放開地方政府自主發(fā)行債券的利弊分析

摘要：面對地方政府大量負(fù)債的事實，國務(wù)院也在采取一系列的舉措，應(yīng)對相應(yīng)問題。放開地方政府自主發(fā)行債券是國務(wù)院舉措之一。該舉措有利于地方債務(wù)的規(guī)范管理、有利于地方債務(wù)的良性循環(huán)、有利于解決地方債務(wù)目前的償債風(fēng)險，但也存在相應(yīng)弊端，本文就放開地方政府自主發(fā)行債券的利弊進(jìn)行分析，提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：地方政府 自主發(fā)行 債券

2014年以來，國務(wù)院把允許地方政府自行發(fā)行債券的范圍再次擴(kuò)大，并將財政部代為償還改為地方政府自己償還。國務(wù)院逐漸放開地方政府自主發(fā)行債券有其一定的優(yōu)越性，但也不可避免地存在相應(yīng)的弊端，我們課題組就此問題進(jìn)行研究，尋找其弊端并提出解決方案，旨在對地方債券的良性發(fā)展提出建議。

1 地方政府自主發(fā)行債券的必要性與可行性

1.1 地方政府自主發(fā)行債券的必要性 2009年之前，一直都是中央為地方政府代發(fā)債券，并且數(shù)額巨大。僅2009年中央為地方政府就代發(fā)了2000億元，這種代理發(fā)行債券雖然可以解決當(dāng)前的資金需求，但不利于國家的債券管控，容易造成地方政府的惰性。地方政府需要資金的時候就張口向國家財政索要，負(fù)債籌資的借款到期還是由國家償還，這種對于地方政府毫無壓力的籌資形式只會加重國家負(fù)擔(dān)，加大地方政府的浪費(fèi)行為，不利于債券市場的良性發(fā)展。為了提高地方政府的主人翁責(zé)任感，從2009年起，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，個別省市被定為自主發(fā)行債券的試點(diǎn)，到目前為止，試點(diǎn)已經(jīng)逐漸擴(kuò)大到全國范圍。通過地方政府自借自還的債券發(fā)行機(jī)制，不僅解決了地方政府的資金問題，而且促使地方政府考慮負(fù)債給自身帶來的影響與償債風(fēng)險，有利于債券的深度管理。

1.2 地方政府自主發(fā)行債券的可行性 隨著分稅制管理體制的改革，地方政府也在試圖尋找自己的融資手段來彌補(bǔ)資金缺口，包括“土地財政”和各類融資平臺。雖然“土地財政”和各類融資平臺是不健康的產(chǎn)物，但也能看出地方政府已經(jīng)不是需要國家扶著走路的孩子，它已經(jīng)有能力自己面對并解決問題。因此，允許地方政府自主發(fā)行債券是可行的。地方政府已經(jīng)具備發(fā)行債券的條件，有相應(yīng)的法律制度的規(guī)范、有經(jīng)濟(jì)體制的制約、有穩(wěn)定的居民存款，這些都決定了地方政府能否順利發(fā)展債券。地方政府還具有一定的償債能力，因為隨著經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，企業(yè)運(yùn)作的回暖，相應(yīng)的稅收收入也會加大，況且地方政府在這么多年的債券資金使用上已經(jīng)有一定經(jīng)驗，可見，國家放開地方政府自主發(fā)行債券是可行的。

2 放開地方政府自主發(fā)行債券的利

地方政府大量負(fù)債，并且負(fù)債方式與數(shù)量不斷增多，大多數(shù)的負(fù)債還是由國家償還。在這種情況下，國務(wù)院擴(kuò)大試點(diǎn)，放開地方政府發(fā)債權(quán)，明確債務(wù)主體，地方政府的此種籌資形式是未來的發(fā)展趨勢。

2.1 有利于加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè) 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大幅度開展，地方政府需要大力開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)，以滿足城市人口的增加的民生、教育、醫(yī)療的需要。目前出現(xiàn)的問題是：很多地方政府建設(shè)一個項目建建停停，原因是資金跟不上去。放開地方政府自主發(fā)行債券，有利于地方政府解決建設(shè)資金短缺的問題，有利于加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2.2 有利于強(qiáng)化分稅制改革 允許地方政府發(fā)行債券，本質(zhì)是債券發(fā)行主體的改革，其實國務(wù)院在決定擴(kuò)大試點(diǎn)的背后也考慮了分稅制的問題。2014年改革后的地方政府自主發(fā)行債券的實質(zhì)是由地方財政去承擔(dān)償還壓力，來緩解國家財政的負(fù)擔(dān)。國家允許地方政府發(fā)行債券，有利于強(qiáng)化分稅制改革，減少中央財政和地方財政間的相互影響，減少地方的權(quán)責(zé)不明確，合理劃分事權(quán)、財權(quán)。

2.3 有利于調(diào)動地方政府的積極性 放開地方政府自主發(fā)行債券，解決了地方政府被動的經(jīng)濟(jì)局面，把原來的責(zé)權(quán)不對等的狀況逐漸向權(quán)責(zé)對等的方向發(fā)展。以往地方政府在有些項目上是責(zé)任大、權(quán)力小，有些項目上又是責(zé)任小、權(quán)力大。例如：國家代地方政府發(fā)行債券，地方政府有很高的使用權(quán)，但是償還還是依靠財政資金，這種權(quán)責(zé)不對等的狀況，容易導(dǎo)致地方政府大額負(fù)債，不考慮償債風(fēng)險與壓力?，F(xiàn)在改革后的權(quán)責(zé)對等的局面，有一種地方政府變成主人翁的感覺，化被動為主動，化接受方案為制定方案。這種改變有利于調(diào)動地方政府建設(shè)的積極性、發(fā)展的積極性。

