我國土地儲備制度的緣起、發(fā)展與轉型

張惠

[摘要]我國土地儲備制度從建立已走過20多年的發(fā)展歷程，成就與問題并存。本文通過文獻綜述對于我國現(xiàn)行土地儲備制度進行梳理總結，探究土地儲備制度的誕生背景、發(fā)展歷程與現(xiàn)存問題，并提出相應解決對策。研究結果：我國土地儲備制度的誕生是社會主義市場經(jīng)濟改革的必然結果，歷經(jīng)探索發(fā)展、全面推行、立法建制、規(guī)范完善四個階段，存在政府定位不清、收儲范圍擴張、資金籌措困難等問題，明確管理體制、制定合理規(guī)劃、拓寬融資渠道等方式是未來我國土地儲備制度的轉型之道。

[關鍵詞]土地儲備制度；發(fā)展歷程 ；轉型

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547194

20世紀90年代以來的我國城市土地改革為社會經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的引擎動力，而在此過程中應運而生的土地儲備制度可以說是深化改革中的又一次制度創(chuàng)新。我國的土地儲備制度廣義上指土地收購、土地整理和土地供應的全過程，在一定地域空間范圍內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的要求調(diào)整土地利用關系，改善土地利用結構，提高土地資源的利用效率，以此促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的良性互動。而狹義上的土地儲備制度具有更明確的行為主體即市縣人民政府的國土資源管理部門，國土資源管理部門以調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用為目標，依法取得土地并進行開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。就全球范圍來看，土地儲備制度最早可追溯于1896年荷蘭阿姆斯特丹，隨后德、法、英、美等國家紛紛建立具有地方特色的土地儲備制度。1996年上海市成立了我國第一家土地儲備機構，標志著土地儲備制度在我國的正式建立。土地儲備制度作為一種制度創(chuàng)新，對于我國社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了極其重要的作用，但在其不斷地發(fā)展與完善過程中也暴露出諸多問題。及時總結我國現(xiàn)行土地儲備制度，對于改進和完善這一制度無疑是必要的。

1土地儲備制度產(chǎn)生的背景

11社會主義市場經(jīng)濟的必然結果

擺脫貧困、解決溫飽、走向小康，改革開放以來的無數(shù)事實有力地證明了只有建立規(guī)范的社會主義市場經(jīng)濟體制，才能更好地實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的長久繁榮。土地作為一種極其特殊的生產(chǎn)要素具有自然經(jīng)濟雙重屬性，其市場結構由資源的稀缺程度以及資源的占有形式兩方面共同決定。我國國土面積位居世界第三，但是可利用的土地資源卻尤為稀缺，這一客觀事實決定了需要國家對土地進行完全壟斷才能保證稀缺的公共物品在全社會范圍內(nèi)的合理利用與有效配置。當市場這只“看不見的手”失靈時，政府必然使用那只“看得見的手”對稀缺公共物品進行分配，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的政府職能。也正是基于這種國家對于土地完全壟斷的傾向，土地儲備制度才在全球范圍內(nèi)受到越來越多的應用，在我國范圍內(nèi)的推行顯得迫在眉睫。

12國有企業(yè)改制重組的相伴產(chǎn)物

1993年十四屆三中全會的召開明確了我國國有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，由此拉開了影響深遠的國有企業(yè)改制重組的序幕。伴隨著國有企業(yè)改制重組過程的是數(shù)額龐大的改制資金需求，下崗職工的安置補償、生產(chǎn)技術的轉型升級以及國有企業(yè)的減債增資都需要資金支持，然而國有企業(yè)對于資金的需求難以得到有效滿足，商業(yè)銀行不愿發(fā)放貸款、地方政府財政資金有限。受制于土地交易市場的不健全、土地交易信息的不完全，占國有企業(yè)資產(chǎn)很大比例的土地資產(chǎn)在變現(xiàn)過程中困難重重，改制重組的國有企業(yè)急需一個有效平臺以實現(xiàn)這一“驚險跳躍”。在此背景下，土地儲備制度應運而生，作為促使國有企業(yè)土地資產(chǎn)“重生”的制度創(chuàng)新，在解決國有企業(yè)現(xiàn)有困難、緩解地方政府資金壓力的同時，也通過對國有企業(yè)土地資產(chǎn)的開發(fā)整理、上市交易最終實現(xiàn)了土地資產(chǎn)的價值增值與土地資源的高效利用。

