城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施中的政府責任研究

鐘歡

摘 要：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是一項解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問題的惠民工程，它將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度與新型農村社會養(yǎng)老保險制度合并實施，打破了城鄉(xiāng)二元分割的格局，有利于全體人民共享改革發(fā)展新成果。在全國性制度的完善和實施過程中，政府責任的定位與劃分情況直接關系著該制度運行的好壞及其價值目標實現(xiàn)的程度。本文正是基于對這一問題的思考，從推動立法、制度供給、組織實施、財政支持、監(jiān)督管理五個方面明確了政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中責任的定位與劃分，并對政府在制度實施過程中的具體責任提出建言。

關鍵詞：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；制度實施；政府責任

新型農村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農保）制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城居保）制度分別于2009年和2011年啟動試點，2012年基本實現(xiàn)制度全覆蓋。為進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，推進公共服務均等化，2014年國務院發(fā)布文件決定將這兩項制度合并實施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。截止2014年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險）參保人數(shù)為50107萬人，加上職工養(yǎng)老保險，合計覆蓋了8.4億人。近年來，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作運行平穩(wěn)，全國多地推出的政府主導的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度取得了顯著成效，政府均已出臺關于建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施意見。但是在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施中，政府間職責尤其是政府間財政關系定位與劃分不清，嚴重影響了制度的持續(xù)發(fā)展。本文旨在通過對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中的政府責任進行明晰的定位與劃分，從中找到確保政府責到位的實現(xiàn)路徑。

一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中政府責任的定位

（一）推動立法責任

衡量一個國家社會養(yǎng)老保險制度是否成熟的標志就是看其是否具備完善的法律，西方發(fā)達國家的經驗表明，社會保障立法總是先于社會實踐。我國以往主要依賴有關政策辦法和各級政府部門的行政力量來實施養(yǎng)老保險制度，缺乏法律的規(guī)范性和強制性。雖然2010年出臺了《社會保險法》，但相關規(guī)定不全面、不具體，缺少專門性的養(yǎng)老保險基本法律，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在具體實施中仍缺乏相應的法律保障，這使其欠缺應有的規(guī)范性與穩(wěn)定性，難以取得廣大群眾的支持和信任。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作的開展是一個較為復雜的系統(tǒng)工程，它涉及到不同利益主體間的利益分配和不同部門間的責任分工，若無嚴格的法律進行規(guī)范和約束，極易出現(xiàn)職能部門或個人搭便車的行為，甚至發(fā)生貪污腐敗事件，這將會嚴重妨礙制度的貫徹實施和高效運行，降低政府的公信力。政府是法律形成機制中最為重要的主體，因此，要保障制度發(fā)展的穩(wěn)定性，政府除在自己職權范圍內繼續(xù)完善有關養(yǎng)老保險法令法規(guī)的制定、發(fā)布和實施外，應積極推動立法機關盡快制定專門性的養(yǎng)老保險法律，以規(guī)范各參與方的行為，使其在法律范圍內有效從事活動。通過法律手段將影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險順利進行的不合理行為控制在最低限度，其中特別是要通過法律的強制力來規(guī)定政府所應承擔的法律責任，從而確保制度施行更為公正、更加理性。

（二）制度供給責任

國家在社會轉型強制性誘導機制中固有的責任就是制度供給，確定制度的框架體系及出臺相關的配套措施，從而使社會共享這個公共產品和服務。養(yǎng)老保障統(tǒng)一性的特征往往要求這種責任必須由中央政府來承擔，并且不斷彌補制度供給的不足，承擔制度供給的成本，以保障全國政策的統(tǒng)一。養(yǎng)老保障制度體系的建立實施涉及到不同利益主體間的利益協(xié)調與再分配，這就必須依靠政府從各方利益訴求出發(fā)，通過收入再分配、政策傾斜等手段，將養(yǎng)老保險擴大到全社會的范圍，為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的建立和完善提供有效的制度供給。制度供給在政府責任中處于基礎地位，對財政責任和監(jiān)管責任具有引導和指向的作用，它的有效與否直接影響了政府責任的整體構建與履行。重新定位、體現(xiàn)政府制度責任，就要在確定城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基本方針政策后，根據當前實際和未來發(fā)展合理做出規(guī)劃，提供一套可持續(xù)，與經濟發(fā)展水平相適應，與其它保障措施相配套的養(yǎng)老保險辦法。在這其中，一方面要明確相關利益主體應承擔的責任和義務；另一方面要在制度供給上健全激勵機制。這不僅可以使公眾對制度有一個整體和明確的認識，還有利于保證制度的可持續(xù)性，使得養(yǎng)老保險制度的運作和發(fā)展有了一個穩(wěn)定而持續(xù)的前景。

