淺談土地儲備出讓中的城市規(guī)劃參與

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土地儲備是指政府部門或指定的公共管理機構(gòu)依法取得土地，進行前期整理開發(fā)和儲存，選擇合適的時機出讓，是政府經(jīng)營土地資產(chǎn)，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃以及合理調(diào)控房地產(chǎn)市場的重要手段。但目前就大多數(shù)實施土地儲備制度的城市而言，土地儲備的運作未能與城市規(guī)劃緊密結(jié)合，導(dǎo)致土地儲備工作常常陷入被動，土地資源的最佳效益未能得到發(fā)揮。

一、土地儲備與城市規(guī)劃的關(guān)系

1.土地儲備是促進城市規(guī)劃實施的手段

缺少土地儲備出讓機制，政府將無法壟斷城市土地一級市場，土地開發(fā)將會呈松散型的隨意布局，區(qū)位優(yōu)、效益好的地塊將被企業(yè)優(yōu)先開發(fā)，而動遷成本高以及公共配套地塊將擱置多年不動，使城市無法按規(guī)劃的方向發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以集中實施，道路、交通、綠地以及公共服務(wù)設(shè)施用地難以實現(xiàn)落地。因此，通過政府土地儲備和統(tǒng)一出讓，是實施城市規(guī)劃的保證，它能為城市建設(shè)積聚資金，調(diào)控城市開發(fā)的節(jié)奏和方向，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施合理實施，確保城市和諧發(fā)展。

2.城市規(guī)劃是土地儲備工作的主要依據(jù)和手段

第一，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》規(guī)定，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃、服從城市規(guī)劃管理，因此土地儲備工作應(yīng)該是依據(jù)城市規(guī)劃的規(guī)定和要求來進行的；第二，城市規(guī)劃是政府實施城市發(fā)展戰(zhàn)略的空間體現(xiàn)，體現(xiàn)了城市管理的超前性、計劃性和主導(dǎo)性意識，是引導(dǎo)土地儲備實施的重要依據(jù)；第三，城市規(guī)劃帶來的區(qū)位優(yōu)勢和設(shè)施完善，規(guī)劃用地性質(zhì)的優(yōu)化，以及建筑容量的提高，都是實現(xiàn)土地增值的合理途徑和手段；第四，城市規(guī)劃是在有限的土地儲備資金情況下，對納入儲備計劃的土地進行有效控制的手段。

3.土地儲備和城市規(guī)劃的差異性和側(cè)重點

城市規(guī)劃側(cè)重于宏觀的城市發(fā)展方面，兼顧近期實施同時堅持長遠效果，在兼顧經(jīng)濟效益的同時，更加注重社會效益和環(huán)境效益。而土地儲備多從微觀地塊出發(fā)，更多注重近期的經(jīng)濟效益。兩者之間的關(guān)系為整體與局部、遠期與近期、戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的關(guān)系，需要相互協(xié)調(diào)兼顧，才能相得益彰，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

二、土地儲備運作與城市規(guī)劃脫節(jié)的問題

1.城市近期重點發(fā)展區(qū)域用地未能超前、及時儲備

城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃決定了城市未來的發(fā)展方向和近期建設(shè)重點，明確了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集中投入的方向，而這些信息往往是政府部門內(nèi)部能預(yù)先得知的，但在很多城市，往往對重點發(fā)展區(qū)域周邊的經(jīng)營性土地未能超前或及時儲備，土地儲備機構(gòu)反應(yīng)能力慢于規(guī)劃概念擴散影響和市場反應(yīng)速度，造成土地儲備難度和成本加大，無法實現(xiàn)政府土地資源效益最大化。反過來，由于缺少可儲備土地信息的支持，又使城市規(guī)劃管理部門選擇城市重點建設(shè)項目的載體時缺少依據(jù)。

2.土地儲備未能以城市規(guī)劃作為選址和經(jīng)濟測算的依據(jù)

目前土地儲備工作中，許多城市土地儲備部門往往以主觀判斷為依據(jù)，缺少城市規(guī)劃作為指導(dǎo)，缺乏規(guī)劃技術(shù)經(jīng)濟指標的支持，往往是先進行實物儲備，生米煮成熟飯，再進行補辦規(guī)劃選址審批手續(xù)和申請規(guī)劃設(shè)計條件。在儲備工作當(dāng)中不了解儲備地塊當(dāng)中的可建設(shè)用地面積、規(guī)劃用地性質(zhì)和可開發(fā)強度，沒有進行科學(xué)的成本和收益的核算，盲目地以用地面積“畝”為單位進行經(jīng)濟測算和征收回購，常常出現(xiàn)儲備地塊沒有道路出入，地塊被規(guī)劃道路穿越，地塊大部分為規(guī)劃的公園綠地或者其他公用設(shè)施用地，地塊可建設(shè)用地很少甚至為不可建設(shè)用地等情況，給土地儲備資金造成浪費，增加土地經(jīng)營的風(fēng)險，或者政府為了短期的經(jīng)濟利益，將以犧牲城市規(guī)劃作為代價。

