臨沂市基本煙田土地整理工作調(diào)研報告

臨沂市俗稱沂蒙山區(qū)，多山地丘陵，素有整山治水、改造自然的傳統(tǒng)。最具有代表性的是莒南縣厲家寨，毛澤東主席批示“愚公移山，改造中國，厲家寨是一個好例”。2006年以來，臨沂市大力推進農(nóng)村土地整治，全市共組織實施土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項目732個，總規(guī)模72萬畝，改造中低產(chǎn)田44萬畝，確保連年農(nóng)業(yè)豐收，為實現(xiàn)全市耕地總量動態(tài)平衡、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

一、基本情況

基本煙田土地整理是對現(xiàn)有基本煙田實行綜合整治，以提高耕地質(zhì)量、種煙土地相對集中連片、宜于機械化作業(yè)的行為。具體要求是：項目要符合當?shù)赝恋乩靡?guī)劃、基本煙田和基地單元建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，以煙葉生產(chǎn)生態(tài)村為重點，結(jié)合新農(nóng)村發(fā)展總體目標、高標準農(nóng)田建設(shè)和基本煙田規(guī)劃要求，以促進規(guī)模種植與機械作業(yè)水平提升為目標，合理選址，因地制宜，科學規(guī)劃，規(guī)模推進，成片規(guī)模必須在1000畝以上。

經(jīng)臨沂市國土資源局與臨沂市煙草專賣局協(xié)商，本著國土牽頭、煙草參與、煙農(nóng)自愿的原則，由國土資源部門負責組織項目的立項、實施和驗收，煙草部門落實資金保障，配合抓好項目實施監(jiān)管。2011年，在山東省國土資源廳、省煙草專賣局的指導(dǎo)下，臨沂市國土資源局與市煙草專賣局合作，首次開展了蒙陰、平邑2個縣基本煙田土地整理試點，在試點基礎(chǔ)上，到目前，共實施16個基本煙田土地整理項目，投資6213萬元，總規(guī)模32397畝，新增耕地1210畝，效果十分明顯。實踐證明，基本煙田土地整理是增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，加強生態(tài)保護和環(huán)境建設(shè)的一項重要措施，是實現(xiàn)煙草規(guī)模化種植、建設(shè)現(xiàn)代化煙草農(nóng)業(yè)的重要途徑，其成效主要體現(xiàn)在：

（一）促進了耕地占補平衡。通過土地整理，煙田項目補充耕地1210畝，為實現(xiàn)連續(xù)十三年耕地占補平衡任務(wù)提供了有力支撐。

（二）加速了土地流轉(zhuǎn)進程。堅持群眾自愿原則，建立規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)合同，確保土地流轉(zhuǎn)后帶給廣大農(nóng)民切實可觀的效益，促使煙農(nóng)從需要“引導(dǎo)”到“主動”要求流轉(zhuǎn)的認識轉(zhuǎn)變。典型示范作用還促進了周邊村街強烈流轉(zhuǎn)訴求，推進了煙田規(guī)?；N植的可持續(xù)發(fā)展。有些鎮(zhèn)、村通過土地流轉(zhuǎn)催生和培育了龍頭企業(yè)，發(fā)展成蔬菜、林果等生產(chǎn)加工一體產(chǎn)業(yè)基地。開展煙田土地整理工作以來，共簽訂流轉(zhuǎn)合同1078份，流轉(zhuǎn)土地 4.1萬畝。

（三）提高了土地利用率和機械化作業(yè)水平。土地整理以前，土地可利用率不足40%，部分田塊土層薄、零散，耕作很困難，僅能靠人力耕種，土地整理后，土地利用率能達到100%，土地機械化作業(yè)率達到100%，田塊完全適宜機械化作業(yè)的需要。