（三）組織實施責任

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是一種保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活的民生項目，它不以營利為目的，根據公共選擇理論，這一準公共產品既可能存在市場失靈，也可能存在政府失靈，它的順利運行涉及到眾多的行業(yè)、組織和個人，若僅靠市場運作必將產生較大的交易成本，而通過政府介入可在一定程度上避免市場失靈造成的低效率，提高制度的實施效率。同時提供公共產品是政府的基本職能，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險這一公共產品只能由政府來提供或承擔，政府是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的組織實施者?，F(xiàn)階段，由于我國區(qū)域經濟發(fā)展水平不平衡，加之長期以來城鄉(xiāng)二元結構的限制，城鄉(xiāng)居民尤其是農民的組織化程度相對較低，難以完全自覺地加入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中。所以在制度實施中，政府首先要對其加大宣傳引導力度，讓更多的城鄉(xiāng)居民認識到參保的好處，取得廣泛的社會共識，使他們能夠積極配合工作的開展。但這并不意味著政府可以對居民參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的自主自愿行為進行過度的選擇干預，而應在制度推行中做出明確的責權劃分，各司其職，吸取一些地方片面追求參保率而挫傷參保積極性的教訓，通過上級政府科學制定政策，地方政府合理組織執(zhí)行政策，以此來推進制度的順利實施和健康發(fā)展。地方政府在實踐中承擔著制度的具體執(zhí)行責任，應當根據實際情況靈活變通地、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策并取得實際成效，在提高經濟效率與促進社會公平方面發(fā)揮作用。

（四）財政支持責任

從社會養(yǎng)老保險制度的各國實踐來看，一個國家在養(yǎng)老保險制度上的財政支出的量直接關系著其制度的完善程度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險具有準公共產品的特性，作為國民收入再分配的手段，其相應的支出必須由政府財政來承擔，而由于受政府財力的約束，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，而政府財政補貼是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最主要的、最固定的資金來源渠道。在老農保中由于政府財政責任的缺損，農村社會養(yǎng)老保險最終成為自存自用的個人儲蓄，并不具備社會保險的性質和功能。因此政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中的第一責任是財政責任，并持續(xù)加大各級財政在制度運行中的資金投入力度。但我國城鄉(xiāng)水平差距較大，不同區(qū)域間的收入水平差距更大，地方政府財政情況也參差不齊，為滿足制度發(fā)展對資金的需求，政府在制度實施中必須完善基金預算管理工作，繼續(xù)加大調整優(yōu)化財政支出結構的力度，扎實推進財政規(guī)劃管理，以確保財政支出向困難地區(qū)和困難群眾傾斜，從而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的經濟效用和信心效用，并最大限度體現(xiàn)制度的公平公正性。同時，還要明確各級政府的財政支持責任，重點改變地方政府財政責任模糊狀態(tài)，尤其是要明確地方政府對于參保人繳費的補貼標準和辦法。另外，政府除了承擔大部分財政責任之外，還應通過財政補貼、服務外包等形式吸收社會資金參與進來，拓寬資金的籌集渠道。需要注意的是，政府在制度運行中的財政支持責任并不是一種無限財政責任，也應客觀考慮其適度性，注重資金投入的有限性與有效性，即財政支持力度既要與社會經濟發(fā)展現(xiàn)實情況相適應，也要與當前和未來的政府承受能力相適應。

