淺析我國生態(tài)環(huán)境法制的特殊性及其對策

葛瓊

摘 要：當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)面臨的主要問題是立法轉(zhuǎn)型滯后、執(zhí)法行政主導(dǎo)局限性、司法功能偏差、法律監(jiān)督力度不夠。本文結(jié)合筆者多年的工作，針對我國生態(tài)法制建設(shè)現(xiàn)狀進行了剖析，并提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)法制；現(xiàn)狀；對策；

文章編號：1674-3520（2015）-06-00-01

一、我國生態(tài)環(huán)境法制問題的特殊性

（一）環(huán)境問題自身層面的特殊性。與國外相比，環(huán)境問題中的環(huán)境污染問題總的來說一直較受重視并得到較有效的防治，與一些發(fā)達國家同期相比，我國在環(huán)境污染防治方面基本上避免了西方國家先污染后治理的覆轍；而在自然環(huán)境的破壞與原生環(huán)境問題相結(jié)合所造成的生態(tài)環(huán)境惡化問題上，我國則比大多數(shù)國家嚴重得多，特別是近年來這個差距更為明顯。中國生態(tài)環(huán)境問題的解決不僅要抓生態(tài)環(huán)境保護，而且要抓生態(tài)環(huán)境建設(shè)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)所要解決的問題就是培育脆弱的原生環(huán)境并使歷史遺留的遭破壞的生態(tài)環(huán)境平衡恢復(fù)過來。由此可見，我國的生態(tài)環(huán)境法學(xué)不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的模式，不能只重環(huán)境的污染防治，而應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)予以同等的或更多的關(guān)注。

（二）經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略層面的原因。一是經(jīng)濟發(fā)展引起的環(huán)境問題集中呈現(xiàn)。我國經(jīng)濟的高增長帶來高消費，資源的消耗和浪費嚴重，生活污染在生態(tài)環(huán)境問題中的比重加大，生態(tài)環(huán)境問題集中呈現(xiàn)。二是經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突的特殊性。近年來，我國農(nóng)村環(huán)境惡化的速度高于城市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民為“脫貧致富”寧肯容忍環(huán)境污染對所在集體和本人的損害，國家不得不采取強行關(guān)閉“十五小”等作法來扭轉(zhuǎn)劣勢。三是保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟手段受到限制等。

（三）社會人文因素層面的原因。一是人口眾多，環(huán)境資源壓力大。二是公眾環(huán)境意識水平較低。三是環(huán)境問題與貧困等其他社會問題交叉、重疊，有形成惡性循環(huán)的趨勢。環(huán)境問題在當(dāng)今世界各國有不同的表現(xiàn)形式，總體來看，富國的環(huán)境問題主要是與污染物相關(guān)的環(huán)境污染，而窮國的環(huán)境問題主要是與自然資源相關(guān)的環(huán)境破壞，前者比較容易得到防治和恢復(fù)，而后者的防治和恢復(fù)則困難得多。我國的環(huán)境問題正日益呈現(xiàn)出環(huán)境問題與貧困同步深化、形成惡性循環(huán)的趨勢

二、我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法制存在的問題

（一）立法轉(zhuǎn)型滯后。我國環(huán)境保護法頒布二十多年來，法律的調(diào)整范圍基本上未發(fā)生重大變化，環(huán)境法在立法上并未轉(zhuǎn)型，依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。雖然我國環(huán)境基本法第2條、第7條和第三章都有廣義環(huán)境保護的內(nèi)容，但缺乏操作性規(guī)范，只相當(dāng)于一種宣示。環(huán)境保護行政主管部門的職能只是負責(zé)污染防治，自然資源保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要屬于各經(jīng)濟主管部門的職責(zé)，而這些主管部門主要以開發(fā)利用自然資源為已任，且大都缺乏自己的執(zhí)法隊伍，自然資源保護的職責(zé)實際上是留給了司法機關(guān)，這是我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。

