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    首例行政壟斷“民告官”

    2015-05-30 10:48:04董曉寒
    中國經(jīng)貿(mào)聚焦 2015年7期
    關鍵詞:民告官廣聯(lián)達反壟斷法

    董曉寒

    一直備受業(yè)界高度關注的中國首例行政壟斷行政訴訟——深圳市斯維爾科技有限公司(下稱斯維爾)訴廣東省教育廳涉嫌行政壟斷一案,二審在5月28日公開審理,截至本刊截稿,最終審判結果尚未公開,一審中省教育廳被判違法。

    北京大學經(jīng)濟法研究所所長盛杰民教授表示,無論該案最終審理的結果如何,作為首例行政壟斷“民告官”案件,其重要意義不言自明。本案中涉及到的如何認定“行政壟斷行為”?對“規(guī)范性文件、政策”等抽象行政行為,是否可以提起反壟斷訴訟?這些問題都是行政壟斷問題中最具爭議的焦點。

    無獨有偶,6月2日,國家發(fā)改委網(wǎng)站通報了一起被查處的涉壟斷行為:“云南省通信管理局違反《反壟斷法》濫用行政權力排除限制競爭被依法糾正?!弊鳛樾袠I(yè)的主管部門,竟無意間成了壟斷的“推手”。

    三起公開案件

    早在2009年,云南省通信管理局牽頭組織4家主要電信運營商——中國移動通信集團云南分公司、中國電信股份有限公司云南分公司、中國聯(lián)合網(wǎng)絡通信有限公司云南分公司和中國鐵通集團有限公司云南分公司,經(jīng)過多次會議協(xié)商,于2009年底達成《云南基礎電信運營企業(yè)規(guī)范各類贈送活動的協(xié)議》(下稱《協(xié)議》)。

    《協(xié)議》對4家電信運營商開展相關贈送活動的內(nèi)容、額度、頻次等進行了約定,包括各企業(yè)均不得采取“無預存話費”、“無保底消費”或“無在網(wǎng)時限”等方式開展贈送活動。同時還規(guī)定,若出現(xiàn)違反《協(xié)議》行為,其他電信運營商可以向云南省通信管理局申告。云南省通信管理局在確認后下發(fā)整改通知書,責令相關企業(yè)進行整改。

    “這些電信運營商原本是直接競爭關系,推出促銷活動是市場競爭重要手段。云南省通信管理局的一系列行為,顯然已經(jīng)構成了濫用行政權力,排除、限制競爭?!币晃恢槿耸肯颉吨袊?jīng)貿(mào)聚焦》介紹,在2008年實施的《反壟斷法》中,有專列一章說明“濫用行政權力,排除、限制競爭”。

    《反壟斷法》明確規(guī)定:行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力,排除、限制競爭,包括“濫用行政權力,強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為”的行為。

    在云南省發(fā)改委的督促下,云南省通信管理局進行了整改,并停止相關做法。此外,4家參與協(xié)議的電信運營商被處以罰款,共計1318萬元。

    事實上,這已經(jīng)是國家發(fā)改委通報的第3起行為。去年9月,國家發(fā)改委稱接到韓國駐華大使館舉報:河北對本地客運企業(yè)實施優(yōu)惠政策,過路過橋費打“對折”,但其他省份客運企業(yè)跨省運輸無權享受,包括一家在天津的中韓合資企業(yè)。河北省政府成為首個遭“反壟斷調(diào)查”的省級行政機關。

    去年11月,《經(jīng)濟半小時》曝光山東省交通運輸廳規(guī)定:“兩客一?!避囕v(從事旅游的包車、三類以上班線客車和運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛)、重型載貨汽車和半掛牽引車必須到當?shù)亍熬磐ü尽苯y(tǒng)一安裝導航,售價3000元左右(市場價500-1000元),若自己安導航無法入網(wǎng),則無法進行年審。

    在國家發(fā)改委網(wǎng)站上,本刊記者看到這兩起行政壟斷行為已被糾正,河北省交通運輸廳、物價局和財政廳聯(lián)合發(fā)文稱,與河北省客運班車互營對開的外?。ㄊ?、區(qū))籍客運班車,同樣享受半價優(yōu)惠。山東省交通廳則已全面放開監(jiān)控平臺接入和終端設備進入,并廢除了相關價格規(guī)定。

    在中國首例行政壟斷行政訴訟中,廣東省教育廳在2014年全國職業(yè)院校技能大賽廣東省選拔賽“工程造價基本技能賽項”比賽中(下稱省賽),指定使用廣聯(lián)達股份軟件有限公司(下稱廣聯(lián)達)的軟件程序。廣聯(lián)達被列為此次訴訟的第三人。

    “隨著《反壟斷法》的實施,這兩年,涉及壟斷、行政壟斷的案件都比較多,這對中國經(jīng)濟環(huán)境的建設來說是一件好事,說明保護競爭的意識也越來越強?!狈磯艛喾▽W專家王曉曄如是說。

    量度需謹慎

    “其實,河北省政府只是被曝光的第一家遭‘反壟斷調(diào)查的行政機關,在此之前,也有幾起調(diào)查,”上述知情人士透露,“考慮到政府形象,以及《反壟斷法》中僅要求‘可以向社會公布,而不是‘必須向社會公布,那么當這些行為被糾正后,事情就告一段落了?!?/p>