（四）改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。通過深翻改良土壤，消除了病蟲害，提高了耕地保墑能力；因地制宜，以水定地，科學設(shè)計水利工程，配套塘壩、泵站、蓄水池、鋪設(shè)農(nóng)渠、管道等水利設(shè)施，項目區(qū)耕地澆灌率達到85%以上，實現(xiàn)旱澇保收；修建田間道、生產(chǎn)路極大方便了農(nóng)民生產(chǎn)運輸；煙草規(guī)?；N植比流轉(zhuǎn)前畝均效益高出15%、凈增300元，平均畝產(chǎn)高出11%，凈增15公斤，上等煙比例高出2%。

（五）增加了農(nóng)民收入。針對國家對種植煙草補貼的特殊性，調(diào)動了農(nóng)民種煙積極性。沂水鎮(zhèn)項目區(qū)煙農(nóng)一年畝均純收入高達4000多元，比普通農(nóng)作物每畝多出1000多元收入，2012年鎮(zhèn)政府單純煙草稅收達400萬元。項目區(qū)有技術(shù)煙農(nóng)參與項目建設(shè)，獲得投勞收入，實現(xiàn)雙贏。

（六）改善了生態(tài)環(huán)境。對廢棄溝、渠、路、塘進行整理或改造提升，田間更整潔、環(huán)境更優(yōu)美。栽植樹木12萬株，綠化了環(huán)境，凈化了空氣。

二、主要做法

（一）堅持政府主導(dǎo)，分級負責實施。按照國土牽頭、煙草參與、煙農(nóng)自愿的原則，市國土局、市煙草專賣局主要負責項目的前期踏勘論證、申報和項目實施管理、竣工驗收工作；縣級國土、煙草部門具體負責組織項目實施、進度和質(zhì)量管理工作；主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進為主，村級全力配合，共同做好宣傳引導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計、土地流轉(zhuǎn)、組織實施等工作。

（二）完善相關(guān)制度，健全工作機制。一是完善制度文件。近年來，臨沂市制定了《臨沂市土地開發(fā)整理管理暫行辦法》、《臨沂市土地開發(fā)整理項目質(zhì)量管理暫行辦法》、《臨沂市土地開發(fā)整理項目施工招投標管理暫行辦法》等17個規(guī)范性文件，形成了較為完備的工作制度體系。根據(jù)國家煙草局下發(fā)《全國基本煙田土地整理項目管理暫行辦法》和山東省煙草局制定《山東省基本煙田土地整理指導(dǎo)性意見》，出臺了《臨沂市基本煙田土地整理項目實施管理辦法》。二是規(guī)范運作機制。嚴格執(zhí)行項目“八項制度”管理、“4+1”五級監(jiān)督管理體系。打造“陽光工程”，實行項目法人制、工程招標投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制、項目公告制、竣工驗收制、資金審計制和廉政責任制等“八項制度”；建立健全市、縣、鄉(xiāng)、村和監(jiān)理公司“4+1”五級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；具體實施管理著重把好“五關(guān)”，即嚴把項目招標關(guān)，嚴把材料進出關(guān)，嚴把施工質(zhì)量關(guān)，嚴把資金使用關(guān)，嚴把后期管護關(guān)，確保了項目質(zhì)量和進度。為確保煙田土地整理項目順利實施，市國土資源局將煙田土地整理項目質(zhì)量管理納入2013年度年終考評范圍，作為評先樹優(yōu)的依據(jù)。

（三）統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃，科學設(shè)計規(guī)劃。按照新農(nóng)村建設(shè)要求，結(jié)合《山東省基本煙田土地整理“十二五規(guī)劃”報告》和《臨沂市土地利用總體規(guī)劃》、《臨沂市土地整治規(guī)劃》要求，與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及相關(guān)部門規(guī)劃相銜接，因地制宜，科學選址，高標準設(shè)計，整村連片推進，體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。規(guī)劃設(shè)計與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，與當?shù)刈匀粭l件、農(nóng)田狀況相銜接，與改善生產(chǎn)條件、方便群眾生活相統(tǒng)一，提高項目的整體功能，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。