3.控制性詳細規(guī)劃未能覆蓋土地儲備計劃中的地塊

控制性詳細規(guī)劃全覆蓋是當(dāng)前大多數(shù)城市近期不可能解決的問題，由于城市規(guī)劃和土地儲備計劃出發(fā)點和步調(diào)不一致，土地儲備計劃中的地塊往往未能有控制性詳細規(guī)劃進行指導(dǎo)，其結(jié)果一是難以進行土地成本和收益的測算，增加土地經(jīng)營的風(fēng)險；二是城市規(guī)劃管理部門依照控規(guī)條例不能進行審批和出具規(guī)劃設(shè)計條件，造成土地儲備時間過長，增加儲備成本。土地部門往往認為控規(guī)編制是城市規(guī)劃管理部門的本職工作，有義務(wù)對儲備地塊及時編制控規(guī)和出具規(guī)劃設(shè)計條件；而城市規(guī)劃管理部門則認為，土地儲備機構(gòu)本來就應(yīng)該依據(jù)控規(guī)覆蓋范圍進行土地儲備和出讓，城市規(guī)劃編制計劃無法遷就土地儲備機構(gòu)的要求。各有各的主管部門，各有各的職能范圍，各有各的管理規(guī)章，往往使工作形成死結(jié)，無法展開。

4.控制性詳細規(guī)劃編制缺乏土地經(jīng)營方面的考慮

當(dāng)前我國的控制性詳細規(guī)劃多為藍圖式的編制法，剛性有余，彈性不足，并且片面強調(diào)純技術(shù)性，憑規(guī)劃師個人主觀從功能最優(yōu)、環(huán)境最好方面去確定技術(shù)經(jīng)濟指標，忽略經(jīng)濟成本分析，忽略土地歷史債務(wù)等問題，其結(jié)果是政府在市場經(jīng)濟下的成片土地開發(fā)整合或舊城改造中，可能是無利可圖甚至虧本的，土地儲備開發(fā)項目不可實施。而規(guī)劃管理部門在法規(guī)的要求下，必須堅決執(zhí)行“合法依據(jù)”的，其結(jié)果導(dǎo)致城市建設(shè)的停頓和土地閑置。

三、發(fā)揮土地儲備中規(guī)劃參與作用的建議

1.土地儲備遵循規(guī)劃優(yōu)先原則，城市規(guī)劃保護城市土地收益

城市規(guī)劃是土地合理利用的前提條件，因此土地儲備工作首先應(yīng)服從城市規(guī)劃，土地收購之前應(yīng)核實是否符合規(guī)劃條件，辦理規(guī)劃選址意見書，防止以行政手段解決技術(shù)問題，如以會議紀要形式代替規(guī)劃選址等。國有土地出讓前，必須出具規(guī)劃設(shè)計條件，作為土地出讓條件，應(yīng)明確可建設(shè)用地面積、性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、建筑紅線和公共服務(wù)設(shè)施紅線等。嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃，杜絕先拿地再規(guī)劃、先賣地后修改規(guī)劃條件行為，城市規(guī)劃審批和修改過程應(yīng)經(jīng)多方評議，輔以公眾評議。城市規(guī)劃管理部門對土地使用性質(zhì)的變更應(yīng)嚴格審查，原來由劃撥取得的公益性質(zhì)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用地時，工業(yè)用地要調(diào)整為居住用地或商業(yè)用地時，必須由相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃程序?qū)徟J定，并與土地管理部門密切聯(lián)動，防止土地使用性質(zhì)變更過程中的土地收益流失。

2.以城市規(guī)劃為導(dǎo)向編制土地儲備規(guī)劃

土地儲備分為信息儲備、紅線儲備和實物儲備三個階段，實物儲備指政府收回、收購和征收，涉及了產(chǎn)權(quán)的變更；紅線儲備是指按城市規(guī)劃要求（包括企業(yè)改制、舊城改造的需要）直接將規(guī)劃紅線給儲備中心，以備實物儲備；信息儲備指對有可能儲備的土地（包括不急于收購和暫無力收購的土地）進行計劃，作為土地儲備的后備土地。為有效地指導(dǎo)土地儲備工作和保障城市規(guī)劃實施，應(yīng)在信息儲備階段編制土地儲備規(guī)劃，包括經(jīng)營性土地和工業(yè)用地。土地儲備規(guī)劃包括城市總體儲備規(guī)劃、近期儲備規(guī)劃、年度儲備計劃和專項儲備規(guī)劃（軌道交通沿線等重點地區(qū)儲備規(guī)劃）。儲備用地的來源應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃和近期建設(shè)計劃，包括國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的城市發(fā)展重點和政府重點發(fā)展項目，體現(xiàn)TOD、SOD發(fā)展策略確定的城市重點儲備區(qū)域，如軌道交通樞紐以及站點周邊地區(qū)，地區(qū)公共中心周邊地區(qū)等，以及土地經(jīng)濟價值較高地區(qū)，根據(jù)城市規(guī)劃需要進行用地功能置換的土地（退二進三），舊城、舊村更新改造土地，閑置土地、資產(chǎn)包債務(wù)土地等。對不符合城市規(guī)劃、不具備開發(fā)條件以及保證城市空間形態(tài)的區(qū)域性綠地，不應(yīng)納入土地儲備的范疇。