    十八屆三中全會提出,建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。為了發(fā)揮這些案件的示范效應,自去年起陸續(xù)公布了3起案件。知情人士表示,由于此前各地方政府追求GDP效益,出臺了便利本地發(fā)展的政策?!霸趫?zhí)法過程中,實際上考量的是社會公共利益,這些政策有沒有違背建立全國統(tǒng)一市場的要求?!?/p>

    上述知情人士坦言,在調(diào)查過程中,會與行業(yè)的主管部門交換意見?!氨热缭谠颇鲜⊥ㄐ殴芾砭值陌咐校誀款^組織簽訂《協(xié)議》,是為了落實工信部的要求,工信部的一個文件中要求,規(guī)范違法違規(guī)使用贈送的行為。然而,文件并沒有界定違法違規(guī)的定義。于是,執(zhí)法部門轉(zhuǎn)而向工信部調(diào)查,看這個《協(xié)議》背后有沒有更多的合理性,產(chǎn)生一定的社會公共利益來彌補對限制競爭的損害。”

    在調(diào)查過程中,如何與行業(yè)主管部門達成平衡,對于反壟斷執(zhí)法機構無疑是一大難題?!捌鋵崳鞴懿块T、包括地方的主管部門在調(diào)查中都很支持、非常配合。之所以會出現(xiàn)濫用行政權力,排除、限制競爭行為,很多情況不是有意為之?!鄙鲜鲋槿耸客嘎?。

    “云南省通信管理局作為行業(yè)主管部門,考慮的是行業(yè)利益。山東省交通廳的行為則是歷史的原因,山東省規(guī)定安裝車載導航是早在2004年就開始了的,當時委托了下屬的研究院建立車輛動態(tài)信息公共監(jiān)控平臺,之后由于國企改制,研究院改成了民營企業(yè),但依舊延續(xù)合作?!敝槿耸拷榻B,盡管有歷史的原因,但隨著社會的需要,平臺必須公開。

    而在河北省政府的案例中,之所以會出現(xiàn)“對本地客運企業(yè)實施半價優(yōu)惠政策”,“是因為目前正在推行的京津冀一體化,原本河北省交通廳的車型標準與交通部的不一樣,現(xiàn)在為了統(tǒng)一標準,河北省的車型標準需要提高,收費標準也就隨之上升了,對于客運班車來說,負擔基本加重了50%。”半價優(yōu)惠的政策也就不難理解了。

    且行且探索

    國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授黃勇表示,近日發(fā)改委反壟斷局局長許昆林透露,下一階段反壟斷調(diào)查工作重點將是濫用行政權力,排除、限制競爭和地方保護主義。

    “目前,對于行政壟斷也有很多爭議,比如在首例行政壟斷行政訴訟中,雙方對行政壟斷的定義就有很激烈的爭辯?!卑讣?,省教育廳認為,此次省賽使用廣聯(lián)達軟件作為參賽平臺并未損害參賽院校和其他軟件企業(yè)的利益。此次比賽只是由高職院校自愿參加的一次技能賽事,并未干涉到日常教學使用軟件的選擇權,所以未影響到軟件產(chǎn)品市場的競爭秩序。

    廣聯(lián)達認為,省教育廳選用廣聯(lián)達軟件的行為實質(zhì)是賽事組織行為,而非干預市場,不具有排除、限制競爭的目的和動機,客觀上也不具備排除、限制競爭的后果。廣聯(lián)達為省賽提供軟件產(chǎn)品是以公益為目的,都是無償提供,不屬于競爭市場。省教育廳對賽前和賽后的軟件計量市場沒有做出任何指定性的要求,不存在排除限制競爭的情形。

    斯維爾代理律師魏士廩指出,根據(jù)反壟斷法的規(guī)定,判斷行政行為是否構成行政壟斷?是否“造成排除、限制競爭結果”并非判斷要素,關鍵是看是否“濫用行政權力”。依據(jù)行政訴訟法規(guī)定“行政機關應對自己的具體行政行為負有舉證責任”,認定省教育廳對自己“指定獨家參賽軟件”行為不能提供證據(jù)證明其合法性,為此教育廳構成“濫用行政權力”。

    不過,在上述知情人士看來,判斷行政行為是否屬于行政壟斷,“濫用行政權力,但沒有造成‘排除、限制競爭效果的,不屬于行政壟斷。但如果地方政府正在一些改革領域內(nèi)做探索,盡管改革的方向明晰,但具體細則尚未出臺,那么這些探索是否需要規(guī)制?這個問題值得探討。”

    另外,規(guī)制的權力在誰手上?《反壟斷法》規(guī)定,反壟斷執(zhí)法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。而在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導,并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導或者領導。

    當反壟斷法執(zhí)法機構針對的行政部門涉及各行各業(yè),容易引起行政秩序的混亂。僅有建議權,是否足以規(guī)制行政部門亦是一大爭論焦點。“執(zhí)法機關對行政壟斷案件只有建議權,而沒有處罰權,這種制度的可行性和有效性值得討論?!庇新蓭熛蛴浾咧赋觯骸澳壳皥?zhí)法機構有認定違法與否的權力,也有公開案件的權力,這是否足以保證對行政壟斷行為的規(guī)制有待探討?!?/p>

    目前對行政壟斷行為的執(zhí)法都只是事后監(jiān)管,如何通過制度設計,來防范行政機關出現(xiàn)壟斷行為,更是長期需要研究的問題。

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