重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)的比較分析

陳驍　關(guān)博

【摘 要】重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是從源頭上預(yù)防和控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必要措施，也是依法治國(guó)的必然要求。我國(guó)的穩(wěn)評(píng)工作尚處于起步階段，國(guó)外較成熟的社會(huì)影響評(píng)估實(shí)踐對(duì)我國(guó)有積極的借鑒意義，可以從制度保障、組織體系、流程管理等方面完善我國(guó)的穩(wěn)評(píng)機(jī)制建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó) 重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 社會(huì)影響評(píng)估

中圖分類號(hào)：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2015.07.220

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，進(jìn)入“利益調(diào)整”加速期，利益格局面臨重大調(diào)整，這客觀要求重大決策的制定必須更加審慎，否則會(huì)成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。黨的十八大報(bào)告提出，要建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。這是黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容，對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾意義深遠(yuǎn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，有關(guān)部門和各地方政府根據(jù)上述意見(jiàn)精神，出臺(tái)了相關(guān)文件并因地制宜地開(kāi)展了形式多樣的實(shí)踐。

與此同時(shí)，我們需要清醒的認(rèn)識(shí)到，我國(guó)在重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐上尚處于起步階段，研究和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在該領(lǐng)域的機(jī)制建設(shè)具有重要意義。

一、法治背景下的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府高度重視法治建設(shè)。1997年，黨的十五大首次明確提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”；1999年，“依法治國(guó)”理念在我國(guó)得到確立，在九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上被正式載入憲法；2014年，黨的十八屆四中全會(huì)聚焦依法治國(guó)，這是首次以依法治國(guó)為主題的黨的全會(huì)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著我國(guó)掀開(kāi)了法治建設(shè)的新篇章。

法治的概念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最早可追溯到古希臘時(shí)期。古希臘思想家亞里士多德摒棄了其老師柏拉圖的“人治”觀念，明確提出法治政府優(yōu)于人治政府的觀點(diǎn)，他指出，“凡是不憑感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良，法律恰恰正是全沒(méi)有感情的，人類的本性便是誰(shuí)都難免有感情?！盵1] 法治作為人治的對(duì)立面，其核心與要義在于對(duì)公權(quán)力的限制和對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，由于幾千年的人治傳統(tǒng)及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集權(quán)政治模式的影響，人民群眾監(jiān)督政府的意識(shí)還相對(duì)匱乏，對(duì)公權(quán)力的約束機(jī)制尚不健全，群體性事件、惡性事件頻發(fā)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，需要耗費(fèi)較大的社會(huì)資源方能消除不當(dāng)決策的負(fù)面影響。

上述現(xiàn)象客觀要求我們反思政府重大決策流程，在決策之前需要充分評(píng)估和衡量風(fēng)險(xiǎn)因素，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生。

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程項(xiàng)目等重大事項(xiàng)，在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或者審批審核前，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案的政策管理活動(dòng)。

在當(dāng)下，建立重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)于推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)具有重要的意義，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在傳統(tǒng)的行政決策程序中嵌入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，以增強(qiáng)決策過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，把公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論等作為重大決策的必經(jīng)程序，這也是提升政府決策水平，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的有效路徑選擇。

二是實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是依法維護(hù)和保障人民群眾合法權(quán)益的內(nèi)在要求。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，決策者需要更加關(guān)注民眾的訴求和正確處理各種矛盾糾紛，從源頭上預(yù)防、減少不穩(wěn)定因素，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

三是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約。政府在重大決策前需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整公共決策內(nèi)容，對(duì)于評(píng)估不合格的項(xiàng)目不得啟動(dòng)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)強(qiáng)制性的制度安排，在本質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力在行使過(guò)程中的必要限制，切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

二、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)的域外經(jīng)驗(yàn)

