試論“法治政府”的基本內(nèi)涵與特征

鄭建勛

2014年10月，中國共產(chǎn)黨召開了十八屆四中全會，作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，全面推進依法行政，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。筆者認為，從法治角度來看，建設(shè)法治政府，是推行依法治國、依法行政的必然要求，同時也是推進中國法治現(xiàn)代化和建設(shè)社會主義政治文明的內(nèi)在需要。

一、“法治政府”的基本內(nèi)涵

“法治政府”是近兩年來提出的一個新的行政法治理念和目標。在我國，改革開放以后，對行政機關(guān)及其社會公共管理活動的規(guī)范，最早提出的要求是“依法辦事”。應(yīng)當說，從價值和功能角度來講，“依法辦事”這一概念具有明顯的“法律工具主義”和實用主義色彩。1993年八屆全國人大一次會議的《政府工作報告》第一次正式提出了“依法行政”的概念。

“依法行政”的基本含義是指行政機關(guān)管理社會公共事務(wù)的行政權(quán)力必須經(jīng)法律授權(quán)，行政機關(guān)的一切行政活動必須依據(jù)法律規(guī)定并在憲法和法律范圍內(nèi)活動;從依法行政所蘊含的“行政法治”的涵義來看，“依法行政”與“法治政府”這兩個概念有著密切的聯(lián)系。一方面，行政機關(guān)嚴格依法行政是建設(shè)“法治政府”的必然要求和基本條件;另一方面，“法治政府”則是行政機關(guān)依法行政所追求的目標。但是，嚴格說來，“依法行政”與“法治政府”在內(nèi)涵上還是有區(qū)別的。這首先體現(xiàn)在，從“依法行政”的價值取向上來看，“依法行政”所依之“法”既可以是體現(xiàn)“法治”精神的“良法”，也可以是違背法治精神的“惡法”或“劣法”;而“法治政府”則內(nèi)在地要求行政機關(guān)依法行政所依之法必須是體現(xiàn)“法治”精神的“良法”，行政機關(guān)必須依“良法”而行政。其次，從依法行政所追求的價值目標來看，依法行政既可以以“法治政府”作為自己的追求目標，也可以以“法制政府”作為自己的追求目標。這也就是說，依法行政并不能必然地保證“法治政府”目標的確立和實現(xiàn)。由此可見，“依法行政”無法包含“法治政府”所包涵的良法之治、公平正義、法律至上以及“民意政府”、“有限政府”、“透明政府”、“責任政府”等涵義。

“法治政府”除了包含法律制度、強調(diào)法律的執(zhí)行和遵守、強調(diào)依法行政等價值要素之外，還包含有“法治”所蘊含的民主政治、公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等價值要素。正因為如此，必須建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制、權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制和科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策體制;強調(diào)行政管理要做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。

二、“法治政府”的基本特征和要求

筆者認為，“法治政府”應(yīng)具有以下若干基本特征。

（一）民意政府

法治政府首先應(yīng)當是民意政府。這是因為，法律特別是“良法”是人民意志的體現(xiàn)。依法治國就是按照廣大人民的意志和意愿來治理國家，依法行政也應(yīng)該是政府按照廣大人民的意志和意愿來行政，來進行社會公共管理活動。在現(xiàn)代社會，人民的意志是通過法律和法治來體現(xiàn)和實現(xiàn)的。在我國，各級政府都是由代表民意的機構(gòu)——各級人民代表大會，依據(jù)體現(xiàn)廣大人民意志和意愿的法律，按照法定程序選舉產(chǎn)生而設(shè)立的，而且各級政府的職權(quán)也是由體現(xiàn)廣大人民意志和意愿的法律而授予的。因此，各級政府必須按照法律也即廣大人民的意志和意愿來行政，來履行自己的權(quán)利和義務(wù)。同時，人民群眾有權(quán)對政府的行為進行評價和監(jiān)督。

