《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》解讀

錢海峰

2014年10月15日，《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》（京檔發(fā)〔2014〕14號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式印發(fā)并從2015年1月1日起施行。為使《辦法》能夠更好地得到理解和執(zhí)行，現(xiàn)對(duì)《辦法》進(jìn)行一些解讀。

第一部分《辦法》的出臺(tái)背景

2010年北京市檔案局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)縣檔案館館藏檔案開放鑒定工作的意見》（京檔發(fā)〔2010〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）已不能完全適用區(qū)縣實(shí)際工作的需要，主要體現(xiàn)在：一是在檔案開放鑒定工作程序上，原《意見》規(guī)定的程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，將開放檔案的公布及利用工作與檔案開放鑒定的初審、復(fù)審、審批等工作程序混在一起；二是在檔案開放鑒定標(biāo)準(zhǔn)上，由于標(biāo)準(zhǔn)太原則，致使各區(qū)縣對(duì)標(biāo)準(zhǔn)理解不一致，造成各區(qū)縣檔案開放鑒定工作千差萬(wàn)別；三是在檔案開放鑒定的組織上，原《意見》的有關(guān)規(guī)定內(nèi)容，不具有可操作性；四是在擬延期開放檔案的報(bào)審要求上，由于原《意見》對(duì)報(bào)審要求不夠具體，致使各區(qū)縣報(bào)送的擬延期開放檔案的請(qǐng)示及目錄等報(bào)批材料的載體形式和格式內(nèi)容不統(tǒng)一，各式各樣。2013年以來(lái)，市檔案局先后對(duì)全市16個(gè)區(qū)縣檔案館進(jìn)行了專題實(shí)地調(diào)研，并于2013年10月和11月，分別組織東城、海淀等12個(gè)區(qū)縣及市檔案館整編處等相關(guān)人員召開座談會(huì)。同時(shí)，結(jié)合近幾年我局在審批區(qū)縣館藏部分到期檔案延期向社會(huì)開放工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和調(diào)研情況，分析了區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作的現(xiàn)狀和問(wèn)題，對(duì)取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，著手開始《意見》的初步工作，并于2014年5月完成對(duì)《辦法》的起草。通過(guò)調(diào)查研究、明確定位、搭建框架、組織起草、征求意見、修改完善等環(huán)節(jié)最終于2014年10月15日正式出臺(tái)了《辦法》，以此來(lái)規(guī)范檔案開放工作，更好地監(jiān)督指導(dǎo)區(qū)縣檔案館履行開放檔案職能。

第二部分《辦法》的結(jié)構(gòu)

《辦法》正文共包含6章，分別為總則、鑒定組織和職責(zé)、鑒定標(biāo)準(zhǔn)和要求、鑒定程序、公布和利用、附則，合計(jì) 18條。主要明確了檔案開放鑒定工作的組織和職責(zé)，規(guī)范了檔案開放鑒定工作的程序，明確了檔案開放的范圍，明確了檔案控制使用的范圍，還進(jìn)一步明確了區(qū)縣檔案館開放館藏檔案的原則，檔案開放鑒定中涉密檔案的處置辦法，以及開放檔案的公布和利用等，較原《意見》內(nèi)容更加完善。

此外，《辦法》還有一個(gè)附件為《北京市區(qū)縣檔案館延期開放檔案審批表》。在附件中，對(duì)報(bào)審單位擬延期開放檔案件數(shù)、檔案形成年度以及本次開放鑒定工作總體情況及擬延期開放檔案理由進(jìn)行了明確。

第三部分《辦法》釋疑

筆者將按照《辦法》的章節(jié)，就其中較為重要的內(nèi)容以及《辦法》的部分條款與之前有關(guān)文件的要求不盡相同的方面進(jìn)行詳細(xì)解讀。

一、總則

（一）目的和法律依據(jù)

《辦法》制定的目的是為了規(guī)范檔案開放工作，更好地監(jiān)督指導(dǎo)區(qū)縣檔案館履行開放檔案職能。

《辦法》制定的法律依據(jù)具體是檔案方面的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章：《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》、《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》、《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》、《各級(jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》；保密方面的法律、行政法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》、《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》；政府信息公開方面的行政法規(guī)：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》；國(guó)家檔案局制發(fā)的有關(guān)規(guī)范性文件：《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》等。

（二）具體范疇

《辦法》規(guī)定，館藏檔案開放工作主要包括館藏檔案開放鑒定、公布及利用工作。其中開放鑒定工作涉及三章內(nèi)容，是本《辦法》規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容。

（三）遵循的原則

《辦法》規(guī)定，區(qū)縣檔案館開放館藏檔案，應(yīng)當(dāng)遵循依法、規(guī)范、及時(shí)的原則。具體來(lái)說(shuō)：