2.4 有利于地方政府債務(wù)的有序發(fā)展 放開地方政府自主發(fā)行債券，發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、使用安排、償還方式都是地方政府自己安排，雖然全過程都是自主化，但全過程都是納入預(yù)算管理的。這種全透明的負(fù)債方式，就像是飯店透明櫥窗里的大廚，一舉一動外面的顧客都可以看到，比以前地方政府的暗箱操作要容易管理，便于地方政府債務(wù)的有序發(fā)展。

3 放開地方政府自主發(fā)行債券的弊

放開地方政府自主發(fā)行債券有很多的好處，但是如果不采取相配套的管理機(jī)制，很容易帶來相應(yīng)的弊端。

3.1 容易造成地方政府大量負(fù)債 放開地方政府發(fā)行債券，發(fā)行用途、發(fā)行規(guī)模都由地方政府自己決定。如果有些地方領(lǐng)導(dǎo)屬于樂觀型領(lǐng)導(dǎo)，決策也是站在樂觀的角度考慮問題，風(fēng)險考慮甚少，容易導(dǎo)致籌資金額過大；如果有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了自己的政績工程，大搞與該地方經(jīng)濟(jì)實力不匹配的建設(shè)工程，容易造成大量負(fù)債。如果有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了償還企業(yè)的負(fù)債、經(jīng)濟(jì)窟窿，不得不舉借新的負(fù)債，容易造成大量負(fù)債?？梢姡斐纱罅控?fù)債的原因可能有很多，需要國家制定嚴(yán)格的管理機(jī)制與相應(yīng)法規(guī)制度，使地方政府負(fù)債保持在合理、安全的水平。

3.2 加大地方政府財務(wù)風(fēng)險 大量的負(fù)債，必然有償債壓力與財務(wù)風(fēng)險。財務(wù)風(fēng)險指到期無法償還的可能性，一旦出現(xiàn)債務(wù)大量到期又無力償還的局面，不僅會影響政府在居民心中的形象，而且到時候的債務(wù)又會轉(zhuǎn)嫁到國家財政的身上，加重國家負(fù)擔(dān)。

3.3 可能導(dǎo)致土地財政越演越烈 地方政府利息與本金的償還需要資金，一旦地方政府感受到財務(wù)風(fēng)險，必然會需找更多的籌資渠道，更多的籌資渠道帶來的是更多的負(fù)債和更高的財務(wù)風(fēng)險，這是一種不斷的惡性循環(huán)。什么是不用償還的呢？那就是賣東西。政府可賣的就是土地，因此如果放開地方政府自主發(fā)行債券，容易導(dǎo)致政府又以高價出售土地來解決地方政府的債務(wù)危機(jī)，可能導(dǎo)致土地財政越演越烈。

4 降低地方政府自主發(fā)行債券弊端的措施

筆者所在課題組，進(jìn)行了大量調(diào)研，不斷尋找降低地方政府自主發(fā)行債券弊端的措施。

4.1 循序漸進(jìn) 國務(wù)院放開地方政府發(fā)行債券，需要循序漸進(jìn)，逐漸修訂有關(guān)的法律、法規(guī)；逐漸根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，加大試點(diǎn)的范圍；國家逐漸掌握各個地區(qū)的資產(chǎn)狀況，設(shè)計科學(xué)的債務(wù)管理制度。任何一種制度的改革，都需要循序漸進(jìn)的改變，切不可操之過急，操之過急只會導(dǎo)致很多方面的不成熟，監(jiān)管的不到位。

4.2 建立監(jiān)督機(jī)制 國務(wù)院在放開地方政府發(fā)行債券的同時，需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)督地方政府債券的全過程。設(shè)立專門的部門，進(jìn)行專項管理，構(gòu)建專門的信息披露平臺，進(jìn)行信息公開。把地方政府的審計工作納入審計部門的工作范圍，審計方法、方式、內(nèi)容嚴(yán)格把控，及時發(fā)現(xiàn)地方政府各個方面的問題，盡量避免地方政府可能出現(xiàn)的相應(yīng)問題，減少國家風(fēng)險。

4.3 強(qiáng)化社會輿論 國家應(yīng)該加大地方債務(wù)的宣傳力度，增加地方群眾對地方債務(wù)的關(guān)注度。關(guān)注度大了，一方面地方政府籌集資金時才會有足夠的居民響應(yīng)，另一方面，關(guān)注度也是居民對政府債券的監(jiān)督，在關(guān)注的過程中，發(fā)現(xiàn)政府債券的問題，并通過相應(yīng)的平臺反映出來，給國家監(jiān)督提供參考。

地方債務(wù)問題是世界都在時刻關(guān)注的焦點(diǎn)，很多國家都出現(xiàn)過相應(yīng)的債務(wù)危機(jī)，因此，我國在進(jìn)行放開地方政府自主發(fā)行債券的問題上尤為慎重，先試點(diǎn)而后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。地方政府發(fā)行債券在我國屬于剛剛開始階段，還在不斷地研究、總結(jié)、改進(jìn)。地方政府債券還有很長的路要走，任重而道遠(yuǎn)，需要我們不斷研究，總結(jié)各國的經(jīng)驗與不足，為政府提供參考建議。

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課題項目：省教育廳社科項目，探索江蘇省自主發(fā)行地方政府債券機(jī)制，課題編號：2011SJD790020。

作者簡介：張軍（1969-），男，安徽蚌埠人，蘇州市職業(yè)大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士，研究方向：財務(wù)管理、企業(yè)信息化、企業(yè)信用管理。