（五）監(jiān)督管理責任

由于養(yǎng)老保險制度管理和運作的復雜性，在以后的發(fā)展中，強化監(jiān)管責任將成為政府主導養(yǎng)老保險的一個顯著特征?？v觀養(yǎng)老保險基金監(jiān)管模式的國際發(fā)展歷程，各國根據本國經濟社會發(fā)展的實際情況，選擇適合自身且有效可行的養(yǎng)老保險監(jiān)管模式。一般可以按照政府在養(yǎng)老保險監(jiān)管中的角色大小進行分類，主要包括分散監(jiān)管模式、集中監(jiān)管模式、集散結合的綜合監(jiān)管模式這三種不同類型。這三種監(jiān)管模式各有其優(yōu)劣，我們不能簡單地效仿哪種模式，而應在政府統(tǒng)一監(jiān)管下，結合我國實際，積極探索有效的監(jiān)管模式和方法，充分發(fā)揮各種力量作用，建立一個由國家權力機構監(jiān)管、行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、專門監(jiān)管和社會監(jiān)管等構成的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險監(jiān)管體系。①

監(jiān)管責任是前幾項責任的具體體現(xiàn)，是整個政府責任的自我維護與完善，政府監(jiān)管是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險得以正常運行的重要保證，應貫穿于制度發(fā)展的整個過程。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政府監(jiān)管的主要內容包括制度實施情況、行政管理情況和基金運營情況，其中最核心的部分是基金監(jiān)管。因此政府必須嚴格控制和管理好基金管理的監(jiān)管權限，以最大程度上確?；鸬陌踩暾氨槐ｋU人的利益。執(zhí)行力度與效果是判斷一個政策優(yōu)劣的有效環(huán)節(jié)，所以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建立與發(fā)展，需要較為健全的管理經辦機構和監(jiān)督問責機制來推動，各級政府承擔著建立健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體制的重要責任，應設立一個統(tǒng)一、獨立的機構加以集中管理，以加強對各級政府貫徹執(zhí)行的監(jiān)管，從而對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的落實效果起到有力的鞭策作用。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中政府責任的劃分

在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系建設中，政府需要承擔制度設計和供給、組織實施、財政支持和監(jiān)督管理等責任，不同政府層級，尤其是中央政府和地方政府所應承擔的各自責任是不同的。中央與地方政府城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的責任劃分必須遵循我國中央統(tǒng)一領導、地方發(fā)揮自己主觀能動性的基本原則，其實質就是在此基礎上明確中央政府所應承擔的責任，地方政府所應承擔的責任，中央與地方政府共同承擔的責任。中央應利用其人力資源、信息和統(tǒng)籌能力等優(yōu)勢多承擔一些宏觀方面的責任，地方政府應主要承擔制度具體執(zhí)行和實施等微觀的責任。具體來說，就是中央政府應獨立承擔推動立法責任和制度供給責任，以確保制度的統(tǒng)一性和權威性，地方政府應在全國性法規(guī)指導下，制定適應本地區(qū)實際情況的規(guī)定，獨自負責養(yǎng)老保險的行政管理、宣傳、基金的統(tǒng)一征繳和發(fā)放等各種組織實施和日常執(zhí)行工作。而政府在制度實施中的監(jiān)督管理責任和財政支持責任則是中央和地方應當共同承擔的責任，僅是各自責任實施的區(qū)域范圍存在差別。

（一）推動立法責任

現(xiàn)代社會保障制度要依法建立，先立法，再實施。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是一種涉及各方利益關系調整的強制性制度安排，具有較強的法律依賴性，需要相關法律為制度的實施、改革和發(fā)展提供不可或缺的依據。為了保障制度的穩(wěn)定性和權威性，明確制度各方的權利和義務關系，中央政府應當在借鑒國外先進經驗的基礎上，結合我國發(fā)展實際，推動立法以規(guī)范城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，使其工作有法可依，保證養(yǎng)老保險制度運行在法律規(guī)范的范圍內。地方政府可依據中央政府立法制定地方性的法規(guī)和實施細則，但不能與國家層面法律的基本精神相違背。

（二）制度供給責任

制度設計和供給責任是政府履行其它責任的方向和依據，由中央政府負責制度的設計和供給，這是由制度設計本身的性質和中央政府的職能共同決定的。我國正處于社會變革的轉型時期，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度面臨很多亟待解決的問題，而地方政府僅僅只能設計出適應性局限于本地區(qū)的制度。為防止因制度地域化而產生地區(qū)間轉移和制度間銜接困難的局面，必須鞏固相關制度，充分考慮到與制度實施有關的一切政治、經濟和社會問題，在遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎上，努力縮小城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別。而這只有中央政府利用其獨特的資源、信息和統(tǒng)計處理優(yōu)勢才可以做到整體把握和統(tǒng)籌兼顧，顯而易見，制度供給責任必須是中央政府的責任范疇，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度供給的公平性和統(tǒng)一性。