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一具有中國(guó)特色的概念，在國(guó)外與之對(duì)應(yīng)的是社會(huì)影響評(píng)估（Social Impact Assessment）這一概念。根據(jù)國(guó)際影響評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)（IAIA）的定義，社會(huì)影響評(píng)估是在重大的行動(dòng)，如重大工程、活動(dòng)、政策開(kāi)始之前，對(duì)預(yù)計(jì)項(xiàng)目或政策影響做出評(píng)估，著重于關(guān)注政策行動(dòng)將會(huì)引發(fā)的社會(huì)變化過(guò)程和社會(huì)影響，并在政策實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行檢測(cè)和管理的活動(dòng)。[2]下文擬介紹國(guó)外社會(huì)影響評(píng)估的主要經(jīng)驗(yàn)。

（一）為社會(huì)影響評(píng)估提供法律保障

自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，越來(lái)越多的國(guó)家意識(shí)到社會(huì)影響評(píng)估的重要性，通過(guò)立法的方式對(duì)評(píng)估的原則、主體、類型、程序、結(jié)果的使用等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，為社會(huì)影響評(píng)估提供了較為完備的法律環(huán)境。

法國(guó)是對(duì)社會(huì)影響評(píng)估立法較早的國(guó)家，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，科學(xué)倫理問(wèn)題日益凸顯。法國(guó)科技部門意識(shí)到，在進(jìn)行科學(xué)研究項(xiàng)目時(shí)需要了解該項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)影響，尤其是對(duì)社會(huì)倫理和社會(huì)價(jià)值的沖擊。

為此，1985年法國(guó)頒行了《研究政策與技術(shù)開(kāi)發(fā)的評(píng)估》法案，規(guī)定所有重大科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在未經(jīng)過(guò)社會(huì)影響評(píng)估流程前不得啟動(dòng)。

日本公共政策的社會(huì)影響評(píng)估始于上世紀(jì)90年代。自2001年起，日本政府先后頒行了《關(guān)于政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)指針》《政策評(píng)價(jià)基本方針》《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施評(píng)價(jià)的法律》等一系列規(guī)范性文件，引入公共政策社會(huì)影響評(píng)估制度，并對(duì)社會(huì)影響評(píng)估的范疇、實(shí)施主體、評(píng)估維度和方法做了具體規(guī)定。其中《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施評(píng)價(jià)的法律》規(guī)定了社會(huì)影響評(píng)估的基本事項(xiàng)：各級(jí)政府必須適時(shí)將所管轄政策的社會(huì)效果，從必要性、效率性和有效性的維度進(jìn)行自我評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果反映在相應(yīng)的政策上。

德國(guó)社會(huì)影響評(píng)估的主要法律依據(jù)是《聯(lián)邦行政程序法》，該法要求政府公共決策中的重大項(xiàng)目都必須公之于眾，并以招標(biāo)方式委托給咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)政策的社會(huì)、環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，咨詢結(jié)果在由政府部門專家顧問(wèn)委員會(huì)審核通過(guò)后方可以實(shí)施。

為了保證民眾對(duì)社會(huì)影響評(píng)估的參與度，《聯(lián)邦行政程序法》明確在涉及重大公共利益的事項(xiàng)必須舉行聽(tīng)證會(huì)。決策的行政機(jī)關(guān)需要在報(bào)紙等公開(kāi)媒體發(fā)布聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，公眾在事先備案后可以參加聽(tīng)證會(huì)并發(fā)表意見(jiàn)。

（二）建立科學(xué)的評(píng)估組織框架

評(píng)估組織框架涉及到評(píng)估相關(guān)各方的分工與責(zé)任、評(píng)估程序等關(guān)鍵問(wèn)題，在社會(huì)影響評(píng)估中居于核心地位。根據(jù)評(píng)估主體與決策主體之間的關(guān)系，可大體將現(xiàn)有的社會(huì)影響評(píng)估實(shí)踐區(qū)分為兩種模式：決策主體與評(píng)估主體一致的內(nèi)部估模式、決策主體與評(píng)估主體分離的外部評(píng)估模式。

1.內(nèi)部評(píng)估模式。

內(nèi)部評(píng)估模式是指將社會(huì)影響評(píng)估嵌入到公共政策的制定過(guò)程中，由官方或者半官方機(jī)構(gòu)整合各種評(píng)估資源進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估，其代表國(guó)家是日本和法國(guó)。

