低碳技術創(chuàng)新與應用的法律制度的構建

何瑞朗

摘 要：全球氣候變暖問題已經對人類的生存環(huán)境構成了嚴重的挑戰(zhàn)和威脅。實現(xiàn)低碳轉型，解決氣候變暖的問題需要技術的有力支撐，也需要一套全面、協(xié)調的法律體系以及相關制度予以保障。本文從應用創(chuàng)新技術的法律建設、管理體制和激勵、保障機制等角度入手，分析了低碳技術創(chuàng)新與應用的現(xiàn)狀和問題，從而有針對性地提出了低碳技術法律制度構建和完善的對策。

關鍵詞：低碳技術；創(chuàng)新；應用；法律；制度

一、低碳技術簡介

低碳技術是在低碳發(fā)展的戰(zhàn)略和理念下應運而生的新概念，是指旨在實現(xiàn)人類有效控制和削減溫室氣體排放，減緩和防止氣候變暖的一種新技術、新手段，主要包括三種：第一種是減碳技術，主要指適用于高排放、高能耗領域的節(jié)能減排技術，如煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發(fā)技術等；第二種是無碳技術，比如太陽能、風能、生物質能、地熱能、核能等可再生能源開發(fā)利用技術；第三種是去碳技術，典型的有碳捕獲與封存技術（CCS）。低碳發(fā)展模式的關鍵在于低碳技術的有效創(chuàng)新與廣泛應用，只有低碳技術持續(xù)得以創(chuàng)新與應用，才能為實現(xiàn)國家、社會低碳轉型提供長期的動力和有效的保障。低碳技術不僅擁有較大的商業(yè)價值，能促進新興產業(yè)鏈的形成，擴大就業(yè)，最終轉化成巨大的經濟效益，而且同樣也能生成良好的社會效益和生態(tài)效益，有利于防止和減少全球異常氣候的出現(xiàn)，有利于有效化解能源危機，有利于構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會?，F(xiàn)階段我國仍是以化石能源為主的能源結構，在短期內也難以得到根本性扭轉。因此，通過大力促進節(jié)能減排和低碳新技術的研發(fā)與應用，對于實現(xiàn)我國低碳轉型，落實我國碳減排的長期目標和氣候承諾無疑具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

二、低碳技術創(chuàng)新與應用的現(xiàn)狀和問題

十八大以來，新一代黨和國家領導人強調要運用法治思維和法治方式解決問題。鼓勵、促進低碳技術創(chuàng)新與應用需要充分發(fā)揮法治的引領、推動、規(guī)范和保障作用，健全各種體制機制，然而我國的低碳技術創(chuàng)新與應用在法律制度上還存在著一些比較突出的問題，制約著技術發(fā)展的廣度和深度，主要有下：

（一）現(xiàn)有法律規(guī)定零散、不系統(tǒng)，缺乏針對性，表述上過于原則和籠統(tǒng)，可操作性不強

我國在能源環(huán)境領域的立法雖有《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》、《循環(huán)經濟促進法》、《清潔生產促進法》、《煤炭法》等一系列法律法規(guī)，但相關法律在促進低碳技術創(chuàng)新與應用的問題上既缺乏針對性，也缺乏具體性。這些能源立法大多未涉及二氧化碳排放問題，沒有融入低碳發(fā)展、低碳技術等理念，更是缺乏應對氣候變化的考量。在一些法律法規(guī)中涉及到低碳技術的規(guī)定上面，卻又過于簡化，可操作性不強，如《煤炭法》第三十六規(guī)定，國家發(fā)展和推廣潔凈煤技術，但至于采取怎樣的措施、手段、途徑予以開發(fā)，則未有明確表述。《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經濟法》等雖有對可再生能源技術、節(jié)能技術、資源再利用技術的相關規(guī)定，一定程度上間接推動了低碳技術的發(fā)展，但顯得零散而又不系統(tǒng)，調整對象的涵蓋面有所缺失，在應對氣候變化問題上明顯缺乏針對性和有效性。在如太陽能、風能、海洋能等迅速發(fā)展的技術開發(fā)應用領域缺乏專門立法，沒有建立起各自獨立的、系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，在低碳技術創(chuàng)新與應用的不同階段和不同環(huán)節(jié)也缺乏對應的法律規(guī)定?？傮w而言我國低碳技術創(chuàng)新與應用缺乏有效的法律支撐，法制空白較多，法制化程度不足，法律機制的建設遠遠滯后于現(xiàn)實需求。

