淺析PPP模式下政府采購項目的推行與影響

徐杰

前言

隨著2014年全年中央，各部委及各省市的一系列政策的推進，PPP模式已然成為當今討論熱度最高，最受大眾關注的熱詞之一。圍繞其展開的研討會，論壇及各種活動層出不窮。畢竟推行PPP模式對于政府采購，為公眾提供社會服務關系到整個社會的利益及發(fā)展，因此許多技術、規(guī)則實施等方面都處于探索階段。因此如何使PPP模式形成惠及全社會的新格局，還需要政府監(jiān)管和社會資本信譽共同提高?，F(xiàn)代意義上的PPP模式起源于英國，上世紀90年代其出臺的民間融資計劃可以看做是PPP模式的先河，與此同時我國也開展著對PPP探索。那么，究竟PPP模式是什么呢？PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式有狹義和廣義之分，根據(jù)發(fā)改投資 2014 2724號文，我國的PPP是廣義概念上的PPP，指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。只要不完全由政府提供和不完全有社會資本提供的產(chǎn)品和服務，都包含在PPP范疇里。單從其英文單詞的層次來說，只要是建立在以公私合作形式為基礎的，都可以視為PPP。PPP旨在讓政府與社會民間資本相結合，為公眾提供基礎設施性的產(chǎn)品和服務，也可以看做是政府為緩解債務壓力的一種向社會融資的手段。PPP模式中公私合作的具體形式包含BOT、TOT、BOO、DBFO等。

一、PPP模式在我國的發(fā)展

從改革開放到今天，我國也在積極嘗試著探索開展PPP模式。隨著改革開放的展開，大量的外資涌入中國，一部分外資探索性的進入基礎設施領域。1994年到2002年間，國家計委以BOT模式（建設-運營-轉(zhuǎn)讓）陸續(xù)推出了5個試點項目，涵蓋電廠，水廠，公路及橋梁建設。2003年到2008年間，PPP項目大量推行，盛況空前，其中也不乏許多失敗案例，使PPP項目信譽受損。2009年，金融危機蔓延，國家推出4萬億刺激經(jīng)濟，讓PPP項目承受了巨大打擊，國家資本涌入，社會資本被迫退出，盡管一年后，“非公經(jīng)濟新36條”出臺，仍改變不了金融資源向國企傾斜的局面，社會資本依然沒有強勁競爭力參與到基礎設施建設中來。2013年以來，PPP模式再次得到重視，中央出臺了許多政策法規(guī)及支持性文件，PPP模式終于又迎來了春天。目前我國推行的PPP項目約有8000個，多數(shù)集中在1億元左右的中小型項目上，2014起，多地方政府也開始嘗試推行PPP項目?，F(xiàn)階段，我國推行的PPP項目主要集中在環(huán)境治理、供水供氣供熱、公路建設等領域，今后將在鐵路、機場、醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等基礎設施項目方面大力推廣。

