我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因探析

李洋

摘 要：在2008年美國(guó)金融危機(jī)后，接連爆發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放慢了經(jīng)濟(jì)危機(jī)復(fù)蘇的腳步。2009年11月，迪拜因其融資平臺(tái)公司債務(wù)延期引發(fā)了地方政府債務(wù)危機(jī)，之后2009年12月，希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)引發(fā)的歐元區(qū)大范圍的債務(wù)危機(jī)給歐洲帶來(lái)了重創(chuàng)。在此背景下，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被廣泛關(guān)注，中央政府開(kāi)始對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因的探究，讓我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成根源有清晰的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提出風(fēng)險(xiǎn)管理建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；成因

地方政府債務(wù)是指以政府名義向社會(huì)公眾及外國(guó)政府舉借或擔(dān)保舉借的債務(wù)，是政府履行其職能的物質(zhì)保障，是依據(jù)信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式。中國(guó)審計(jì)署于2013年12月30日公布了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，公告顯示截至2013年6月底，中央和地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)合計(jì)達(dá)到206988.65億元，其中中央政府債務(wù)98129.48億元，地方政府債務(wù)108859.17億元。

一、 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

（一） 政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)是指政府在制定政策法規(guī)不符合當(dāng)前狀況而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。1994年分稅制改革之后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我國(guó)經(jīng)歷了超高速的增長(zhǎng)期，地方政府承擔(dān)的事權(quán)越來(lái)越多，這就導(dǎo)致了國(guó)家的政策法規(guī)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，地方政府財(cái)權(quán)不能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的事權(quán)，債務(wù)慢慢積累，形成了風(fēng)險(xiǎn)。1994年《預(yù)算法》規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。出法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”地方政府在法律的限制下，不得不將政府負(fù)債轉(zhuǎn)到預(yù)算外負(fù)債，大量的融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，融資平臺(tái)承擔(dān)了主要的地方政府債務(wù)，而地方政府必須作為最后的還款人，融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為了政府的風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府債務(wù)規(guī)模過(guò)于龐大可能會(huì)導(dǎo)致政府到期無(wú)法償還的風(fēng)險(xiǎn)。截至到2013年6月份，中央政府和地方政府的債務(wù)總額達(dá)到了206988.65億元。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)過(guò)于龐大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)迅速增大，當(dāng)國(guó)家的各級(jí)地方政府債務(wù)規(guī)模大范圍偏大時(shí)，國(guó)家發(fā)生信用危機(jī)的可能性就會(huì)增大，所以控制地方政府債務(wù)規(guī)模也有助于維護(hù)國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)安全。實(shí)行政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)家制定了成熟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，其中包括了大量的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)。

（三） 外在風(fēng)險(xiǎn)

外在風(fēng)險(xiǎn)是指在地方政府沒(méi)有能力進(jìn)行債務(wù)償還時(shí)，可能會(huì)尋找其他途徑進(jìn)行資金籌集以防止債務(wù)到期帶來(lái)的惡劣影響。地方政府可能通過(guò)增加稅收、轉(zhuǎn)移其他項(xiàng)目支出和債務(wù)轉(zhuǎn)嫁等方式來(lái)籌集資金。這樣的話就會(huì)導(dǎo)致資源轉(zhuǎn)移，給社會(huì)帶來(lái)其他風(fēng)險(xiǎn)。

二、 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

（一）“1994年分稅制改革”不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1994年分稅制改革是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成廣受詬病的一個(gè)原因，但是94年分稅制改革也是根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況而進(jìn)行的改革。1994年以前，中央政府進(jìn)行了一系列的放權(quán)式改革，地方政府在改革中財(cái)政收入得到了提高，但是中央政府財(cái)政卻在改革中受到擠壓，由此，中央政府為中央財(cái)政收入重新制定了稅制，將財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。

（二）“4萬(wàn)億救市計(jì)劃”需要大量地方配套資金

我國(guó)地方政府債務(wù)集中爆發(fā)期在2008年以后，這其中的主要原因在于2008年美國(guó)次貸危機(jī)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，全球貿(mào)易額大幅下降，以出口導(dǎo)向型為發(fā)展手段的中國(guó)不得不退出“4萬(wàn)億救市計(jì)劃”來(lái)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃包括了1.18萬(wàn)億元的中央投資和2.82萬(wàn)億元的地方配套資金。地方政府通過(guò)發(fā)行債券籌集的配套資金只是其中的一小部分，而大部分配套資金是通過(guò)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行的。融資平臺(tái)形成的債務(wù)是地方政府的或有負(fù)債，增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期改革需要

2014年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速為7.4%，相比于前幾年，一直處于下行軌道。這其中有經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，也有中國(guó)政府主動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的作用。在經(jīng)歷了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、低增速的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，若債務(wù)集中在產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)下行的產(chǎn)業(yè)則就會(huì)出現(xiàn)資金流緊張的局面，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為債務(wù)危機(jī)的可能性就會(huì)成倍增加。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范建議

（一）國(guó)家政策應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于中高速增長(zhǎng)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)很多的社會(huì)問(wèn)題，政府債務(wù)問(wèn)題就是其中之一。1994年分稅制改革也是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新的階段后，需要有與之相適應(yīng)的政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。政府改革使財(cái)權(quán)和事權(quán)達(dá)到平衡，這只能滿足當(dāng)下的要求，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府事權(quán)的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，所以現(xiàn)階段地方政府財(cái)權(quán)不能應(yīng)付事權(quán)的支出。

（二）劃分政府與市場(chǎng)職能

近幾年，我國(guó)一直堅(jiān)持市場(chǎng)化改革。市場(chǎng)化改革的核心內(nèi)容就是市場(chǎng)的擴(kuò)張和政府從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有選擇的推出。但是，在改革過(guò)程中，地方政府也具有逐利性，為了掌握更多可支配的資源，地方政府和私人部門(mén)在資源、資金、人才等要素之間展開(kāi)了競(jìng)爭(zhēng)，由于地方政府作為地方行政單位掌握一定的權(quán)力，以至于打亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而導(dǎo)致某些領(lǐng)域市場(chǎng)化程度低或造成價(jià)格上的扭曲。與私人部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大了地方政府的事權(quán)范圍，地方政府不得不增加開(kāi)支維持自己的市場(chǎng)地位，主要通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)、或是為吸引投資而改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、或是為爭(zhēng)奪國(guó)家的資金投入而配套地方資金，這些都直接或間接導(dǎo)致地方政府債務(wù)的產(chǎn)生。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管

地方政府債務(wù)的外部監(jiān)管是必要的，但是加強(qiáng)其自身的監(jiān)管才能解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。地方政府設(shè)立專門(mén)的監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)每一筆債務(wù)都要進(jìn)行細(xì)致的審核、監(jiān)測(cè)、跟蹤，直至債務(wù)償還，就算債務(wù)不能償還也要追究其原因，將原因、債務(wù)狀況進(jìn)行報(bào)告，讓債務(wù)生長(zhǎng)在陽(yáng)光下。監(jiān)管部門(mén)也應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警明顯的指標(biāo)，在債務(wù)規(guī)模、赤字率等達(dá)到上限時(shí)，有特定的報(bào)警裝置公布于眾，實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛監(jiān)督，切實(shí)做到公開(kāi)透明。（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)）

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