13招拍掛土地出讓制度的現(xiàn)實需求

2002年國土資源部通過了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權的規(guī)定》，從而建立了我國國有建設用地的“招拍掛”制度，但需要注意的是實行這一制度的前提條件就是政府要壟斷土地出讓的供給。由于我國土地供給制度幾經(jīng)變遷，現(xiàn)存國有建設用地存在諸多歷史遺留問題，產(chǎn)權不清權屬不明使得存量土地的開發(fā)再利用難上加難。國有建設用地的使用權出讓從建國初的“無償、無限、無流動”到如今的“有償、有限、有流動”，“三無”變“三有”的過程中許多單位和企業(yè)往往鉆政策漏洞，自行處置已有土地資源，繞開政府進行土地轉讓或出租。國有企業(yè)在土地供給市場的這種供給行為造成國有資產(chǎn)的嚴重流失，成為事實上的多頭供給土地，擾亂國有建設用地一級市場的完全壟斷。故此，政府為了壟斷國有土地一級供應市場，需要土地儲備制度的建立，加大存量土地的開發(fā)再利用，實現(xiàn)有限土地資源的集約節(jié)約利用。

2土地儲備制度的發(fā)展階段

（1）1996年，第一家土地儲備機構在上海成立，隨后各地的土地儲備機構如雨后春筍般迅速成長，如今全國各地已有上千家各級土地儲備機構。各地土地儲備機構在學習國外先進經(jīng)驗以及國內(nèi)發(fā)達城市的實踐經(jīng)驗的基礎上，結合本地實際紛紛建立具有地方特色的土地儲備制度?？v覽全局，我國土地儲備制度經(jīng)歷了由地方政府試點探索到向全國推行并最終立法的發(fā)展歷程，形成了具有中國特色的鮮明發(fā)展脈絡。

（2）1996—1999年，是土地儲備制度的探索發(fā)展階段，其代表事件是上海、杭州等地紛紛建立土地儲備機構。1996年11月上海市土地發(fā)展中心成立，這是我國第一家針對土地的儲備開發(fā)機構，旨在通過市場化的運作方式，實現(xiàn)政府對土地供給的宏觀調(diào)控。1997年7月30日杭州市土地儲備中心成立，同時建立了土地收購儲備管理委員會，其建立初衷是政府為解決國企改革過程中的土地資產(chǎn)變現(xiàn)問題。隨后，南通、青島、武漢等地紛紛成立各地土地儲備機構。

（3）1999—2003年，是土地儲備制度的全面推行階段，其代表事件是“杭州經(jīng)驗”的推廣。從全國土地儲備機構的工作目的來看，各地開展土地收購儲備工作主要是為了實現(xiàn)集中土地供應、調(diào)控土地市場、推行“招拍掛”土地出讓制度，并以此提高土地利用收益、盤活國有企業(yè)土地資產(chǎn)、籌措城市建設經(jīng)費。就各地具體實踐經(jīng)驗來看，“杭州經(jīng)驗”的推廣，使得數(shù)百城市成立土地儲備機構，開展土地儲備工作，在盤活國有企業(yè)資產(chǎn)、提高政府財政收入等方面具有一定積極影響，但面對城市建設用地的快速增長需求各地在土地資源的集約節(jié)約利用等方面成效有限。

（4）2003—2007年，是土地儲備制度的立法建制階段，其代表事件是《土地儲備管理辦法》的出臺。在這一階段，各地土地儲備機構快速發(fā)展，隨之而來的是土地調(diào)控中出現(xiàn)了建設用地總量增長過快、低成本工業(yè)用地過度擴張等問題。針對土地儲備制度實施暴露出來的問題，2006年國務院以通知的形式明確要求加強國有土地儲備管理，建立土地儲備資金財務會計核算制度，2007年出臺《土地儲備管理辦法》從國土、財政、銀行三部門職能范圍出發(fā)對土地儲備工作予以規(guī)范。由此，土地儲備制度正式確立，土地儲備中心具有了明確的法律地位。