二、推行PPP模式的關鍵階段

PPP項目出現(xiàn)過許多失敗案例，如刺桐大橋項目，蘭州自來水苯超標等，那么如何保證PPP項目順利進行，使其更好在政府放心，公眾滿意，參與的民間資本有利可圖呢，這是PPP項目推行的最大前提。政府要業(yè)績和安全，公眾要實惠和保障，社會資本要利潤和長久的發(fā)展，這是政府為公眾選擇的與社會資本的博弈，同時也是政府為自己尋找的橋梁。綜合PPP項目發(fā)展的脈絡來看，做好如下四個階段的工作是關鍵。首先是PPP項目的前期論證階段，這無疑是PPP項目中最重要的一個環(huán)節(jié)。這一階段，政府和社會資本要做好足夠充分的溝通，雙方針對權利和義務簽訂合同，并詳細闡明可能發(fā)生的一切變更及法律政策調(diào)整，違約處理等一切事宜。前期論證工作越是充分，項目的開展會越是順利。建議雙方都通過專業(yè)的咨詢鑒證機構對彼此的情況進行評估和考量，加強了解。第二個階段是社會資本進入階段，這也是影響項目質(zhì)量的關鍵。通過引入競爭性磋商機制，對特定的項目設置進入條件，都會有助于項目實施。第三階段是PPP合同執(zhí)行環(huán)節(jié)，也是距離項目實現(xiàn)的最近一步。在這一階段政府應該通過高密度的監(jiān)管嚴格監(jiān)督社會資本對合同的履行情況，作為合約的發(fā)起方，應該事先防范可能產(chǎn)生的一切因素的沖擊，由于這一階段跨度比較強，更是對政府工作的考驗。而對于社會資本來說，作為合同的履行一方應該嚴格地遵守其所要承擔的義務，不能被眼前利益蒙蔽雙眼。最后是社會資本撤離階段。社會資本撤離時，政府應該得到符合合同約定的標注化設施，并且能夠持續(xù)為公眾提供服務的產(chǎn)品和設施。在PPP項目前期研究階段就應為社會資本設置有效的撤離機制；在多元化籌資的情況下，在保證項目長期健康運營的前提下，退出機制安排應兼顧多元化的退出需求，為項目充分吸引各類社會資本創(chuàng)造條件。

三、推行PPP對政府和社會資本的益處及必要性

2015年1月21日，國務院財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，意在推進PPP項目推行，鼓勵政府和社會資本相互合作。推行PPP項目進行政府采購，基礎設施的建設著實對雙方都有益處。對于政府來說，投資主體多樣化了，不再單純依靠國有企業(yè)所提供的選擇較小的范圍。私營部門可以促進項目創(chuàng)新性的革新，提高項目效率。同時政府從一個執(zhí)行者的角色轉(zhuǎn)化為監(jiān)管的的角色，使項目質(zhì)量和預算方面都得到了保證。另外，運用PPP模式使項目風險得到了分散，風險分配更加合理。在項目初期，無論是政府還是社會資本都自覺地承擔了一部分風險，降低了融資難度，使項目成功的可能性變大，又有合同及相關政策法規(guī)作為城墻，政府和社會資本只要依法辦事，雙方的利益都會得到雙贏。政府和民間機構可以互相借鑒，取長補短，建立長期的合作關系，發(fā)揮各自作用。對于社會資本而言，更是有機會參與到政府采購項目中，分得一杯羹。以往，對于政府項目從來都是國有企業(yè)獨攬大局，政府的選擇少，而民間企業(yè)優(yōu)秀的技術和能力也得不到施展。PPP模式得到中央的重視后，社會資本的空間更加廣闊，有效的競爭也使得私營企業(yè)在不斷進步，加快了創(chuàng)新步伐。PPP模式是在特許經(jīng)營權的基礎上，允許政府向民間社會資本進行結構融資，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險也隨著減小了。

近年來，政府實行積極的財政政策，使中央及地方政府的債務不斷增多，政府推行PPP模式，有效地利用了社會資本進行融資，緩解了債務壓力。然而這只是政府推行PPP模式的必要性的一個方面，另外是遵循十八大提出的處理好政府與市場的關系，推動政府職能的轉(zhuǎn)變這一宗旨。公共服務是政府向公眾提供的，民間資本更加貼近社會基層的心理訴求，在PPP模式下，政府只是僅僅提供項目需求，民間機構提出更加系統(tǒng)全面的方案供政府選擇，顛覆了傳統(tǒng)公共服務的概念，改善了政府和市場主體的關系，是市場成為了資源配置中最重要的一環(huán)。2015年 2月25日，財政部印發(fā)了2015年政府采購工作要點，對于完善政府采購法規(guī)制度體系、強化政府采購監(jiān)督管理、提高政府采購透明度等都做了明確的指示。政府與社會資本的相互合作有利于社會樹立良好的法律觀念意識，誠實守約，依照合同辦事。