（三）組織實施責任

明確養(yǎng)老保險組織實施責任，各地政府應當實現(xiàn)養(yǎng)老保險經辦機構從無到有、從小到大，并不斷壯大經辦服務隊伍，來承擔養(yǎng)老保險制度運行中的組織協(xié)調責任，并在法律和制度規(guī)定的范圍內開展工作，具體負責養(yǎng)老保險日常行政管理、基金的征繳和發(fā)放等工作，即地方政府主要負責各種組織實施和執(zhí)行工作②。只有這樣才能保證將每個政策都落到實處，使國家實施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的宗旨發(fā)揮到極致，才能為國民提供便利。

（四）財政支持責任

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險金由兩部分組成，一部分是基礎養(yǎng)老金，另一部分是個人賬戶養(yǎng)老金，兩部分呈現(xiàn)出不同的特點和性質，可依此來明確中央與地方政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實施中的財政責任的劃分。其中基礎養(yǎng)老金實行社會統(tǒng)籌，依據大數(shù)法則，統(tǒng)籌層次越高，覆蓋面越廣，可使基金風險在規(guī)模效應的作用下進行分散和轉移，從而使參保人面臨的風險降低。因此社會統(tǒng)籌部分的基金應由中央政府承擔財政責任，并將基金集中起來進行投資運營，以增加基金的收益，這既在一定程度上提高了養(yǎng)老金替代率水平，也有利于減少中央財政負擔。同時，中央政府通過轉移支付手段，加大中央財政對經濟貧困地區(qū)的轉移支付，可平抑地方政府由于財力不均而導致的養(yǎng)老保障權益的差別。而個人賬戶部分則應由地方政府財政負責，地方政府應加大對本地區(qū)養(yǎng)老保險制度的財政支持力度，不能過度依賴于中央政府的財政補貼，并建立科學的地方財政激勵約束機制，③做到財權與事權的統(tǒng)一，以保證本地區(qū)養(yǎng)老保險制度的順暢運行。

（五）監(jiān)督管理責任

監(jiān)督管理責任是中央政府和地方政府共有責任，其內容包括對養(yǎng)老保險制度實施機構的日常監(jiān)督和財務監(jiān)督。中央政府必須強化對養(yǎng)老保險基金投資運營及使用情況的監(jiān)管，負有設計監(jiān)管體制和規(guī)定監(jiān)管內容的責任，并實施具體監(jiān)管，以確保養(yǎng)老保險基金的安全性和收益性。同時要對養(yǎng)老保險基金的安全進行全面嚴厲的監(jiān)督，堅決防止和杜絕虛報冒領、擠占挪用和滯留限制等違法違規(guī)行為的產生。各地方政府要根據中央政府規(guī)定實施對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的具體監(jiān)管，注重基金的保值增值和安全管理工作，從而提高養(yǎng)老保險基金抗風險能力。

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度是一項系統(tǒng)工程，需要政府、集體和個人的共同參與，各級政府務必要重視該制度的實施，并在其中承擔一定的責任。近年來，我國政府對養(yǎng)老問題給予了高度的重視，尤其是在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中，政府承擔起了居民養(yǎng)老的重責，但政府在制度運行中所應承擔的責任仍顯得較為模糊，這給制度的順利實施帶來了一定的難度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施是一項操作性強的實踐過程，研究政府在此制度實施中的責任問題，能夠進一步明確和強化各級政府在制度實施中應承擔的具體責任，為制度的有效實施提供強有力的制度、組織、財政和監(jiān)管保障，意義重大。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）

注解：

① 曹信邦.新型農村社會養(yǎng)老保險制度構建：基于政府責任的視角[M].北京：經濟科學出版社，2013：98-99.

② 樊小鋼，陳薇.公共政策：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障[M].北京：經濟管理出版社，2009：196-200.

③ 鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案[M].北京：人民出版社，2008：80.