（二）執(zhí)法行政主導(dǎo)問題。我國生態(tài)環(huán)境保護一直強調(diào)行政為主導(dǎo)，政府起決定性作用，這種體制在我國有深遠的歷史淵源。從發(fā)展趨勢來看，我國的環(huán)保行政主導(dǎo)一直處于不斷加強之勢，目前環(huán)保工作的重點是加大環(huán)境執(zhí)法力度，這使環(huán)保行政主導(dǎo)的特色更加鮮明。我國幾十年來環(huán)境保護以行政為主導(dǎo)取得了很大成就，我國污染防治避免了重復(fù)西方國家先污染后治理的道路，在很大程度上要歸功于行政主導(dǎo)。但我們也必須清醒地認識到生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個有機聯(lián)系的整體，我國在管理體制上將其人為地分割為土地、農(nóng)牧、林業(yè)、海洋、礦產(chǎn)、水利等諸多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃，這些行政部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護生態(tài)環(huán)境資源，必然造成體制上的混亂，反而導(dǎo)致行政主導(dǎo)的削弱。

（三）司法功能偏差。我國現(xiàn)行環(huán)境司法主要分為五個領(lǐng)域：環(huán)境污染損害賠償民事案件、破壞自然資源刑事案件、重大環(huán)境污染事故刑事案件、環(huán)境行政訴訟案件和環(huán)境行政賠償案件。我國刑法分則第六章第六節(jié)"破壞環(huán)境資源保護罪"共規(guī)定了14種罪，其中只有3項是關(guān)于環(huán)境污染的犯罪（重大環(huán)境污染事故罪，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪），這些犯罪在所有破壞環(huán)境資源保護罪中對人的生命健康侵害最直接，性質(zhì)最惡劣，最應(yīng)當(dāng)受到刑法的嚴懲。而事實上，司法實踐中許多這類犯罪僅受到行政處罰或承擔(dān)很有限的民事責(zé)任。

（四）法律監(jiān)督力度不夠。我國環(huán)境法律監(jiān)督大體包括：權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各政黨和社會團體組織監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督等幾類。權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督在近年來發(fā)揮了重要作用，全國人大環(huán)資委多次聽取國務(wù)院和最高人民法院有關(guān)資源與環(huán)境保護的工作報告，對如何推動我國可持續(xù)發(fā)展的實施，加強環(huán)境保護工作提出了許多建設(shè)性意見，堅持法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，組織并一直堅持進行了中華環(huán)保世紀行和環(huán)境執(zhí)法大檢查等活動。司法監(jiān)督主要是司法監(jiān)督職能機關(guān)即人民檢察院的監(jiān)督，在環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域這一塊基本上是空白。

三、加強我國生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的建議

（一）立法實現(xiàn)跨越式轉(zhuǎn)型.我國已經(jīng)比較成功地實現(xiàn)了環(huán)境污染防治立法的跨越式發(fā)展；目前正面臨著生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)立法的跨越式發(fā)展階段，筆者提出如下初步設(shè)想。我國的環(huán)境法（亦可稱為生態(tài)環(huán)境法）應(yīng)包括污染防治法和生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)法（亦可稱為生態(tài)保育法）兩大部分，前者包括現(xiàn)行的各污染要素防治的立法，也包括海洋環(huán)境保護法和臭氧層保護立法（此二者亦與生態(tài)保育的規(guī)定相交叉）。生態(tài)保育法包括生態(tài)保護法和生態(tài)建設(shè)法兩部分，前者可分為生物資源保護法、非生物資源保護法和人文生態(tài)環(huán)境保護法三部分；后者包括水土保持、植樹造林、生態(tài)區(qū)域建設(shè)、國土整治、流域治理、自然災(zāi)害防治等方面的立法。

（二）執(zhí)法與司法逐步重整。首先，污染防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰，檢察機關(guān)應(yīng)積極參與。其次，自然資源保護要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責(zé)任的范圍。再次，生態(tài)建設(shè)的執(zhí)法和司法要加強，我國生態(tài)建設(shè)立法一般號召性的宣示性規(guī)范多，義務(wù)和法律責(zé)任的規(guī)定少，執(zhí)法環(huán)節(jié)薄弱，而司法更為欠缺。由于生態(tài)建設(shè)立法是我國環(huán)境法制的新課題，如何加強執(zhí)法和司法有待深入探索。

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[3]陳 仁，環(huán)境執(zhí)法基礎(chǔ)[M].北京：法律出版社，2011.35.

作者簡介：葛 瓊（1982年4月— ），女，助理工程師，現(xiàn)任職于渦陽縣環(huán)保局從事環(huán)境監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境保護等工作，已發(fā)表專業(yè)論文3篇。