（二）有限政府

法治政府應(yīng)當是有限政府。這主要是因為，一是政府權(quán)力有限。政府的權(quán)力是人民通過法律授予的，因此，政府只有在法律的權(quán)限之內(nèi)才能獲得權(quán)力和行為的合法性。從權(quán)利和權(quán)力的來源來看，公民權(quán)利是公民本身固有的，相反，政府權(quán)力則是公民權(quán)利授予的。從法律的角度來看，公民的權(quán)利是廣泛的，只有法律禁止的，公民才不得為之;而政府的權(quán)力則是有限的，它的權(quán)力只能來源于人民以及法律的授權(quán)和委托，它必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，否則即為無效或非法。由此可見，法治之下的政府權(quán)力必然是一種“有限權(quán)力”，法治之下的政府也必然是一種“有限政府”。二是政府職能有限。政府職能是政府行政管理的基礎(chǔ)，也是政府行政權(quán)力作用的范圍。在不同的時期，政府的職能是不同的。在市場經(jīng)濟條件下，尤其是在社會主義市場經(jīng)濟和社會主義法治條件下，政府的職能是有限的，有很多事情不需要政府去管理而應(yīng)由社會和市場本身去解決。到底政府應(yīng)該具有哪些職能？經(jīng)過長時間的實踐和認識，人們基本上達成了一些共識，就是 凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，政府不要通過行政管理去解決。此外，政府行政權(quán)力的擴張性、腐蝕性本性，客觀上也要求政府必須是有限政府。

（三）誠信政府

法治政府應(yīng)當是誠信政府。所謂誠信政府，就是要求政府做到誠實守信。誠信是政府得以存在和進行有效管理的基本前提，同時也是獲得人民信賴的基本條件。誠信原則是政府行使權(quán)力、進行行政管理活動所必須遵守的原則。這一原則不僅在行政執(zhí)法活動中具有指導(dǎo)性和適用性，而且在行政立法和行政司法領(lǐng)域，乃至司法機關(guān)裁判行政行為是否合法的行政救濟領(lǐng)域中，同樣具有適用性和拘束力。政府要做到誠實守信，首先要求政府的行政行為要具有真實性、善良性和穩(wěn)定性。政府行為的真實性體現(xiàn)為政府行為真實、可靠，政府提供的信息全面、準確、真實;政府行為的善良性體現(xiàn)為政府行為的動機是善意的，是為了社會的利益和公眾的利益，政府行為既合法又合理;政府行為的穩(wěn)定性體現(xiàn)為政府做出的決定和行為具有科學性，能夠保持相對的穩(wěn)定性。誠信政府特別要求政府的行政行為要保持一定的穩(wěn)定性。而要做到這一點，首先就要求政府依法行政所依之“法”要具有穩(wěn)定性。其次，政府要遵守信賴保護原則。所謂信賴保護，是指公民出于對政府的信賴而作出的行為和獲得的利益應(yīng)受到保護。信賴保護和誠信政府是相輔相成、相互共生的。信賴保護催生誠信政府，而誠信政府必須遵循信賴保護原則。信賴保護原則對政府的行政行為提出了更高的要求。即非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。此外，誠信政府還要求政府是透明的。這要求政府必須實施“陽光政策”，推行政府信息公開制度。這也是預(yù)防政府腐敗的重要手段和制度安排。

（四）責任政府

法治政府應(yīng)當是責任政府。所謂責任政府，就是說政府要對自己的行為負責，特別是要對自己的違法行為負責，承擔相應(yīng)的責任。責任政府是現(xiàn)代民主政治的基本理念，同時也是對政府公共管理進行民主控制的制度安排。從法治角度來看，權(quán)力與責任是相聯(lián)系和相統(tǒng)一的，有權(quán)必有責，行使多少權(quán)力必須承擔多少責任，而且政府權(quán)力（職權(quán)）本身就是一種職責、一種義務(wù)，政府的權(quán)力（職權(quán)）必須依法積極行使而不能放棄，否則就是失職，就必須承擔法律責任。

此外，責任政府意味著政府的行為和權(quán)力必須接受監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗 因此必須有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”。