民間資本進(jìn)入電力行業(yè)的法律問(wèn)題研究

陳俊翔　胡文麗

[摘 要]中國(guó)電力市場(chǎng)屬于壟斷市場(chǎng)，民間資本無(wú)法進(jìn)入電力行業(yè)，這制約著中國(guó)電力法律制度效率的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。一旦政府施行采取干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，電力行業(yè)的轉(zhuǎn)入限制效果都將弱化。不管電力行業(yè)的壟斷形式屬于準(zhǔn)入壟斷還是輸配電壟斷或是售電壟斷，都無(wú)法改變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)壟斷性質(zhì)。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況下政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念正在發(fā)生變化，民間資本進(jìn)入電力行業(yè)在法律領(lǐng)域開始有所破冰，因?yàn)橹挥蟹芍贫壬媳Ｕ厦耖g資本進(jìn)入電力行業(yè)同國(guó)有資本相競(jìng)爭(zhēng)，才能營(yíng)造良好的投資環(huán)境和投資策略。

[關(guān)鍵詞]電力行業(yè)；民間資本；法律研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.45.191

早在20世紀(jì)80年代國(guó)家相關(guān)部委就聯(lián)合發(fā)文，鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)，《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》早已頒布，國(guó)家倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入電力行業(yè)發(fā)展但是持續(xù)這么多年的開放民間資本的規(guī)模在其他行業(yè)發(fā)展速度非?？欤娏π袠I(yè)的民間資本始終未能壯大起來(lái)，究其原因是民間資本在電力行業(yè)的發(fā)展障礙過(guò)多，大量的資本面臨與國(guó)有資本的不公平競(jìng)爭(zhēng)民間資本進(jìn)入電力行業(yè)不能適應(yīng)廠網(wǎng)分離的體系，這就阻礙了民間資本進(jìn)入電力行發(fā)展，因此民間資本進(jìn)入電力行業(yè)的繼續(xù)法律制度保障。

1 中國(guó)電力法律制度效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)條件

電力法律在中國(guó)是保證餐券效率的基礎(chǔ)，電力法律制定的目標(biāo)就是要保證經(jīng)濟(jì)和環(huán)保。經(jīng)濟(jì)和環(huán)保是為了實(shí)現(xiàn)效率的提高，法律是為了保障市場(chǎng)運(yùn)行的高效，沒有效率就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行，沒有效率就只能是行政指導(dǎo)下的市場(chǎng)規(guī)劃，要保證效率的實(shí)現(xiàn)，必須借助于各種制度保障，這就離不開法律、技術(shù)和體制，電力行業(yè)法律制度是為了保障資源的效率最大化，更能夠?qū)崿F(xiàn)在一定條件下實(shí)現(xiàn)資源分配不均問(wèn)題，而法律手段所借助的是產(chǎn)權(quán)制度，沒有產(chǎn)權(quán)制度法律就像沒有工具，只有產(chǎn)權(quán)制度的多樣化才能促進(jìn)法律的實(shí)施，國(guó)有資本壟斷電力行業(yè)完全沒有了產(chǎn)權(quán)多元化概念，忽略了產(chǎn)權(quán)的法律作用，當(dāng)前電力企業(yè)發(fā)展受困，煤電發(fā)展受到環(huán)境保護(hù)的影響、電力服務(wù)不能適應(yīng)市場(chǎng)需求、電力企業(yè)效率低下。沒有民間資本的刺激國(guó)有資本將面臨巨大的危機(jī)，民間資本進(jìn)入電力行業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)才能完善才能更好的為電力法律制度產(chǎn)權(quán)效率價(jià)值發(fā)揮做好鋪墊。由于民間資本的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰主體明確，民間資本進(jìn)入電力行業(yè)后就會(huì)發(fā)揮其主動(dòng)性，為國(guó)有資本提供激勵(lì)的刺激因素，雖然現(xiàn)在的電力公司已經(jīng)由原來(lái)的單個(gè)大公司改為多個(gè)國(guó)有公司，但是由于其性質(zhì)原因在本質(zhì)上還是無(wú)法改變產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

2 中國(guó)電力民間資本進(jìn)入的障礙

民間資本進(jìn)入電力行業(yè)的法律限制，第一是發(fā)電領(lǐng)域的限制。發(fā)電領(lǐng)域的限制是首要限制，國(guó)家早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)允許民間資本進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，但是民營(yíng)發(fā)電領(lǐng)域的發(fā)電機(jī)總裝機(jī)量還不足15%，目前這個(gè)數(shù)字已經(jīng)降低至不足5%。由于國(guó)有資本的壟斷地位很少能有民間資本可以同其抗衡造成了 其無(wú)法撼動(dòng)的地位，大型國(guó)有發(fā)電企業(yè)以其龐大的發(fā)電規(guī)模采取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)方式排擠民間資本進(jìn)入發(fā)電行業(yè)，國(guó)有電力企業(yè)往往采取低價(jià)格同民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，此外國(guó)有電力企業(yè)為了打擊民營(yíng)發(fā)電企業(yè)在上網(wǎng)電價(jià)上對(duì)民企進(jìn)行打壓，輸送電力的過(guò)程中輸電企業(yè)為了限制民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入而采用以國(guó)家安全為借口對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行限制，國(guó)有資本壟斷下的發(fā)輸配送系統(tǒng)忽視了對(duì)電力系統(tǒng)的價(jià)格的調(diào)節(jié)，導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格和電力價(jià)格產(chǎn)生倒掛。

