林業(yè)政策標準評估體系探析

梅運田 陳永富

摘要：中國林業(yè)政策諸多，但對于政策的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的效益評價卻鮮有涉及。完整的政策評估體系不但可以考量當前政策的優(yōu)劣，為政策調整提供建議，而且在未來政策制定、實施及監(jiān)督等方面也有不可估量的重要作用。本文以層次分析法為主導，從林業(yè)政策的理論基礎、原則等入手，嘗試建立適用于當前全國林業(yè)政策的標準評估體系。

關鍵詞：林業(yè)政策；標準評估；層次分析法

中圖分類號：S7—9文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2015）06-0045-05

林業(yè)政策是指黨和國家在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定的林業(yè)發(fā)展目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則， 它是一系列謀略、 法令、措施、辦法、方法和條例等的總稱，它具有政府行為、強制性和公眾利益機制等特點。中國是一個多山的國家，林區(qū)是落后地區(qū)，林業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，林農(nóng)是弱勢群體，林業(yè)政策的實施效果直接關系到廣大林業(yè)從業(yè)人員的福祉。政策評估是制定政策過程的重要環(huán)節(jié)，在政策實踐中，需要不斷地對己出臺的政策進行科學評價，并以此為依據(jù)完善政策和制定政策[3]。所謂政策評價，是指采用科學的評價方法，對政策目的及設計、政策戰(zhàn)略規(guī)劃、政策實施管理和政策效果進行客觀的、系統(tǒng)的分析與評價，主要對政策成本、效益以及相關影響進行綜合性評價[4]。健全的政策評估體系是衡量林業(yè)政策目標實現(xiàn)程度及社會效果，判斷政策合理與否的關鍵工作，是林業(yè)政策良好運行的一項重要內容，對于調整與優(yōu)化林業(yè)政策有重要指導意義。

1中國林業(yè)政策評估研究概述

截止2013年底，全國森林覆蓋率達2163%，林業(yè)系統(tǒng)企事業(yè)單位44 562家，涉及1 563 271名林業(yè)從業(yè)人員[5]。但在我國， 長期以來只重視林業(yè)政策目標、方向、設計、決策、制定以及林業(yè)政策與其他部門政策相互關系上的研究。而對林業(yè)政策的績效評價和如何通過對林業(yè)政策績效評價來優(yōu)化林業(yè)政策的研究卻很少[6]。將資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境聯(lián)系起來，置于一個具有內在聯(lián)系的統(tǒng)一框架下對政策進行定量研究仍然是一個薄弱的環(huán)節(jié)[7]。政策評估是決策科學化的前提，是維持、修訂或終止政策的基礎。改革開放以來，隨著六大重點林業(yè)工程的相繼啟動，尤其是國家對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的問題的高度重視，許多專家學者從不同角度對林業(yè)政策評估給予了不同程度的關注。

在政策評估意義方面，任景明認為要在全面理解科學發(fā)展觀內涵和意義的基礎上，借鑒發(fā)達國家政策運行機制，特別是政策評價機制的理論和實踐，健全完善政策評價機制[8]。李蘭英等則強調加強政策評估和監(jiān)控的制度建設，要求對較重要的林業(yè)政策均應堅持生產(chǎn)力標準、效益標準和公正標準進行政策評估并將評估的重點放在政策執(zhí)行結果和政策失敗的原因上， 以利于借鑒經(jīng)驗、吸取教訓， 以實現(xiàn)決策科學化， 減少政策失誤[9]。而劉倫武、劉偉平則認為林業(yè)政策績效評價有利于改善政策設計、決策和實施效果。也有利于調整和優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構， 促進林業(yè)發(fā)展[6]。

在評估方法上，楊伶等認為評價指標體系的構建是一項復雜的系統(tǒng)工程， 要求評價者對評價系統(tǒng)有充分的認識及多方面的知識，目前， 構建指標的方法主要有頻度分析法、理論分析法和專家咨詢法等[10]，王雪琴也提出評估指標的選擇方法主要有理論分析法、專家咨詢法、頻度統(tǒng)計法、綜合法、交叉法和指標屬性分組法等[11]，劉麗紅等則采用AHP法對國有林區(qū)職工生存狀況的影響因素進行分析， 找出職工生存狀況的關鍵影響因素[12]。