（5）2007年至今為土地儲備制度的規(guī)范完善階段，其代表事件是政府各部門規(guī)范性文件的出臺。從2007年《土地儲備管理辦法》的出臺，到國土資源部、財政部、中國人民銀行及銀監(jiān)會聯(lián)合出臺《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，土地儲備制度在實踐中不斷得到完善。從1996年上海市土地發(fā)展中心的建立到歷經(jīng)十余年的全國各地的實踐檢驗，土地儲備制度有效解決了原先土地無償使用制度下留存的諸多歷史遺留問題，為政府培育土地交易市場、規(guī)范土地交易行為、優(yōu)化土地資源配置、促進國民經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3土地儲備制度的現(xiàn)存問題

31土地儲備中的政府定位不清

在全國各地土地儲備制度實行的現(xiàn)實情況來看，土地儲備中心往往扮演著雙重角色，一方面經(jīng)由政府授權行使政府職能，另一方面根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律而從事企業(yè)經(jīng)營活動。既是“裁判員”又是“運動員”，雙重職能在政策黑箱中運作往往引來諸多爭議。單就土地儲備中心的政府職能來看，土地儲備中心必須以社會公共利益的最大化為目標，追求社會公平。反觀土地儲備中心的企業(yè)職能來看，又要求土地儲備中心以企業(yè)利潤最大化為目標，追求資源配置的效率與效益。在同一時空下，土地儲備中心受困于這雙重角色的限制，舉足不前難以取舍。

32土地儲備中的收儲范圍擴張

土地儲備的收儲范圍在《土地儲備管理辦法》中已有明確規(guī)定，要求土地儲備來源為依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉用土地征收批準手續(xù)的土地以及其他依法取得的土地。但隨著新型城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，土地日益成為地方政府獲取收益的主要渠道，相應地土地儲備制度也逐漸發(fā)生變化，收儲范圍不斷擴大化，即由最初的以土地回收和土地收購為主，轉為以土地征收為主。無論是國外土地儲備經(jīng)驗的借鑒還是我國建立土地儲備制度的初衷，均要求儲備土地以存量建設用地為主。但在日益增長的土地需求面前，各地土地儲備中心難以經(jīng)受巨大經(jīng)濟利益的誘惑，收儲土地中新增建設用地比例不斷增加，大多數(shù)在50%以上，更有甚者超過80%。法律條文本身的模糊性以及征收制度中的地價補償，使得收儲范圍嚴重擴大，土地儲備制度偏離建立時的初衷。

33土地儲備中的資金籌措困難

土地儲備，由于其項目體量較大，運作周期較長，對于資金需求的支持就顯得尤為重要。事實上，無論國內(nèi)外每個城市在土地儲備制度建立的初期都曾遇到資金籌措困難的問題，有的城市順利化解矛盾，有的城市因此陷入僵局。就我國大部分城市土地儲備機構的運作機制來看，政府前期投入是主要來源，但是資金量較少，其他融資渠道又以單一的銀行貸款為主。而銀行貸款不僅存在著財務成本較高的問題，還存在著貸款期限與儲備土地的運營周期不配套的問題。為了償還巨額銀行貸款，不少地方土地儲備機構淪為銀行家的“奴隸”，受制于銀行還貸壓力，被迫違背土地市場規(guī)律，過度過量供給土地。

34土地一級市場未完全壟斷

提高政府對于土地市場的宏觀調(diào)控能力是實行土地儲備制度的目標之一，但在現(xiàn)實實踐中，土地這一具有顯著稀缺性的公共物品在“看不見的手”失靈的情況下并沒有得到“看得見的手”的有效調(diào)控。各地土地儲備機構雖然建立了相應的土地儲備制度，但對于土地市場的調(diào)控能力極為有限。究其原因來看，是由于各地土地儲備中心并沒有完全壟斷土地一級市場。在收購方面，除了各地土地儲備中心，舊城改造辦公室、建設委員會等部門均能夠?qū)写媪客恋剡M行回收。在出讓方面，部分地方政府為了滿足城市建設的大量資金需求，采取以土地換資金等隱性土地出讓形式。收購與出讓方面，土地儲備機構均沒有實現(xiàn)完全壟斷，使得土地市場的規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)、城市開發(fā)建設效率低下、國有資產(chǎn)流失嚴重。