“依法”是指：1.依據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》第十九條、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十條及北京市實(shí)施《中華人民共和國(guó)檔案法》辦法第二十五條的相關(guān)規(guī)定，開展好館藏檔案開放工作。2.根據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第十六條和十七條的相關(guān)規(guī)定，做好涉及館藏檔案解密開放工作。3.依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的第九條、第十條、第十一條和第十二條的相關(guān)規(guī)定，做好涉及政府信息主動(dòng)公開文件進(jìn)館后的開放工作。

“規(guī)范”是指：1.程序規(guī)范：要求開放檔案的程序科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。2.組織規(guī)范：體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合。3.內(nèi)容規(guī)范：把握統(tǒng)一原則，同類情況標(biāo)準(zhǔn)一致，主要依據(jù)《本辦法》第十條中的十一個(gè)條款來(lái)加以把握和判定。

“及時(shí)”是指一方面依據(jù)相關(guān)法律要求，及時(shí)對(duì)滿三十年的館藏檔案進(jìn)行鑒定，做好到期館藏檔案的開放工作；另一方面依法做好政府信息主動(dòng)公開的檔案進(jìn)館后隨時(shí)開放工作。

（四）制度、實(shí)施細(xì)則和計(jì)劃

為保障區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作的順利實(shí)施，各區(qū)縣檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)《辦法》再制定具體的館藏檔案開放工作的制度、實(shí)施細(xì)則和計(jì)劃。開放工作制度主要包括鑒定工作制度、公布制度和利用工作制度。實(shí)施細(xì)則主要是指要結(jié)合本館實(shí)際，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。計(jì)劃是指要把本館檔案開放工作列入?yún)^(qū)縣檔案事業(yè)五年規(guī)劃，以及要有每年開放一次的年度實(shí)施計(jì)劃。

二、鑒定組織和職責(zé)

（一）檔案鑒定工作委員會(huì)成員組成

就檔案鑒定工作委員會(huì)成員而言，以往相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人基本都是檔案館的業(yè)務(wù)科長(zhǎng)，《辦法》規(guī)定：除檔案館相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人外，還需加入檔案局業(yè)務(wù)指導(dǎo)科的負(fù)責(zé)人，另外，可根據(jù)實(shí)際工作情況，將法制科等科室負(fù)責(zé)人納入。

（二）檔案鑒定工作小組成員組成

就檔案鑒定工作小組的成員而言，以往基本由檔案館的相關(guān)業(yè)務(wù)科室人員組成，《辦法》規(guī)定為由檔案局館相關(guān)業(yè)務(wù)科室人員組成，是指除檔案館相關(guān)業(yè)務(wù)科室人員外，還需加入檔案局相關(guān)科室人員，尤其是業(yè)務(wù)指導(dǎo)科的人員，還可根據(jù)工作實(shí)際，將法制科等科室人員納入。

此外，在具體工作中，還可根據(jù)需要，邀請(qǐng)檔案移交單位和相關(guān)單位的有關(guān)人員參加。相關(guān)單位的有關(guān)人員是指原檔案移交單位被撤銷或者合并的，可邀請(qǐng)承擔(dān)其職能的機(jī)關(guān)、單位，也可以邀請(qǐng)其上級(jí)單位有關(guān)人員，以及其他與鑒定內(nèi)容相關(guān)的部門人員參加。

三、鑒定標(biāo)準(zhǔn)和要求

（一）對(duì)于已作為政府信息主動(dòng)公開文件的開放問(wèn)題

本《辦法》第八條中所提的已作為政府信息主動(dòng)公開的文件，目前，主要是2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式實(shí)施后，保存在各區(qū)縣機(jī)關(guān)、單位檔案室，2008年至2013年期間這六年已作為政府信息主動(dòng)公開的文件。

這些檔案進(jìn)館之后，依據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》第十九的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，《辦法》作出規(guī)定，已作為政府信息主動(dòng)公開的檔案自接收進(jìn)館之日即可向社會(huì)開放。但是，有一個(gè)方面的問(wèn)題需要提前處理，就是這些已作為政府信息主動(dòng)公開文件如不加以標(biāo)識(shí)，與機(jī)關(guān)、單位其他文件材料混在一起移交進(jìn)館，檔案館將無(wú)法知道這批移交的文件材料中，哪些是已作為政府信息主動(dòng)公開的檔案，檔案館需要進(jìn)行重新考證鑒別，額外增加許多工作量。