（二）政府的管理體制和職能配置有待完善

能源管理體制變動頻繁和管理職能分散是中國能源管理體制的重要特征。[1]我國對能源技術涉及的管理部門較為復雜，在中央一級涉及發(fā)展和改革委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、科學和技術部、工業(yè)和信息化部、能源局等多個部門，職能交叉和權限不清問題較為突出，往往多頭管理，造成行政權分散，效率低下。就潔凈煤技術而言，國家煤炭工業(yè)部撤銷以后，相關職能并入了多個部門，造成潔凈煤技術推廣利用缺乏一個統(tǒng)一的領導機構和核心。這種各自為政的局面造成一些潔凈煤技術項目重復建設、引進技術消化吸收差、一些需合作的技術或項目不能很好發(fā)展等問題。[2]

在我國，對于科學技術發(fā)展和創(chuàng)新領域的主管、指導部門是科技部，但低碳技術涉及到能源戰(zhàn)略和能源產業(yè)，其創(chuàng)新與利用也涵蓋了技術研發(fā)、技術轉化、產品推廣和銷售、運輸、市場建設等多個方面和環(huán)節(jié)，因此必然會涉及跨部門的協(xié)調，而目前對于低碳技術的政府管理體制比較粗放，職能配置不盡科學，既沒有明確的領導機構和管理核心，各部門間缺乏有效的溝通、協(xié)調和信息共享機制，沒有建立起專門的協(xié)調機構。法律也沒有對法律職責進行詳細、清晰的劃分和規(guī)定。以上問題導致了低碳技術創(chuàng)新、應用管理的混亂無序和效率低下，難免會出現(xiàn)履職困難、管理疏漏等現(xiàn)象，大大影響和制約低碳技術管理和指引工作的有序進行。

（三）缺乏有效的激勵機制和保障機制

法律的有效實施，需要一套與法律相配套的機制予以貫徹落實。雖然很多低碳技術前景廣闊，但前期技術研發(fā)、技術轉化的投入和成本相當巨大，與傳統(tǒng)高排放、高能耗技術應用產品相比，低碳技術應用產品在市場競爭中往往并不具備價格優(yōu)勢，甚至可能處于劣勢。低碳技術研發(fā)面臨的許多不確定性、技術高風險以及回報周期之長往往超出了普通企業(yè)的承受能力和范圍，令許多投資主體望而卻步。在這方面需要政府和社會建立起有效的激勵機制和保障機制，以有效化解企業(yè)的投資成本和企業(yè)運營上的壓力，規(guī)避技術風險，吸引更多的資金、人才、技術流向低碳技術創(chuàng)新與應用領域，保護和激發(fā)人們創(chuàng)造的積極性，引導低碳技術向產業(yè)化、集群化發(fā)展。然而，與西方發(fā)達國家相比，我國的低碳技術激勵政策的力度明顯不足，激勵和保障的范圍覆蓋面不夠廣，激勵的方法也不夠明確和具體，激勵機制急需確立和完善。

三、推進我國低碳技術創(chuàng)新與應用的建議和對策

（一）建立全面、多層次、互相協(xié)調的低碳技術法律體系

1. 出臺專門調整和規(guī)范低碳技術的單行基本法

針對我國低碳技術創(chuàng)新與應用法制化程度不足的問題，應加強相關法律機制的建設，對節(jié)能減排和低碳技術支持的戰(zhàn)略和對策上升到國家法律的層面，加快出臺低碳技術的法律法規(guī)。中國在應對氣候變化方面的專門的綜合性法律《中華人民共和國氣候變化應對法》草案已形成，目前已進入草案的征求意見階段。可在《氣候變化應對法》的基礎上制定旨在推動、規(guī)范、引導和激勵低碳技術創(chuàng)新與應用的單行法。考慮到低碳新技術研發(fā)面臨的高成本、高風險、低回報率、回報周期長等難題，因此應當適時出臺《低碳技術促進法》，在氣候變化綜合應對法的框架下制定以促進性、激勵性規(guī)范為主的，作為專門調整和指引低碳技術創(chuàng)新、應用的單行法，賦予低碳技術以明確的法律地位，明確其具體涵義和范圍，厘清相關投資主體的權利和義務以及相關部門的法定職責，以提高低碳技術立法的針對性和實效性。

2. 針對低碳技術進行分門分類的立法，加強低碳技術特定領域的法律建設

目前我國能源領域立法體系中缺少對特定領域的專門立法，在特定能源資源技術創(chuàng)新與應用領域的法律引導和調整力度明顯不足。國外許多國家已經針對特定領域低碳技術的開發(fā)與利用進行了專門性立法，建立了較為完善的法律法規(guī)體系，如美國出臺了一系列太陽能開發(fā)的專門法案，內容包括光伏、太陽能熱利用的技術促進以及產品利用；歐盟頒布了《交通生物質燃料法令》、《生物燃料質量條例》和一系列政策綠皮書；澳大利亞頒布了海上殘存儲法案以及其各州分別進行了碳捕捉和封存技術的專門立法，等等。以上國家在低碳技術開發(fā)利用取得的成功，與其健全完善的法制建設密切相關，而我國在這方面的法律建設則存有較多的空白。因此對太陽能、風能、地熱能、煤炭的清潔利用以及碳捕捉與封存技術等特定領域適時進行專門性立法，以在各自領域形成一套獨立、系統(tǒng)、完善的法律體系，從而提高立法的針對性和實效性。