（四）尊重群眾意愿，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)群眾樹立規(guī)?；⒓s化經(jīng)營耕地的理念，實行“先流轉(zhuǎn)、后整理”的方式，規(guī)范有序開展土地流轉(zhuǎn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織工作組，走村入戶，加強宣傳，摸清規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)戶耕地類別、面積、位置等情況，組織各農(nóng)戶對所屬地塊逐一核實，張榜公示，登記造冊，統(tǒng)一建檔。在此基礎(chǔ)上，由村委會與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地流轉(zhuǎn)承包年限、租金等具體事項。土地流轉(zhuǎn)遵循原則是：一是不改變土地性質(zhì)；二是先流轉(zhuǎn)，后整理；三是土地流轉(zhuǎn)年限原則上控制在5-8年，流轉(zhuǎn)期間，農(nóng)戶只領(lǐng)租金，不分耕地；四是土地流轉(zhuǎn)租金應(yīng)符合市場價格；五是整理完成后，耕地面積增減由農(nóng)戶按耕地所占比例平均分攤；六是土地流轉(zhuǎn)期滿后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村負責按土地權(quán)屬進行再分配。

（五）注重宣傳引導(dǎo)，強化政策推動。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策導(dǎo)向和密切群眾工作的作用，深入宣傳煙草項目的國家優(yōu)惠扶持政策，充分發(fā)揮成功典型試點示范帶動效應(yīng)，提高政府公信度，增強群眾的信任感。煙草部門實行煙葉產(chǎn)、供、銷一條龍式的計劃控制生產(chǎn)運行模式，實行收購價格+產(chǎn)后補貼的補給政策。根據(jù)種植計劃，煙草部門與農(nóng)戶簽訂產(chǎn)購合同，約定種植株數(shù)和產(chǎn)量，并組織煙苗培育和技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一收購和出售卷煙企業(yè)。保障煙農(nóng)的利益，解除煙農(nóng)的后顧之憂。

三、幾點思考

（一）政府推動是關(guān)鍵。煙草對促進財政增收、農(nóng)民致富及推動鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要作用。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視此項工作，將煙田土地整理項目作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有益探索，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的積極性。

（二）運轉(zhuǎn)機制是紐帶。初步形成國土牽頭、鎮(zhèn)村推動、煙草投入、煙農(nóng)自愿、整村推進、共同管理的土地整理工作新機制。實現(xiàn)政府有稅收、農(nóng)村得實惠、農(nóng)民增收入、煙草得發(fā)展和國土得空間共贏局面。

（三）資金保障是根本。煙草土地整理項目由國家煙草專賣局投資，資金跟著項目走，充足的資金做后盾，保障項目順利實施，推進煙田土地項目的可持續(xù)發(fā)展。

（四）群眾自愿是前提?；緹熖锿恋卣眄椖?，涉及煙農(nóng)土地承包權(quán)權(quán)屬調(diào)整，牽扯農(nóng)民的切身利益，必須充分征求群眾意見，確保煙農(nóng)利益不受損失情況下，并讓煙農(nóng)真正得到實惠，再穩(wěn)妥推進煙田流轉(zhuǎn)，確?；緹熖锿恋卣眄椖康捻樌麑嵤?。

臨沂市基本煙田土地整理是在國土部門主導(dǎo)開展農(nóng)村土地整治，建設(shè)高標準基本農(nóng)田基礎(chǔ)上的一種補充形式，是整合部門資金，形成部門合作共同工作機制的有益實踐和探索，實現(xiàn)了多方共贏的良好局面。臨沂市國土、煙草部門將進一步加強協(xié)作，創(chuàng)新管理模式，不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善制度措施，共同穩(wěn)妥推進，確保將煙田土地整理這項惠及農(nóng)村、受益于民的好事做好。

作者簡介：李靜（1982.01- ），女，山東臨沂人，本科，工程師，臨沂市國土資源局，研究方向：土地管理。