關(guān)于城市更新與土地運營的幾點思考

鐘威

城市更新是當今世界各國城市發(fā)展面臨的重大課題。在廣州新一輪政府機構(gòu)改革中，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠“土地征收—政府出讓—收取收益”的土地財政思路，按照“城市更新與土地運營”有機結(jié)合的新理念，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，抓好城市土地儲備與成片連片運營，充分挖掘城市低效存量用地潛力，節(jié)約集約發(fā)展智慧型城市，帶動先進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境和傳承嶺南歷史文脈，走出一條盤活城市存量低效用地的新路子。

一、城市更新與土地運營有機結(jié)合的必要性

（一）國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求

新一屆中央政府為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，推出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。中共中央、國務(wù)院頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》從國家戰(zhàn)略的高度，提出要改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)土地擴張征用模式，要將城鎮(zhèn)土地利用的重點放在城鎮(zhèn)低效存量用地盤活利用上，要按照“以人為本、產(chǎn)業(yè)升級、功能優(yōu)化、文化傳承”的原則，將城鎮(zhèn)存量土地運營與城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展有機結(jié)合，力爭改變地方政府過多依靠“土地財政”的發(fā)展模式。這就為以盤活城鎮(zhèn)低效存量用地為主的城市更新與城市土地儲備運營的有機整合及統(tǒng)籌開發(fā)提供了政策依據(jù)。

（二）廣州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)之路

廣州作為特大型國家中心城市，其城市化率已達83%，解決城市發(fā)展面臨的土地資源瓶頸問題，亟需從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略高度，將城市更新與土地運營有機結(jié)合，統(tǒng)籌發(fā)揮寶貴存量用地資源潛力，促進事關(guān)城市戰(zhàn)略發(fā)展的重大項目的落地。另外，按照國土資源部土地管理工作會議的精神，今后大城市原則上不再安排新增建設(shè)用地指標，城市發(fā)展面臨新增用地指標制約。所以，以“三舊”改造為核心的城市更新必將成為廣州市未來城市建設(shè)發(fā)展的重中之重。“三舊”用地約580平方公里（是動態(tài)調(diào)整的），占目前建設(shè)用地的近1/3，是今后發(fā)展的重要保障。城市更新與土地儲備運營的有機結(jié)合，一是有利于從政府整體長遠發(fā)展的高度，統(tǒng)籌管理運營城市存量土地資源，避免傳統(tǒng)土地儲備“分散收儲、零散出讓、遍地開花、難成規(guī)?！钡谋锥?，發(fā)揮城市更新“整體策劃、成片改造、產(chǎn)業(yè)落地、公益保障”的優(yōu)勢。二是有利于政府主導(dǎo)下，把握城市土地一級市場，引入國家政策性資金（或者適當發(fā)行地方優(yōu)質(zhì)債券），充分發(fā)揮土地集約節(jié)約利用價值，實現(xiàn)政府重大項目意圖和保障公共利益優(yōu)先實現(xiàn)。

二、城市更新與土地運營有機結(jié)合的可行性

（一）理論上的可行性

現(xiàn)代政府新公共管理“流程再造”理論指出，現(xiàn)代政府行政機構(gòu)強調(diào)政府職能簡化、統(tǒng)籌解決公共問題、重視公共服務(wù)效率等方面，廣州設(shè)立城市更新局，符合現(xiàn)代政府新公共管理理論，有利于新形勢下政府提高城市更新工作效能和質(zhì)量。另外，城市更新中的衛(wèi)星城理論（從廣義上講，田園城市理論并不單純是一種形式上的或是圖畫上的城市規(guī)劃，實質(zhì)上是一種對社會的改革，即對構(gòu)成社會并對社會發(fā)展起著關(guān)鍵作用的城市風貌、城市有機體的總體規(guī)劃。很大一部分是對城市發(fā)展各種有機體的安排，從而緩解不斷畸形發(fā)展的城市帶來的各種問題，阻止城市無節(jié)制地發(fā)展）、有機疏散理論（有機疏散理論認為城市猶如人的生命機體一樣，為了避免城市走向衰落，必須對城市的外形和精神進行全面的設(shè)計更新。有機疏散理論認為將重工業(yè)布局在城市中心區(qū)是不可行的，輕工業(yè)也是如此，但是一些行政管理部門和事業(yè)單位需要設(shè)置在城市中心區(qū)，重工業(yè)和輕工業(yè)等的遷出為城市中心區(qū)騰出大量土地，這些土地應(yīng)該優(yōu)先保障公共基礎(chǔ)設(shè)施，如綠地、道路等，改善人居環(huán)境，方便生產(chǎn)生活），也為城市更新與土地運營的有機結(jié)合提供了實踐理論支撐，從城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展角度，為廣州市城市更新工作提供了思路啟發(fā)。