3. 加強地方低碳技術立法，提高法律內容的全面性和可操作性

國外許多國家都比較注重從地方立法層面推進低碳技術創(chuàng)新與應用法律的建設，注重中央地方與地方立法并重，以形成兩者相互協(xié)調、相互配合的國內低碳技術法律體系。地方立法是對中央立法的細化和貫徹，因此，可在地方各省市立法中對低碳技術進行階段劃分，針對技術研發(fā)、技術轉化、產品運用、產品銷售和運輸、市場建設等各方面、各環(huán)節(jié)、各部分進行全面、細致的規(guī)定，既要有支持、鼓勵和引導措施，也須針對各階段建立對應的監(jiān)管措施，以給人們長期、明確、穩(wěn)定的預期和指引。

（二）完善政府的管理體制和職能配置

首先，低碳技術管理和促進工作會涉及數(shù)量眾多的行政機關，因此需要界定明確的管轄范圍和管轄權限。推動低碳技術創(chuàng)新需要一個明確的核心主管部門來專門負責低碳技術的宏觀規(guī)劃和具體管理工作，從目前的狀況來看，低碳技術是高新技術的一種，由科技部作為主管部門是一個比較適宜的選擇。因此，建議在法律中明確科技部作為低碳技術的主管部門以及支持低碳技術創(chuàng)新與應用的法定職責，和其它有關部門協(xié)同配合做好相關工作的職責。其次，低碳技術的發(fā)展有賴于能源技術管理體制的創(chuàng)新，可在國家能源委員會下設低碳能源技術協(xié)調機構，以此為平臺建立起各部門協(xié)同、合作、信息共享機制，以推動低碳技術跨部門間的協(xié)調工作，保障各部門依法有效履職。最后，完善相關法律，在責任內容上予以擴充和細化，明確中央、地方各部門在低碳技術各階段，各環(huán)節(jié)，如在技術研發(fā)、技術轉化、產品運用、銷售和運輸、市場建設等方面相對應的責任。設定明確的職責范圍能最大限度地減少職權交叉、多頭執(zhí)法、重復管理等問題，一定程度上整合目前較為分散的行政管理職能，以形成協(xié)調、高效的低碳技術行政管理體系。

（三）加強激勵和保障機制的建設

1. 建立低碳技術產品配額制

配額制度，是指一個國家或地區(qū)，用法律的形式對可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占的份額進行強制性規(guī)定，世界范圍內許多國家通過這種形式鼓勵、支持和保障新能源技術的發(fā)展。我國的《可再生能源法》也有對可再生能源發(fā)電進行“強制性配額”的概括性規(guī)定。[3]對配額制的范圍可予以擴展，借鑒國外的強制配額的做法和《可再生能源法》的規(guī)定，建立我國低碳技術產品合理的配額制度，對經國家相關部門檢驗合格和確定技術成熟，有實用價值的低碳技術產品予以保障，保證其有最基本的銷路。這樣不僅能維護投資安全和社會、生態(tài)效益，也可以大大激發(fā)生產、投資主體進行投資的信心，調動起低碳技術創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性，持續(xù)推動低碳技術產業(yè)發(fā)展。

2. 確立多元主體投資和參與機制

引導、鼓勵多元主體參與和投資低碳技術創(chuàng)新與應用的有關項目，能有效地降低企業(yè)的經營壓力和成本，防范技術風險，促進技術研發(fā)。國家應采取一系列激勵措施，如財政資助、稅收減免、補貼支持、行政指導和獎勵等手段和措施；銀行應加大對低碳技術的融資支持力度，拓寬融資手段；高等院校、科研機構應加強與低碳技術研發(fā)企業(yè)的合作，提供有力的技術和智力支持；在社會成立低碳技術創(chuàng)新基金會，促進低碳技術創(chuàng)新；保險公司為低碳技術研發(fā)設立商業(yè)險種和依法承保；將低碳技術產品作為政府采購的優(yōu)先對象，等等，以形成社會合力，共同推動低碳技術創(chuàng)新與應用。（作者單位：廣東外語外貿大學）

項目基金：本文由廣東外語外貿大學研究生科研創(chuàng)新項目資助（課題編號：14GWCXXM-31），本文屬該項目下成果。

參考文獻：

[1] 張磊 黃雄.我國能源管理體制的困境及其立法完善[J].南京工業(yè)大學學報，2011.

[2] http：//www.sxcoal.com/coal/1148861/articlenew.html[EB/OL].

[3] 楊解君等.面向低碳未來的中國能源法制研究[M].上海：復旦大學出版社，2014：3.