日本2001年頒行的《政府政策評(píng)估法案》中明確了政府對(duì)所制定的政策必須進(jìn)行社會(huì)影響方面的自我評(píng)估，政府各部門建立了由大臣或者政務(wù)次官為首的政策評(píng)估會(huì)議機(jī)構(gòu)，并向國(guó)會(huì)定期提交政策評(píng)估報(bào)告書。

為了防止政策制定者和評(píng)估者一致所產(chǎn)生的利益捆綁問(wèn)題，日本設(shè)計(jì)了中央政府“再評(píng)估”機(jī)制?？倓?wù)省負(fù)責(zé)對(duì)各部門和各地方的自評(píng)估加以規(guī)范、指導(dǎo)，并進(jìn)行檢查。對(duì)于那些跨部門、跨地區(qū)、涉及利益廣泛的政策議題，由總務(wù)省主導(dǎo)完成評(píng)估。

法國(guó)采用了內(nèi)部專家模式，在政府內(nèi)部設(shè)有專門的專家評(píng)估機(jī)構(gòu)。在中央政府層面，社會(huì)影響評(píng)估主體是2002年成立的全國(guó)評(píng)估委員會(huì)，由該部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)跨地區(qū)、跨部門的公共政策社會(huì)影響評(píng)估工作。

全國(guó)評(píng)估委員會(huì)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，評(píng)估過(guò)程中委員會(huì)成員可以不受行政機(jī)構(gòu)的影響發(fā)表意見(jiàn)并進(jìn)行辯論，最終以集體意見(jiàn)作為評(píng)估結(jié)果。在地方政府層面，省級(jí)政府建立有專門的政策評(píng)估處，在各個(gè)行政大區(qū)一般則設(shè)立集體評(píng)估機(jī)構(gòu)，如大區(qū)評(píng)估委員會(huì)，委員會(huì)構(gòu)成人員包括公務(wù)員、民選議員和評(píng)估專家。

2.外部評(píng)估模式。

外部評(píng)估模式是指非官方機(jī)構(gòu)、公眾等作為評(píng)估主體，參與到社會(huì)影響評(píng)估中，并對(duì)評(píng)估結(jié)果起到部分主導(dǎo)作用，其代表國(guó)家是德國(guó)和英國(guó)。

德國(guó)社會(huì)影響評(píng)估工作主要由政府內(nèi)部的決策評(píng)估機(jī)構(gòu)和政府外部的研究機(jī)構(gòu)共同完成。

1975年，聯(lián)邦政府要求各部門、行業(yè)組織、研究機(jī)構(gòu)建立評(píng)估機(jī)構(gòu)，為公共決策提供支持。在聯(lián)邦層面，社會(huì)影響評(píng)估機(jī)構(gòu)為“鑒定總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專家委員會(huì)”，法律規(guī)定國(guó)家重大決策必須由該委員會(huì)進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估，每年11月向聯(lián)邦政府提交報(bào)告。委員會(huì)成員由聯(lián)邦政府提名，總統(tǒng)任命，任期5年并可以連任。除內(nèi)部決策評(píng)估機(jī)構(gòu)外，德國(guó)政府還非常重視體制外力量的作用，并建立了較為完善的專家咨詢和公眾咨詢機(jī)制。德國(guó)的聯(lián)邦和各個(gè)州、市在進(jìn)行重大公共決策時(shí)都要先擬定議案，由一個(gè)或多個(gè)政府、議會(huì)對(duì)口部門組成議案制定小組，同時(shí)成立咨詢委員會(huì)。

委員會(huì)由議案所涉及領(lǐng)域的第三方專家構(gòu)成，為議案小組分析政策外部影響并制定社會(huì)影響評(píng)估方案。同時(shí)，公眾咨詢是德國(guó)公共政策決策的重要程序，法律規(guī)定公眾對(duì)各級(jí)議會(huì)擬定的政策草案擁有知情權(quán)，并有參與制定過(guò)程并發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)的權(quán)利。公眾咨詢的形式是多樣的，包括公眾聽(tīng)證會(huì)、新聞媒體上的公開(kāi)政策辯論等，通過(guò)公眾積極的表達(dá)，可使政策方案趨于完善，更好的平衡各方利益。