（二）實踐上的可行性

國內(nèi)外，很多先進城市已將城市更新與土地運營進行有機結(jié)合，產(chǎn)生了良好的效果。香港市區(qū)重建局是香港專責處理市區(qū)重建計劃的法定機構(gòu)，在2001年5月1日根據(jù)香港《市區(qū)重建局條例》成立。該機構(gòu)通過引入政府資金，制定專項總體規(guī)劃與行動計劃，注重區(qū)域妥善規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)，傳承歷史文脈建筑，迄今已初步完成9個建目標區(qū)內(nèi)近100個新項目，實現(xiàn)大約200棟破舊失修樓宇的重建，并提供大約3公頃的休憩用地、5萬平方米建筑面積用作社區(qū)和福利設(shè)施。新加坡專門設(shè)立市區(qū)重建局，將城市低效存量用地空間的開發(fā)運營交由該機構(gòu)統(tǒng)籌負責，市區(qū)重建局通過良好的規(guī)劃以及有效的土地重新利用計劃和整體策劃，有效地解決了市區(qū)擁擠、交通堵塞、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、衛(wèi)生設(shè)備不足等一系列問題，盤活了市區(qū)低效存量建設(shè)用地，帶動了經(jīng)濟社會發(fā)展，使得新加坡的自然環(huán)境和生活品質(zhì)在過去30年中得到了飛速提高。倫敦的城市更新在引入市場方式盤活存量用地時，注重公眾參與，成立“街區(qū)俱樂部”、“社區(qū)互助會議”等，通過協(xié)調(diào)談判和科學規(guī)劃，更加注重人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。紐約的城市更新將土地運營充分結(jié)合，其主要措施有：一方面政府采取多種方式吸引市場資金投入城市更新，如設(shè)立專項基金、制定財政稅收激勵措施（20世紀80年代，紐約出臺了一系列有關(guān)改善城市物質(zhì)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)業(yè)就業(yè)機會的稅收獎勵方面的法規(guī)，其中有4條適用于城市更新地區(qū)的開發(fā)商、投資商和居民的主要獎勵措施，即資本補貼、商業(yè)用地租賃的雙向補貼、減免地方稅及收入稅補貼，這些基于稅收的措施都促進了城市地區(qū)的更新發(fā)展）、引入國家政策性資金或為私人投資者提供貸款及津貼等。另一方面政府制定具有操作性的法律法規(guī)保障投資人權(quán)益，推動城市更新。東京的城市更新，十分注重土地的集約高效利用。20世紀80年代，日本東京通過計劃性制定制度開始了地下深層空間設(shè)施的更新利用，帶動了東京地下商業(yè)的繁榮發(fā)展。

三、城市更新與土地運營有機結(jié)合的幾點建議

（一）將城市土地儲備職能納入城市更新機構(gòu)統(tǒng)籌管理

從本質(zhì)上說，城市土地儲備是城市更新改造不可或缺的部分，是城市土地運營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。廣州市應(yīng)站在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的高度，解放思想，改革創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)“土地收儲—政府出讓—收取出讓金”的土地財政思路，創(chuàng)新構(gòu)建“城市更新+土地運營+產(chǎn)業(yè)落地+保障公益”的城市土地節(jié)約集約的新路徑，將城市更新改造與城市土地運營有機結(jié)合，推進城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）做好城市更新土地運營的成片連片統(tǒng)籌策劃

城市更新與土地運營有機結(jié)合的直接體現(xiàn)就是城市更新單元的成片連片改造。城市更新單元改變以往存量建設(shè)土地出讓地塊分布零散的弊端，突出地塊成片連片的優(yōu)勢，堅持政府主導(dǎo)，公共利益保障和歷史文化保護的原則下，以“結(jié)構(gòu)升級、分類引導(dǎo)、成片開發(fā)、節(jié)約集約”為導(dǎo)向，根據(jù)地塊實際情況，提前開展區(qū)域發(fā)展策劃和規(guī)劃設(shè)計工作，合理整合土地資源，調(diào)動各方主體積極性，實施成片連片改造，達到統(tǒng)籌策劃、有序規(guī)范、整體運作、全面提升的目標。

（三）注重在城市更新土地運營中引入重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)

重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)事關(guān)城市的綜合競爭力和可持續(xù)發(fā)展，在城市更新土地運營中，制定重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)引入計劃和規(guī)劃，采取鼓勵性優(yōu)惠政策，在廣州市“2+3+11”城市戰(zhàn)略性發(fā)展平臺中，劃定城市更新區(qū)域，打造城市功能優(yōu)質(zhì)品牌。注重科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)金融、高端服務(wù)業(yè)、大數(shù)據(jù)信息挖掘等產(chǎn)業(yè)的有效導(dǎo)入，科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、公益、居住等用地比例，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動城市可持續(xù)發(fā)展。

（四）構(gòu)建城市更新土地運營重大項目的融資平臺

做好城市更新工作需要把握好兩個因素：土地和資金。其中資金問題是重中之重，如何引入市場資金，發(fā)揮國家政策性資金“四兩撥千斤”的作用，需要好好籌劃和設(shè)計。在市城市更新主管部門下建立重大項目融資平臺，將政府財政信用和城市低效存量用地預(yù)期收益作為資本，靈活引入國家政策性資金（或者發(fā)行地方債券），盤活城市更新區(qū)域前期土地一級市場，激發(fā)城市更新土地運營二級市場活力，充分實現(xiàn)土地市場價值，推動重大項目的選址落地和啟動開發(fā)。

（五）注重歷史文脈傳承與公共利益保障

城市更新不是單方面追求經(jīng)濟發(fā)展與物質(zhì)更新，而是要綜合平衡地在城市更新中傳承嶺南歷史文脈，以及提升和改善城市公建配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。一方面，按照城市建設(shè)發(fā)展肌理、歷史脈絡(luò)，原住民生活習俗等，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計運營，做到經(jīng)濟收益與文化傳承相統(tǒng)一，互促進，煥發(fā)嶺南文化的新時代活力；另一方面，強調(diào)城市更新土地運營中的公共利益優(yōu)先，規(guī)定在城市更新中優(yōu)先落實公建配套設(shè)施，優(yōu)先劃定公共綠化、道路等用地，優(yōu)先建設(shè)政府統(tǒng)籌安置房。

李求軍/責任編輯