3.規(guī)劃參與，儲備超前，出讓適時

城市規(guī)劃管理部門參與土地儲備工作，不應(yīng)僅僅停留在依土地儲備中心申請而進行行政審批的階段，而是要參與到土地儲備的全過程當(dāng)中，特別是儲備土地的選擇上。城市規(guī)劃部門是城市發(fā)展、城市管理信息最靈敏的部門，應(yīng)依據(jù)城市發(fā)展和近期建設(shè)重點，從用地性質(zhì)、區(qū)位、周邊規(guī)劃發(fā)展等方面，幫助土地儲備機構(gòu)選擇、有重點地確定儲備對象和儲備范圍，使有限的土地儲備資金集中到與政府重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)相一致、增值潛力大的土地上來。政府對重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃和實施，提高地區(qū)交通的便捷程度和通達程度，提高生活、生產(chǎn)的環(huán)境質(zhì)量，這些規(guī)劃預(yù)期性是土地在發(fā)生實際資金投入前獲得增值的先決條件，土地儲備機構(gòu)應(yīng)確保政府對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投入所帶來的土地效益增值，并確保把政府投入帶來的土地級差收益能夠還原于基礎(chǔ)設(shè)施投資，避免政府投入帶來的級差收益和增值收益轉(zhuǎn)化成房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的超額收入。因此，政府的土地儲備必須以政府近期建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃實施之前（甚至規(guī)劃概念發(fā)布之前）進行儲備，并在合適時間出讓，保障政府土地收益最大化。

4.控制性詳細規(guī)劃編制充分考慮土地儲備出讓的經(jīng)濟因素

規(guī)劃控制指標是土地收益的最直接影響因素，因此，針對政府成片整合開發(fā)、舊城改造（舊村改造）的土地，其控制性詳細規(guī)劃的編制不能以傳統(tǒng)“藍圖式”、“純技術(shù)”的辦法去處理，應(yīng)在遵循環(huán)境最好、功能最優(yōu)的原則和規(guī)劃技術(shù)規(guī)范標準的基礎(chǔ)上，充分進行土地整理成本核算、市場調(diào)研分析和土地經(jīng)營策劃，用土地成本效益分析數(shù)據(jù)去反饋驗證規(guī)劃控制指標，多方協(xié)調(diào)，進一步修正和調(diào)整，得出更詳細、更有吸引力、更容易實施的指標體系，以達到土地儲備出讓經(jīng)濟平衡和政府開發(fā)建設(shè)預(yù)期目標。規(guī)劃應(yīng)具備一定的彈性，便于規(guī)劃管理部門和土地儲備部門根據(jù)市場變化進行合理資源優(yōu)化配置，以實現(xiàn)適量、適時、適類。城市規(guī)劃和管理隊伍要有適當(dāng)增加有經(jīng)濟分析能力的專業(yè)人才，以增強城鄉(xiāng)規(guī)劃尤其是控制性詳細規(guī)劃的經(jīng)濟分析份量和地價分析能力；控制性詳細規(guī)劃的編制時，其道路規(guī)劃和用地單元的劃分應(yīng)尊重已有用地的權(quán)屬線，以及土地分期整合的紅線邊界，以滿足儲備土地分期出讓的需要，保證土地能夠依據(jù)規(guī)劃單元進行出讓，保證每個出讓單元的土地必須產(chǎn)權(quán)清晰和“問題干凈”。

5.土地儲備機構(gòu)主動組織規(guī)劃編制，土地收益中預(yù)留城市規(guī)劃編制經(jīng)費

鑒于城市規(guī)劃與土地儲備密不可分的作用，土地儲備給城市規(guī)劃的編制計劃和編制內(nèi)容提出新的要求，建議從政府土地收益當(dāng)中拿出一部分資金，深化城市規(guī)劃的編制與研究，進一步提高城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地儲備的引導(dǎo)和對土地增值的促進作用。根據(jù)土地儲備機構(gòu)和城市規(guī)劃管理部門共同研究確定的土地儲備規(guī)劃（計劃），在實物儲備之前，由土地儲備機構(gòu)委托有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位進行控制性詳細規(guī)劃編制，報規(guī)劃管理部門審批，或者由土地儲備機構(gòu)委托城市規(guī)劃編制研究中心進行組織控制性詳細規(guī)劃編制，報規(guī)劃管理部門審批，盡快將政府準備儲備的土地納入城市規(guī)劃管理范圍，一是為土地出讓作好準備，二是對納入增值空間大、近期難以實現(xiàn)的土地納入“規(guī)劃儲備”系統(tǒng)進行規(guī)劃控制，待時機成熟時再進入資金儲備。

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李求軍/責(zé)任編輯