英國(guó)在政策評(píng)估早期也采取了政策制定部門內(nèi)部評(píng)估模式，但在實(shí)踐中，作為理性經(jīng)濟(jì)人，內(nèi)部評(píng)估者會(huì)傾向于保護(hù)自身利益，弱化政策的負(fù)社會(huì)影響，夸張其正外部效應(yīng)，很難保證客觀性。因此，自上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始，英國(guó)著力構(gòu)建獨(dú)立于政策制定者的第三方評(píng)估機(jī)制，通過(guò)合法程序，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式委托專業(yè)的咨詢公司對(duì)公共政策的社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估。

目前，英國(guó)有一批與環(huán)境、公共安全相關(guān)的咨詢公司，包括CJC咨詢、Pareto咨詢等。在具體運(yùn)作上，遵循如下流程：由政策制定部門選擇需要評(píng)估的項(xiàng)目和內(nèi)容；財(cái)政部門與政策制定部門會(huì)商，核定所需資金并確定政府招標(biāo)服務(wù)價(jià)格；組織公開(kāi)招標(biāo)，由合規(guī)的咨詢公司提出評(píng)估方案和價(jià)格參與競(jìng)標(biāo)，政府采購(gòu)專家代表審核競(jìng)標(biāo)標(biāo)書后確定中標(biāo)機(jī)構(gòu)；第三方機(jī)構(gòu)需按時(shí)提交評(píng)估報(bào)告，政府按進(jìn)度支付資金，第三方機(jī)構(gòu)需接受政府的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)

為提高社會(huì)影響評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和有效性，各國(guó)普遍構(gòu)建系統(tǒng)化的評(píng)估指標(biāo)框架，多維度和多視角對(duì)公共政策的社會(huì)影響進(jìn)行描述，為決策提供依據(jù)。

1.德國(guó)的關(guān)鍵領(lǐng)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)指標(biāo)體系。

2006年9月，隸屬于德國(guó)內(nèi)政部的公民保護(hù)與災(zāi)難救助局開(kāi)始研發(fā)針對(duì)以風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和損害規(guī)模為主要考慮指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，并建立了風(fēng)險(xiǎn)分析表，分析表包括人、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、非物質(zhì)等五個(gè)損害領(lǐng)域，各占20%權(quán)重，設(shè)立了23項(xiàng)參數(shù)。

這包括：對(duì)公共安全和秩序的影響參數(shù)，事件對(duì)公共安全和秩序的影響規(guī)模（例如公眾游行、對(duì)人身或物體施暴）；政治影響參數(shù)，如對(duì)政治管理方面的影響（例如要求國(guó)家采取措施、公開(kāi)要求某領(lǐng)導(dǎo)人退位）；心理影響參數(shù)，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)信任損失程度等方面的影響。德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部基于該體系制作完成了《全德風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)冊(cè)》，收集了所有可能對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)重大危害的風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.英國(guó)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化工程 。

面對(duì)重大決策可能引發(fā)的公共安全性風(fēng)險(xiǎn)和全球戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)建立了國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，由內(nèi)閣國(guó)民緊急事務(wù)秘書處制定了“國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)程，通過(guò)繪制約80個(gè)危害和威脅風(fēng)險(xiǎn)矩陣，以促進(jìn)政府部門加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備。在英國(guó)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)分為非常高（VE）風(fēng)險(xiǎn)、高（H）風(fēng)險(xiǎn)、中等（M）風(fēng)險(xiǎn)、低（L）風(fēng)險(xiǎn)等四級(jí)。高風(fēng)險(xiǎn)以上級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)，必須在英國(guó)國(guó)家、區(qū)域和地方層級(jí)中得到足夠重視；非常高（VE）的風(fēng)險(xiǎn)被視為政府工作的高度優(yōu)先事項(xiàng)，必須制訂相應(yīng)對(duì)策以控制風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行追蹤、反饋、監(jiān)督檢查。

三、我國(guó)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制建設(shè)