所以，《辦法》要求已作為政府信息主動(dòng)公開的檔案移交進(jìn)館時(shí)應(yīng)當(dāng)做好標(biāo)識(shí)。具體的要求是：2014年及以后形成的保管期限在30年及永久的已作為政府信息主動(dòng)公開的文件，業(yè)務(wù)部門歸檔到機(jī)關(guān)、單位檔案室時(shí)，要做好標(biāo)識(shí)。區(qū)縣機(jī)關(guān)和單位檔案室的檔案人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)查找每年的歸檔目錄、詢問(wèn)歸檔業(yè)務(wù)部門等途徑，對(duì)2008年至2013年這六年的已作為政府信息主動(dòng)公開的文件補(bǔ)充做好標(biāo)識(shí)。

標(biāo)識(shí)的具體做法是移交單位在移交檔案目錄的備注一欄里標(biāo)注“已公開”的字樣，同時(shí)提供這一批移交檔案中所有已作為政府信息主動(dòng)公開文件的目錄清單。區(qū)縣檔案局業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門應(yīng)在平時(shí)的指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)過(guò)程中，對(duì)區(qū)縣機(jī)關(guān)、單位檔案部門提出相應(yīng)要求。區(qū)縣檔案館在接收區(qū)縣機(jī)關(guān)、單位檔案進(jìn)館時(shí)，務(wù)必做好接收檢查工作，使之符合接收的要求。

已作為政府信息主動(dòng)公開文件移交進(jìn)館后，各區(qū)縣檔案館要依據(jù)移交單位做的標(biāo)識(shí)，對(duì)這些檔案及時(shí)進(jìn)行鑒定，鑒定工作完成后即可向社會(huì)開放。

（二）館藏具有國(guó)家秘密標(biāo)志的檔案解密開放問(wèn)題

《辦法》第八條明確了館藏檔案解密開放問(wèn)題。依據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第十六條和十七條的規(guī)定，已經(jīng)依法移交各級(jí)國(guó)家檔案館的屬于國(guó)家秘密的檔案，由原定密機(jī)關(guān)、單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行解密審核。機(jī)關(guān)、單位被撤銷或者合并的，該機(jī)關(guān)、單位所確定國(guó)家秘密的變更和解除，由承擔(dān)其職能的機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)，也可以由其上級(jí)機(jī)關(guān)、單位或者保密行政管理部門指定的機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)。

也就是說(shuō)，館藏檔案解密工作的責(zé)任主體是原定密機(jī)關(guān)、單位。各區(qū)縣檔案館保管的，具有國(guó)家秘密標(biāo)志的檔案必須先解密后再進(jìn)行開放鑒定。目前，市保密局還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)文件，具體的操作程序和方法及要求還沒(méi)有明確，各區(qū)縣檔案館在開放工作中，遇到具有國(guó)家秘密標(biāo)志的檔案的鑒定問(wèn)題，可以先放一放，等市保密局的文件出臺(tái)后，再根據(jù)文件要求來(lái)執(zhí)行。

（三）涉及哪些內(nèi)容的檔案，應(yīng)延期向社會(huì)開放

《辦法》第十條所列的十一個(gè)條款是對(duì)《各級(jí)國(guó)家檔案館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（國(guó)檔發(fā)〔1991〕28號(hào)）第七條中所列20種應(yīng)控制使用的檔案相關(guān)內(nèi)容條款的進(jìn)一步細(xì)化，是對(duì)各區(qū)縣檔案館多年檔案開放工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

本條款難度較大，在實(shí)際開放鑒定工作中，要對(duì)照條款，逐件逐頁(yè)看內(nèi)容，不能只看目錄。

下面列舉一下十一條款的具體內(nèi)容：1.涉及政治運(yùn)動(dòng)相關(guān)內(nèi)容的檔案；2.涉及有關(guān)國(guó)家軍事、外事、公安、安全、經(jīng)濟(jì)利益、科學(xué)技術(shù)等內(nèi)容的檔案；3.涉及各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、保衛(wèi)、統(tǒng)戰(zhàn)、宗教等內(nèi)容的檔案；4.涉及人防建設(shè)，武裝部工作及民兵、征兵情況統(tǒng)計(jì)、退伍軍人安置，部隊(duì)駐軍等內(nèi)容的檔案；5.涉及在歷次政治運(yùn)動(dòng)中對(duì)個(gè)人問(wèn)題的處理意見等內(nèi)容的檔案；6.涉及勘界情況的檔案；7.涉及信訪、防疫等內(nèi)容的檔案；8.涉及企業(yè)商業(yè)秘密等內(nèi)容的檔案；9.涉及政府在進(jìn)行人口普查、經(jīng)濟(jì)普查以及其他各類普查中形成的關(guān)于公民各方面情況的普查檔案；10.涉及公民婚姻、領(lǐng)養(yǎng)、招工、調(diào)動(dòng)、知青、建房、房產(chǎn)買賣等內(nèi)容的檔案；個(gè)人刑事與犯罪、歷史問(wèn)題、不良記錄、死亡、病史等內(nèi)容的檔案；11.個(gè)人財(cái)產(chǎn)、工資、家庭出身，家庭成員、社會(huì)關(guān)系、家庭住址等詳細(xì)內(nèi)容的檔案；12.其他涉及黨和國(guó)家安全或者重大利益，個(gè)人隱私以及到期不宜開放的檔案。