在評估對象上，陳欽從公益林補償?shù)慕嵌葘ο嚓P政策建立了一套評價體系[13]，楊超等對國家濕地公園建立了評估標準體系[14]，肖澤忱等從理論的角度對我國林業(yè)政策績效評價體系作出了相應的思考[15] ，楊學春等對林區(qū)建設工程項目的經(jīng)濟評價指標體系進行研究[16]，李寶銀從林業(yè)現(xiàn)代化的視角對福建省的林業(yè)政策評價指標體系作了先關研究[17]，楊伶等人則對我國林業(yè)外資綜合績效評價指標體系進行了思考[10]，秦悅等以遼寧丹東為例，科學的分析了2005年以來林權改革對集體林可持續(xù)經(jīng)營影響的程度，客觀評價林權改革對集體林可持續(xù)經(jīng)營的促進作用，是進一步完善林權改革的依據(jù)[18]。

但總體而言，現(xiàn)階段我國學者對林業(yè)政策標準評估體系進行全面、細致的研究還是很少，研究程度不深，對于林業(yè)政策的改進、更新與評估還任重道遠。

湖北林業(yè)科技第44卷

第6期梅運田，等：林業(yè)政策標準評估體系探析

2林業(yè)政策標準評估體系的理論基礎

政策的有效評估賴以一定的理論作為支撐，一項政策要解決的問題很多，解決問題的方案也很多，解決問題是要耗用資源的，只要這些資源是有限的，這就有一個輕重緩急和理論的采用問題。林業(yè)政策標準評估是針對一系列法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章等法律法規(guī)類以及規(guī)范性文件等政策性和技術性規(guī)程的考核、評價體系，其理論基礎的選擇應從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面的因素與效益來進行考量。目前比較實用、普遍的理論方法有：

2.1成本（費用）—效益分析法

費用-效益分析是指基于折現(xiàn)的效益和費用的量值大小來判斷和評價公共部門或非盈利部門的項目（或計劃）和投資的資源配置效率性的一種方法框架[19]。我國在20世紀70年代末期吸收了發(fā)達國家關于可行性研究和成本效益分析的科學方法，經(jīng)過30多年的發(fā)展，成本效益分析已成為我國投資項目決策的主要工具，對提高投資效率起到了積極的作用[20]。成本—效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法，將成本費用分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。該方法的優(yōu)點是透明、定量化。一種盡可能貨幣定量化的優(yōu)缺點比較比泛泛的定性描述更易為公眾所接受和理解，也更具透明要求的強制性[21]。不足之處是主要適合于評估單目標，在多目標效益量化（包括貨幣化）等方面較為困難。

2.2層次分析法

由于林業(yè)績效及其影響因素的復雜性，現(xiàn)在的科研水平還難以對政策的績效作全面完整地評價，因此常采用層次分析法[15]。層次分析法簡稱AHP（The analytic hierarchy process），20世紀70年代中期由美國運籌學家托馬斯·塞蒂（T.L.Saaty）提出，它是一種定性和定量相結合的、系統(tǒng)化、層次化的分析方法。具體方法是將決策問題按總目標、各層子目標、評價準則直至具體的備投方案的順序分解為不同的層次結構，然后用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優(yōu)先權重，最后再加權和的方法遞歸并各備擇方案對總目標的最終權重，此最終權重最大者即為最優(yōu)方案。該方法的優(yōu)點是簡潔實用，所需定量數(shù)據(jù)較少，但其缺點也是顯而易見的，層次分析法的作用是從備選方案中選擇較優(yōu)者，不能為決策提供新方案，定量數(shù)據(jù)較少，定性成分多，不易令人信服。

2.3模糊綜合評價法

模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學的綜合評標方法，該綜合評價法根據(jù)模糊數(shù)學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價，即用模糊數(shù)學對受到多種因素制約的事物或對象做出一個總體的評價。模糊綜合評價法主要步驟： （1）模糊綜合評價指標的構建；（2）采用構建好權重向量；（3）構建評價矩陣，建立適合的隸屬函數(shù)從而構建好評價矩陣；（4）評價矩陣和權重的合成，采用適合的合成因子對其進行合成，并對結果向量進行解釋。該方法的優(yōu)點是可以較為準確地反映事物本身的模糊狀況，并且能用于主觀指標和客觀指標的綜合評價；缺點為計算復雜，對指標權重向量的確定主觀性較強。