目前，我國(guó)已初步建立了重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，但還存在評(píng)估機(jī)制還不完善，風(fēng)險(xiǎn)因素研判不科學(xué)，應(yīng)急機(jī)制不到位等問(wèn)題。[3]他山之石，可以攻玉。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可考慮在以下方面加強(qiáng)我國(guó)的穩(wěn)評(píng)機(jī)制建設(shè)。

（一）為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供制度保障

一是逐步將穩(wěn)評(píng)工作納入法制化軌道。2012年中辦、國(guó)辦頒布的《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》在原則上提出對(duì)于涉及人民群眾切身利益的重大決策需要進(jìn)行穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但對(duì)于具體內(nèi)容和程序沒(méi)有做出細(xì)化規(guī)定，落地存在一定難度。應(yīng)在總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索制定《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施條例》，對(duì)穩(wěn)評(píng)的概念、原則、范圍、程序、主體、法律責(zé)任予以明確，以法律強(qiáng)制力保障穩(wěn)評(píng)工作落到實(shí)處。

二是加強(qiáng)專項(xiàng)領(lǐng)域的制度建設(shè)。重大事項(xiàng)涵蓋的領(lǐng)域較為廣泛，其中企業(yè)改制、征地拆遷、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域是社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn)，利益格局的重新調(diào)整容易成為穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源。[4]應(yīng)強(qiáng)化中央各部委在專項(xiàng)評(píng)估領(lǐng)域的指導(dǎo)作用，對(duì)本領(lǐng)域內(nèi)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行研究，判斷穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上選取合適的評(píng)估技術(shù)，分門別類制定專項(xiàng)評(píng)估指導(dǎo)辦法。

三是加強(qiáng)穩(wěn)評(píng)工作的監(jiān)督與考核機(jī)制建設(shè)。要建立多主體監(jiān)督的格局，既要有完善的內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，將穩(wěn)評(píng)效果納入年度指標(biāo)考核，也要建立外部評(píng)審監(jiān)督機(jī)制，將穩(wěn)評(píng)報(bào)告定期交由三方機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)和群眾代表組成的聽(tīng)證委員會(huì)進(jìn)行審議，聽(tīng)證會(huì)代表可以對(duì)報(bào)告中的信息和結(jié)論進(jìn)行質(zhì)疑，以防止因?yàn)榉€(wěn)評(píng)質(zhì)量不過(guò)關(guān)而導(dǎo)致評(píng)估失效。

（二）建立獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的穩(wěn)評(píng)組織體系

一是建立內(nèi)部專業(yè)化的穩(wěn)評(píng)主管機(jī)構(gòu)。

社會(huì)穩(wěn)定是具有較強(qiáng)公共安全屬性的公共物品，應(yīng)在公共行政框架內(nèi)部建立專業(yè)化的評(píng)估主管機(jī)構(gòu)?？紤]到我國(guó)政治體系下人大和政協(xié)所具有社會(huì)利益的代表性和公共參與的專業(yè)性，可設(shè)立由人大代表、政協(xié)委員為主導(dǎo)的評(píng)估委員會(huì)作為主管機(jī)構(gòu)，其成員既包括行政官員和專家學(xué)者，也可適度吸收社會(huì)公眾委員。

二是培育第三方專家咨詢機(jī)制。

應(yīng)充分發(fā)揮第三方組織的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)，集合相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，為穩(wěn)評(píng)結(jié)果提供必要的智力支持?？蓪⒎€(wěn)評(píng)服務(wù)納入政府購(gòu)買服務(wù)的框架，由評(píng)估委員會(huì)會(huì)同財(cái)政部門通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，將穩(wěn)評(píng)項(xiàng)目委托給第三方機(jī)構(gòu)，資金實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理，定期考核資金使用情況和項(xiàng)目完成質(zhì)量。[5]

三是提高社會(huì)公眾的參與程度。

要建立起完善的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息發(fā)布機(jī)制，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、媒體政策討論、居民議事會(huì)等基層民主平臺(tái)，提高公眾對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的參與程度。在評(píng)估中必須較好的掌握利益相關(guān)者的基本情況和利益訴求，根據(jù)信息反饋不斷修正方案。對(duì)于不能獲得廣泛理解和支持的事項(xiàng)，不得貿(mào)然啟動(dòng)。