四、鑒定程序

（一）館藏檔案開放鑒定工作程序

《辦法》第十一條明確了館藏檔案開放鑒定工作必須經(jīng)過(guò)的三個(gè)工作程序，分別是初審、復(fù)審、審批工作程序。

1.在初審程序中需要注意的問(wèn)題。

《辦法》第十二條明確了初審的詳細(xì)流程和具體要求。在這一條款中，強(qiáng)調(diào)檔案鑒定工作小組要逐件逐頁(yè)鑒定檔案，必要時(shí)，征求檔案移交單位或相關(guān)單位意見。征求相關(guān)單位意見是指原檔案移交單位被撤銷或者合并的，可征求承擔(dān)其職能的機(jī)關(guān)、單位，也可以征求其上級(jí)單位，以及其他鑒定內(nèi)容涉及的相關(guān)部門的意見。

2.在復(fù)審程序中需要注意的問(wèn)題。

《辦法》第十三條明確了復(fù)審的詳細(xì)流程和具體要求。在這一條款中，需要明確擬延期開放檔案的延長(zhǎng)期限。目前，經(jīng)市檔案局研究初步分兩個(gè)時(shí)段，分別為10年和30年，劃為延長(zhǎng)期限10年的檔案主要為一般文書性材料，劃為延長(zhǎng)期限30年的檔案主要為涉及黨和國(guó)家安全或者重大利益，以及個(gè)人隱私的文件材料。

3.在審批程序中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題。

《辦法》第十四條明確了審批的詳細(xì)流程和具體要求。下面談幾個(gè)具體問(wèn)題。

（1）關(guān)于以“卷”已經(jīng)鑒定的館藏檔案以“件”重新鑒定開放的問(wèn)題。

各區(qū)縣檔案館可以根據(jù)實(shí)際情況，逐步推進(jìn)以“卷”已經(jīng)鑒定的館藏檔案以“件”重新鑒定開放工作。

（2）市檔案局對(duì)擬延期開放檔案的審批時(shí)間是多久。

擬延期開放檔案的審批為行政許可審批事項(xiàng)，市檔案局將嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》第42條相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即在接到區(qū)縣檔案館報(bào)送的擬延期開放檔案的申請(qǐng)后20個(gè)工作日內(nèi)完成審批工作。

（3）關(guān)于開放檔案標(biāo)識(shí)問(wèn)題。

對(duì)于區(qū)縣檔案館提到的開放檔案標(biāo)識(shí)問(wèn)題，明確為區(qū)縣檔案館在完成審批后的開放檔案，只需在開放檔案文件級(jí)目錄上做好標(biāo)識(shí)，開放檔案的實(shí)體上，不要再做相關(guān)標(biāo)識(shí)。

（4）關(guān)于開放檔案的審批權(quán)限問(wèn)題。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是根據(jù)各區(qū)縣的實(shí)際，自行選擇，擬開放檔案經(jīng)檔案鑒定工作委員會(huì)報(bào)本區(qū)縣檔案局館長(zhǎng)辦公會(huì)審批后，即可進(jìn)行開放。如有關(guān)區(qū)縣覺得必要，就報(bào)本級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)審批，經(jīng)批準(zhǔn)后方可開放。

五、公布和利用

（一）公布

《辦法》第十五條適用于向社會(huì)首次公開的開放檔案，具體明確了向社會(huì)首次公開檔案的途徑、形式及開放的方式和內(nèi)容。

《辦法》第十六條明確了“公布轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)制定的文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市級(jí)國(guó)家檔案館同意”。在實(shí)際工作中，各區(qū)縣檔案館如需公布轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)制定的文件時(shí)，無(wú)論涉及到北京市一級(jí)的，還是中央一級(jí)的，都應(yīng)當(dāng)將上述文件的目錄，在報(bào)市檔案局審批的擬延期開放檔案目錄中進(jìn)行標(biāo)注，市檔案局館研究后，由市檔案局將意見進(jìn)行反饋。具體說(shuō)來(lái)，就是市檔案館保存的相同文件材料已開放，則區(qū)縣檔案館就可以進(jìn)行開放；如市檔案館保存的相同文件未開放，則區(qū)縣檔案館也不開放。

（二）利用