“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)下的山區(qū)農(nóng)民集中居住問(wèn)題探究

曾玖林

摘要：山區(qū)農(nóng)民集中居住是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民市民化“四化”同步發(fā)展的必由之路，在國(guó)家大力推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的大背景下。通過(guò)同國(guó)內(nèi)外山區(qū)農(nóng)民集中居住先進(jìn)模式進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)開(kāi)縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在一些問(wèn)題和不足。因此，文章針對(duì)不足也提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：美麗鄉(xiāng)村；山區(qū)農(nóng)民；集中居??；開(kāi)縣

2013年5月31日，重慶市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在開(kāi)縣召開(kāi)，標(biāo)志著重慶市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)全面啟動(dòng)[1]。美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)新舉措，也是促使農(nóng)村居民集中居住的一種新方式。集中居住對(duì)確保人口集居、土地整合、產(chǎn)業(yè)集聚，走新型工業(yè)化發(fā)展道路，提升城市能級(jí)有重要意義。由此，在國(guó)家大力推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的過(guò)程中，有必要對(duì)隨之導(dǎo)致的山區(qū)農(nóng)民集中居住問(wèn)題進(jìn)行剖析，致使鄉(xiāng)村農(nóng)民更加美麗。

一、重慶市開(kāi)縣農(nóng)民集中居住現(xiàn)狀

自開(kāi)縣啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)以來(lái)，截止2014年5月，已累計(jì)規(guī)劃編制美麗鄉(xiāng)村207個(gè)，啟動(dòng)建設(shè)183個(gè)，竣工104個(gè)，搬遷入住8879戶。按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游”的建設(shè)原則，目前已打造縣級(jí)以上龍頭企業(yè)71家，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社1409個(gè)；農(nóng)業(yè)增加值增長(zhǎng)幅度逐年增加，增速位居各區(qū)縣前列；以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為載體，完成農(nóng)業(yè)招商引資5.3億元。美麗鄉(xiāng)村農(nóng)戶的農(nóng)家樂(lè)累計(jì)已接待游客16萬(wàn)多人，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收384萬(wàn)余元；共解決1.7萬(wàn)余人的飲水難問(wèn)題，方便1.2萬(wàn)余人的安全出行，豐富了2.7萬(wàn)余人的文化生活，全縣的農(nóng)村面貌得到了有效改善。開(kāi)縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已由“規(guī)劃實(shí)施”向“落地生根”轉(zhuǎn)變，邁上了“求突破、上臺(tái)階、大發(fā)展”脫貧致富的良性發(fā)展軌道。

二、重慶市開(kāi)縣農(nóng)民集中居住存在的問(wèn)題

伴隨開(kāi)縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大力推行，農(nóng)民集中居住已成雛形。但是，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過(guò)程中，同國(guó)外的韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”、日本“造村運(yùn)動(dòng)”和德國(guó)“村莊更新”，國(guó)內(nèi)的浙江“安吉模式”、浙江“永嘉模式”和江蘇“高淳模式”等國(guó)內(nèi)外農(nóng)民集中居住先進(jìn)模式進(jìn)行對(duì)比分析[2]，農(nóng)民集中居住也存在一些問(wèn)題，主要有：

（一）集居點(diǎn)設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃不銜接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)時(shí)，一味追求“高、大、上”，缺乏對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和居民意愿進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)把建設(shè)農(nóng)民公寓樓作為農(nóng)民集中居住的主要形式，對(duì)鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和文化傳統(tǒng)造成了極大地破壞。另外，由于規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施建設(shè)存在脫節(jié)現(xiàn)象，在這“過(guò)渡”期間為獲取超額補(bǔ)償，部分村民急于建房，導(dǎo)致規(guī)劃外建房的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)都提出較高標(biāo)準(zhǔn)的要求，但在整體布局和設(shè)計(jì)上不盡合理，土地利用率低，很難滿足農(nóng)民實(shí)際使用功能需要。

（二）土地權(quán)限模糊缺乏法律支撐。由于集中居住用地未通過(guò)依法審批，大部分土地不符合總體規(guī)劃要求，在法定用途上仍然是農(nóng)用地，國(guó)土及相關(guān)部門很難為農(nóng)民集中居住區(qū)的農(nóng)民辦理合法權(quán)利證書，致使產(chǎn)權(quán)處于不合法狀態(tài)，必將烙下事后紛爭(zhēng)。另外，在推進(jìn)集中居住區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，將有大部分農(nóng)戶需要跨組居住，而對(duì)跨組的農(nóng)戶很難發(fā)放用地許可證，因?yàn)橥恋爻邪C屬所在組農(nóng)戶管理，如果發(fā)放用地許可證，則導(dǎo)致“一地兩證”現(xiàn)象。目前，全縣進(jìn)入農(nóng)民集中居住區(qū)的約80%農(nóng)戶沒(méi)有拿到土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，這已經(jīng)成為構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村不美麗的重要因素[3]。