（三）對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行全流程管理

一是要準(zhǔn)確界定評(píng)估事項(xiàng)。

在我國(guó)目前的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，對(duì)于什么樣的事項(xiàng)才是必須進(jìn)行穩(wěn)評(píng)的重大事項(xiàng)，普遍沒(méi)有進(jìn)行操作化的界定?？捎煞€(wěn)評(píng)主管機(jī)構(gòu)會(huì)同其他政府職能部門，根據(jù)各個(gè)職能領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，確定本領(lǐng)域內(nèi)需要評(píng)估的事項(xiàng)和范圍，避免出現(xiàn)“當(dāng)評(píng)不評(píng)”和“評(píng)不該評(píng)”現(xiàn)象。

二是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從項(xiàng)目啟動(dòng)延伸至全程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

風(fēng)險(xiǎn)源頭和危害程度并不是一成不變的，會(huì)根據(jù)環(huán)境變化和評(píng)估事項(xiàng)本身的運(yùn)行而動(dòng)態(tài)發(fā)展，所以重大事項(xiàng)啟動(dòng)前的穩(wěn)評(píng)報(bào)告僅能反映評(píng)估時(shí)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)水平，因此，應(yīng)將穩(wěn)評(píng)從目前的靜態(tài)時(shí)點(diǎn)評(píng)估延伸為全流程的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。對(duì)于那些預(yù)評(píng)估表明存在一定風(fēng)險(xiǎn)的決策事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)跟蹤，定期監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)變化情況，防止嵌入要素的改變導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)惡化。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)源要及時(shí)預(yù)警，采取風(fēng)險(xiǎn)化解措施并對(duì)政策方案進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的事后評(píng)價(jià)。

目前的穩(wěn)評(píng)工作還缺少政策實(shí)施后的總結(jié)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)源研判是否可靠、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)測(cè)量是否準(zhǔn)確、化解對(duì)策是否可行，都沒(méi)有進(jìn)行再評(píng)估和再考查。可考慮在政策實(shí)施完畢后對(duì)穩(wěn)評(píng)工作進(jìn)行反饋性評(píng)價(jià)，查找穩(wěn)評(píng)方案是否存在漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)，沒(méi)有起到很好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用，是否因?yàn)閼?yīng)對(duì)措施不到位而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)有效化解。通過(guò)事后評(píng)價(jià)和總結(jié)，對(duì)今后的穩(wěn)評(píng)工作提供參考。

（四）加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)建設(shè)

一是要完善評(píng)估工具，加強(qiáng)評(píng)估技術(shù)建設(shè)。我國(guó)部分地方在實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始探索建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，但由于指標(biāo)選擇和量化加權(quán)過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證，主要基于決策者的主觀經(jīng)驗(yàn)判斷，子項(xiàng)目選擇和賦值設(shè)計(jì)不盡合理。此外，在評(píng)估方法的選取上，仍然較為單一，未能根據(jù)評(píng)估對(duì)象組合運(yùn)用多種評(píng)估方法。應(yīng)在借鑒各國(guó)社會(huì)影響評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，綜合運(yùn)用對(duì)比分析法、成本效益分析法、抽樣統(tǒng)計(jì)法等方法，對(duì)穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系做出再設(shè)計(jì)，科學(xué)設(shè)置評(píng)估項(xiàng)目，合理賦權(quán)，使評(píng)估結(jié)果更加可信和合理。

二是加強(qiáng)評(píng)估人才隊(duì)伍建設(shè)。需為涉及重大事項(xiàng)決策的各級(jí)政府職能部門配備穩(wěn)評(píng)專員，負(fù)責(zé)本單位穩(wěn)評(píng)工作，在人員的選拔上，必須做到政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精通。考慮到現(xiàn)階段公務(wù)員隊(duì)伍中缺少具備專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)查統(tǒng)計(jì)等方面的人才儲(chǔ)備，可在高校和研究機(jī)構(gòu)建立專門的穩(wěn)評(píng)人才培養(yǎng)基地，政府定期選送業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、政策評(píng)估、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等課程的學(xué)習(xí)，提高評(píng)估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

參考文獻(xiàn)

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