35土地儲備中的補償標準較低

縱覽現(xiàn)有各地土地儲備模式，在征購、回收土地環(huán)節(jié)均需要對土地以及地上附著物進行一定補償，但是存在著補償標準較低、補償差異巨大的問題。一些土地儲備中心貪圖操作上的便利性，僅通過幾個簡單指標就確定補償金額，使得原土地使用者產(chǎn)生抵觸情緒。被收購者的不配合一定程度上增加了談判難度，迫使土地回收周期延長，土地儲備成本上升。另外，因為原土地使用者無法具有與土地儲備機構相當?shù)恼勁械匚慌c能力，被收購者難以言及收益分配的公平有效。而土地儲備中心也更傾向選擇談判能力較弱、收購成本較低的土地以尋求更大的經(jīng)濟利潤，對于土地增值收益的分享自然無從顧及。

4土地儲備制度的轉型路徑

自1996年上海市成立土地發(fā)展中心以來，我國土地儲備制度的發(fā)展已經(jīng)走過了近20年。在全面深化改革的社會大背景下，探索適合我國國情的土地儲備制度轉型合理路徑顯得尤為迫切。

41明確土地儲備的管理體制機制

現(xiàn)行土地儲備制度往往是政府以委托代理或者授權經(jīng)營的方式由土地儲備中心進行土地儲備，土地儲備中心兼具政府行政職能與企業(yè)經(jīng)濟職能于一身?；谶@種單向的垂直委托—代理關系，需要使中央政府、地方土地管理部門以及土地儲備機構形成相互制約、相互配合的管理體系。此外，還應解決好由于“中央統(tǒng)一立法，地方分級執(zhí)法”所帶來的不同層級之間信息傳遞失真、管理效率低下等問題。

42制定土地儲備的科學合理規(guī)劃

土地儲備制度需要以合理土地供應計劃為主導，更需要與現(xiàn)行城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相銜接。按照城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，以中長期土地利用規(guī)劃為指導，科學設置在時間與空間上均與已有規(guī)劃相匹配的土地儲備總量，從而優(yōu)化土地儲備結構和周期。在科學合理規(guī)劃的管理與協(xié)調(diào)下，避免地方政府“盲目圈地”、“盲目賣地”的短視行為，最終實現(xiàn)社會效益最大化，項目風險最小化。

43拓寬土地儲備的投資融資渠道

針對現(xiàn)行土地儲備模式籌資困難的問題，未來土地儲備制度的轉型需要廣開籌資渠道，這樣不僅可以增加資金供應的穩(wěn)定度，而且可以降低投融資風險。具體來看，在土地資源管理水平較高、條件相對成熟的區(qū)域，可嘗試建立土地基金、發(fā)行土地債券等融資方式，解決土地儲備過程中的融資難題。由此，逐漸改變原先以地方政府為融資平臺的主體、以土地儲備為融資抵押物、以銀行信貸為主要資金來源的傳統(tǒng)融資模式，逐步地通過稅收、土地出讓金管理等配套制度的建立健全開辟地方政府新的財政收入來源。

44強化一級土地市場的壟斷能力

土地儲備制度建立的初衷即強化政府的調(diào)控能力，而政府強有力的調(diào)控源自其對一級土地市場的壟斷。因此，對現(xiàn)有土地管理體制進行再次梳理，實現(xiàn)完全壟斷一級土地市場是我國土地儲備制度的轉型之道。由現(xiàn)有土地儲備中心負責包括土地收購、儲備、出讓在內(nèi)的土地一級市場的運作全過程，真正做到“一個口子進，一個口子出”。通過政府有形之手的調(diào)控，合理配置土地這一具有明顯稀缺特性的公共物品。

45建立土地儲備的公眾參與機制

由于我國現(xiàn)有土地供應在一定程度上由政府壟斷，并且政府在管理過程中呈現(xiàn)出管理者替代所有者的趨勢，使得土地儲備的目標逐漸偏離本質(zhì)，政策黑箱下“尋租”行為頻發(fā)。因此，讓政策黑箱在陽光下運行并將土地儲備行為置于全社會關注監(jiān)督之下則成為保障公民知情權的必然選擇。積極引導公眾參與土地儲備運作過程，加快推行土地儲備的信息公開制度，充分保證土地關系人的知情權和參與權，促使土地儲備由政府專斷向公眾參與轉型。

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