2.4其他方法

用于林業(yè)政策評估的理論還有很多，如對比分析法、訪談法、時間模擬法、公眾評議法等。在進行政策評估時，我們往往是根據(jù)實際，綜合考量，綜合運用各項理論方法，以使林業(yè)政策標準評估體系更加全面，貼近實際。

3林業(yè)政策標準評估體系的原則

3.1動態(tài)發(fā)展原則

林業(yè)政策標準評估體系既是一個目標，又是一個過程，不同時期應該有不同的表現(xiàn)和反映方式，要考慮政策的時效性，評估體系要有很強的動態(tài)性，能適應社會、經(jīng)濟、政治快速變化，要能綜合、及時的反映林業(yè)政策的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。

3.2系統(tǒng)全面原則

評估體系指標要系統(tǒng)的反映林業(yè)政策的各個方面，既要對林業(yè)政策的社會效益，經(jīng)濟效益，生態(tài)效益等作出評估，同時要考慮到政策帶來的正效應、負效應，要統(tǒng)籌兼顧評估體系間的層次性、協(xié)調性和普適性。

3.3可操作性原則

林業(yè)政策標準評估體系的各項指標含義要盡可能簡單明了，易于掌握和理解，所確定的指標要方便收集、比較、分析。指標項的選定既要從當前政策實際出發(fā)，貼近現(xiàn)實，數(shù)據(jù)要詳實，又要考慮未來的發(fā)展趨勢，緊跟時代步伐。

3.4定量分析與定性分析相結合原則

林業(yè)政策標準評估需要依靠不同的指標加以衡量，定量指標有其自身局限性，如評價的公允性受樣本測算的影響， 而定性指標的局限性主要來自評分者的主觀差異。因此，在選取評估指標時，要統(tǒng)籌綜合考慮，將定量與定性分析相結合。

4林業(yè)政策標準評估體系的構建

4.1林業(yè)政策標準評估指標選取

評價指標體系的構建是一項復雜的系統(tǒng)工程，要求評價者對評價系統(tǒng)有充分的認識及多方面的知識[10]，根據(jù)評估原則，本文在查閱文獻、問卷調查的基礎上，通過重點人物訪談、德爾菲法等方法形成我國林業(yè)政策標準評估體系的指標，初步構建了包括1個目標層，4個項目層，21個指標層在內的我國林業(yè)政策標準評估體系（表1）。

4.2評估因子權重分值的確定

在我國林業(yè)政策標準評估體系中，各評估因子的權重主要采用上文提到的層次分析法來進行計算，考慮到有些指標難以量化評估，我們采用費用-效益分析法和模糊綜合評價法加以量化。利用篩選出的評估指標，在專業(yè)的層次分析法軟件yaahp（version 0.60）中，建立層次建構模型，生成各指標間兩兩比較的的矩陣，按“1-9級標度法”（表2），輸入成對比較的結果，之后進行一致性檢驗，以此確定各指標的權重，然后進行賦值評分。我國林業(yè)政策標準評估體系評估因子及其分值見表1。

4.3評估因子權重賦值及解釋

根據(jù)各指標間的重要性，在定性與定量相結合的原則指導下，采用模糊綜合評價法，對每個評估指標因子按“高、中、低”或“好、中、差”做定性判斷，再給予等級賦值。根據(jù)人們對優(yōu)良等級的習慣性判斷，“高“或”“好”賦值1≥X≥08，“中”賦值賦值08>X≥06，“低”或“差”賦值06>X≥0。我國林業(yè)政策標準評估體系評估因子賦值及解釋見表3。

4.3評估模型

根據(jù)上文的評估體系與賦值，我國林業(yè)政策標準評估體系的分值如下公式計算：

w=∑21i=1αixi

式中：αi為21個評估因子的權重，xi為各評估因子的賦值，w則為林業(yè)政策評估分值，據(jù)此可對我國具體林業(yè)政策進行評估，按分級標準劃分林業(yè)政策綜合價值等級。

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（責任編輯：唐 嵐）