（三）集居點(diǎn)“+”與舊宅“-”不匹配。農(nóng)民入住集居點(diǎn)后舊住宅應(yīng)逐步退出，通過(guò)土地復(fù)墾的辦法，將其整理成耕地補(bǔ)充基本農(nóng)用田，這樣才能實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田面積處于平衡狀態(tài)。但在具體實(shí)施過(guò)程中，舊宅拆遷難度非常大。原因在于：一是農(nóng)民遷入集居點(diǎn)后，因土地使用權(quán)屬等問(wèn)題，擔(dān)心將兩證齊全的老宅拆除后，新宅得不到法律應(yīng)有的保護(hù)；二是因耕作和養(yǎng)殖的需要，由于集中居住區(qū)建在相對(duì)平坦的區(qū)域，大部分村民的農(nóng)用地相隔較遠(yuǎn)，平均距離約3-4公里，給農(nóng)戶生產(chǎn)造成極為不便，群眾反響強(qiáng)烈。三是新建住宅占地過(guò)大，并且都是屬于平整的好地，在全縣已開(kāi)工建設(shè)的集居點(diǎn)中，主要采取聯(lián)排別墅建設(shè)模式，約占七成以上，戶均占地面積在6分地左右[4]。四是有些靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)民既在城里有商品房，也在集居區(qū)有新建房，還在老家有舊宅，形成大量的一戶兩宅、三宅的住房格局，導(dǎo)致重復(fù)占用和浪費(fèi)土地。

（四）補(bǔ)償額度不足誘發(fā)政府公信力減弱。農(nóng)民集中居住建設(shè)過(guò)程中，地方政府對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)和宅基地補(bǔ)償不足，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，只對(duì)農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積給予安置補(bǔ)償，對(duì)超出的部分僅僅按成本價(jià)給予補(bǔ)償，有的甚至不給予補(bǔ)償；第二，安置房一般屬于集體土地產(chǎn)權(quán)，不能夠直接上市交易，要想變成可上市交易的房產(chǎn)，必須先補(bǔ)繳一部分土地出讓金；第三，補(bǔ)償額度偏低，農(nóng)民得到的補(bǔ)償與同類同地段的商品房?jī)r(jià)格相比，或者與土地拍賣出讓的價(jià)格相比，差距懸殊較大。因此，不少人認(rèn)為政府強(qiáng)行農(nóng)民集中居住，只對(duì)房屋進(jìn)行較低補(bǔ)償，對(duì)宅基地不給補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，會(huì)加劇政府公信力的減弱。

（五）人不離村可上樓，足不出戶難致富。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，推倒具有鄉(xiāng)村氣息的房屋，建筑高樓大廈，致使集中居住農(nóng)民生活成本大幅提高。調(diào)查顯示，很多住在集中居住點(diǎn)的農(nóng)民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己種，現(xiàn)在不僅僅都要到市場(chǎng)去買，還要徒步更遠(yuǎn)的路程，幾萬(wàn)元的補(bǔ)償金，就算省吃儉用也維持不了多長(zhǎng)時(shí)間”。統(tǒng)計(jì)表明，集聚區(qū)農(nóng)民的日常生活開(kāi)支平均每戶增幅達(dá)35%以上。生活成本的提高對(duì)本來(lái)增收困難且又無(wú)其他勞動(dòng)技能的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)無(wú)疑“火上澆油”，將會(huì)嚴(yán)重違背人不離村可上樓，足不出戶可致富的美好愿景。

三、農(nóng)民集中居住的對(duì)策建議

解決大農(nóng)村、遠(yuǎn)山區(qū)、散集聚問(wèn)題是開(kāi)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要的大問(wèn)題，也是重慶乃至國(guó)家發(fā)展的重要著力點(diǎn)。以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為突破口，引導(dǎo)山區(qū)農(nóng)民集中居住，釋放聚集效應(yīng)，這是國(guó)家發(fā)展方向，也是增進(jìn)人民福祉的具體路勁。針對(duì)開(kāi)縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的一系列問(wèn)題，提出如下建議：1.合理規(guī)劃是基礎(chǔ)。開(kāi)縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要在《開(kāi)縣貧困村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)戶口遷移實(shí)施辦法》、《開(kāi)縣貧困村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)操作細(xì)則》等文件的指導(dǎo)下[5]，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街做好美麗鄉(xiāng)村專項(xiàng)規(guī)劃，各村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃及重要節(jié)點(diǎn)的村莊環(huán)境整治設(shè)計(jì)和項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)等各項(xiàng)深化規(guī)劃工作，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。2.突出重點(diǎn)，分類實(shí)施。全縣美麗鄉(xiāng)村要重點(diǎn)以精品村和整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，針對(duì)不同類型的村分類實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，向已建成且收效較好的“十里竹溪”、“幸福滿月”、“醉美關(guān)面”、“七彩白泉”等示范村模仿學(xué)習(xí)，對(duì)照規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行完善提升；對(duì)未開(kāi)展村莊環(huán)境整治創(chuàng)建的村，要先進(jìn)行村莊整治、農(nóng)房改造，再按美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃要求進(jìn)行完善提升。3.加大資金投入。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的重要舉措，開(kāi)縣要利用好各類資金來(lái)源渠道，并加大對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的資金支持力度。資金主要來(lái)源有政府資金、民間資本、金融貸款和村莊經(jīng)營(yíng)性收入。（作者單位：重慶工商大學(xué)長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心）

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