3 電力民間資本準(zhǔn)入制度路徑變遷

電力領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)憑借其在行業(yè)內(nèi)的壟斷地位對(duì)民營(yíng)資本實(shí)行打壓政策，其實(shí)質(zhì)是借用政府行政權(quán)利進(jìn)行干預(yù)的行為，要破解這一難題必須從政府行政干預(yù)入手，打破政府干擾給民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)打好基礎(chǔ)，讓國(guó)有大型電力企業(yè)同民營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。政府政策對(duì)電力行業(yè)實(shí)施特殊照顧，國(guó)有電力企業(yè)被我們看作是關(guān)系國(guó)家發(fā)展的命脈和安全產(chǎn)業(yè)，從國(guó)家安全層面被政府重視和給予特殊政策，電力能源與政府之間的關(guān)系就越來(lái)越近，電力改革的步伐不像其他行業(yè)那么快速，制約壟斷的法律也對(duì)電力行業(yè)壟斷行為視而不見，可見政府對(duì)相關(guān)電力行業(yè)重視程度，電力行業(yè)屬于政府管理政府對(duì)其資產(chǎn)管理和收益相對(duì)重視，不能把民間資本拒之門外，要把民間資本吸引進(jìn)來(lái)才能激發(fā)電力行業(yè)的活力，為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入國(guó)有電力行業(yè)不是保護(hù)私人利益而是對(duì)全民的福利。

4 中國(guó)電力民間資本準(zhǔn)入制度根據(jù)

4.1 調(diào)整自然壟斷領(lǐng)域民間資本投資規(guī)則

民間資本投資自然壟斷領(lǐng)域主要依賴兩類規(guī)則。民間資本參股或控股規(guī)則。自然壟斷屬性決定了輸配電業(yè)務(wù)只能采取獨(dú)占經(jīng)營(yíng)方式。而輸電與配電的功能差異則要求民間資本采取不同的具體參與方式由于輸電業(yè)務(wù)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，因而適于國(guó)有資本控制民間資本只能參股經(jīng)營(yíng)。配電業(yè)務(wù)則適于民間資本參股、控股或獨(dú)資。民間資本的參股、控股或獨(dú)資，特別是股權(quán)的上市交易，不僅能夠?yàn)槊耖g資本提供收益判斷和投資選擇便利，還能夠強(qiáng)化輸電和配電企業(yè)內(nèi)部的股權(quán)競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督增加企業(yè)資產(chǎn)、成本及收益的透明度，提升產(chǎn)權(quán)績(jī)效。監(jiān)管國(guó)有股東規(guī)則輸電企業(yè)為國(guó)有股東控股，配電企業(yè)中國(guó)有股也常占有較大份額。

4.2 優(yōu)化電價(jià)管制

全面管制電價(jià)向集中管制電價(jià)轉(zhuǎn)型也是電力領(lǐng)域民間資本公平投資的制度基礎(chǔ)目前，中國(guó)政府對(duì)上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)都進(jìn)行了嚴(yán)格管制。全面管制電價(jià)的制度安排導(dǎo)致作為電力市場(chǎng)核心機(jī)制的價(jià)格機(jī)制失靈，限制民間資本投資也因而成為電力領(lǐng)域國(guó)有資本尋求收益的最自然和最方便選擇。因此，即使“發(fā)輸配售”業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)分離，如果電價(jià)管制制度不變，競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)仍無(wú)法形成，國(guó)有資本限制民間資本投資的局面就無(wú)法改變。改革電價(jià)管制的關(guān)鍵是，由市場(chǎng)決定上網(wǎng)和銷售電價(jià)，政府僅僅控制輸配電價(jià)。一方面，必須推進(jìn)上網(wǎng)和銷售電價(jià)的市場(chǎng)化。

4.3 交易和調(diào)度調(diào)整

民間資本參與電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)需要制度保障，電力交易和調(diào)度關(guān)系到企業(yè)的發(fā)電和輸送，由于發(fā)電和輸電都屬于國(guó)有企業(yè)兩者存在著一定的利益關(guān)聯(lián)性，不能公平的對(duì)待民間資本的進(jìn)入，電力輸送和調(diào)度單位的隸屬關(guān)系導(dǎo)致民營(yíng)電力公司的弱勢(shì)地位，電力交易和調(diào)度功能應(yīng)該具備獨(dú)立的性質(zhì)，只有讓電力交易和調(diào)度徹底分離，各自承擔(dān)獨(dú)立的電力交易和調(diào)度職能，相互之間不存在業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和人事關(guān)系，減少管制交易出現(xiàn)的機(jī)會(huì)，只有這樣民間資本才能有公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和機(jī)會(huì)。

5 結(jié) 論

電力行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)大部分處于壟斷地位，要破除電力行業(yè)壟斷地位必須用產(chǎn)權(quán)制度代替行政制度，用民間資本激發(fā)國(guó)有資本的潛力，減少國(guó)家政策扶植多進(jìn)行市場(chǎng)壟斷監(jiān)管，催發(fā)國(guó)有電力企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，發(fā)電、輸電、配電、售電等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行制度和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少企業(yè)關(guān)聯(lián)擴(kuò)大企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)范圍，為廣大消費(fèi)者提供真正的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。法律制度保障民間資本順利進(jìn)入電力行業(yè)，才能促進(jìn)電力行業(yè)的更好更快發(fā)展，為消費(fèi)者提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

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