四、我國推行PPP面臨的問題及對策

盡管PPP模式自2013年復燃一直出與升溫狀態(tài)，但在實施推行PPP模式時，還是了諸多問題，政府和社會資本合作的狀態(tài)仍然有待改善。

首先是股權問題，目前許多合作項目中，地方政府明確表示社會資本可以入股，但所占股權份額不得超過51%，換言之，社會資本在項目中不能占據(jù)控制地位，必須由政府說的算。對于本來就在項目中處于相對弱勢地位的社會資本來說，這一態(tài)度有打消了許多社會資本的積極性。沒有股權份額的支持，社會資本在發(fā)揮作用會失去活力，運作效率難以得到保證。

第二，社會資本的成本費用過高，阻礙了社會資本投資的積極性。金融機構是社會資本貸款的主要途徑，然而金融機構為了分擔風險，不但要求土地等資產(chǎn)的抵押，還要求項目收費權的質(zhì)押。目前我國金融市場的競爭體系不充分，導致社會資本不得不承擔較高的融資成本，但卻給政府融資提供了便利。

第三，由于部分地方政府定位不準確，把推行PPP看做解決債務危機的工具。這種做法是不正確的。伴隨城鎮(zhèn)化的發(fā)展，PPP是一種為公眾提供基礎設施，公共服務建設的新嘗試，不能單純的看作是解決債務問題，在PPP模式比較成熟的國家里，PPP無論是數(shù)量還是投資比例所占份額均不足20%，這對于解決債務問題來講，不足以起到什么作用。

最后，PPP項目的失敗案例也警示我們不得不關注其信譽問題，其中包括政府和社會資本。政府到期不支付工程款，社會資本亦無法結清上游款項，所以把社會資本作為第一被告，政府作為第二被告的法律糾紛案件也有很多宗。政府拖欠工程款原因很復雜，其中有資金問題，有對于基礎設施管理的問題，還有新舊班子交替銜接的問題。而社會資本主要是利益熏心，企圖從中獲得更多利益，導致項目質(zhì)量不合格。

那么，如何解決這些問題呢，如何使PPP模式更加適合政府采購項目呢，這也成為目前急需解決的問題。

首先，加強政策法律法規(guī)的頒布和實施十分必要。對于PPP項目來說，切實有效的法律支持必不可少，無論是合同簽訂，爭議糾紛的解決還是后期資本退出的階段。政府和社會資本都應該嚴格的遵守采購法，嚴格地均衡權利和義務對等的關系。

第二，政府在PPP中的監(jiān)管作用也要起到成效。政府是項目的發(fā)起人，付款人，社會資本實行項目的執(zhí)行人，公眾是項目的實際收益者。政府應該配套嚴格的監(jiān)管措施，在PPP的不同階段都嚴格地監(jiān)督社會資本，不能只提出意向就放任不管了，導致質(zhì)量和安全性收到威脅，從而導致項目失敗，效率低下。

第三，各金融機構可以與社會資本合作，促進PPP模式的開展。金融機構可以與民間企業(yè)達成合作意向，一方面提供資金支持，一方面解決技術問題，共同參與競爭政府采購項目，一來降低了社會資本的融資費用，使其更具有競爭力，還可以拓寬金融機構的業(yè)務范圍，有金融機構的資金支持，項目的成功率也會提高，實現(xiàn)三贏，甚至多贏的局面。

最后，政府和社會資本的相互信任也同樣重要。政府和社會資本作為PPP模式的兩大主體，需要不斷磨合和協(xié)作，良好的溝通信任機制有助于各方開展工作。另外，增加政府工作的采購透明度，做好前期的論證工作，都有助于加強雙方的合作。公平，公正的氛圍可以使 政府和企業(yè)都放心，增加項目的成功率。

如今，PPP模式已經(jīng)是中國發(fā)展浪潮中的一片浪花，政府和投資者也已經(jīng)看到了推行PPP模式的必要性和前景。再加上政策的傾向性，PPP模式一定會越來越成熟，在我國經(jīng)濟發(fā)展中起到相應的作用的。（作者單位：黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院）

參考文獻：

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