我國農村權力尋租現(xiàn)象的成因、影響及其治理

許蘇庭

[摘 要]在中國社會厲行反腐倡廉的背景下，我國農村權力尋租現(xiàn)象仍然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。究其原因，主要有思想、經(jīng)濟、制度、文化等層面的問題。農村權力尋租現(xiàn)象造成阻礙經(jīng)濟發(fā)展、動搖群眾基礎、擴大社會不公和敗壞道德風尚等不良影響，亟需從經(jīng)濟建設、思想教育、制度建設和法治建設等方面加以治理。

[關鍵詞]農村；權力尋租；成因；影響；治理

[中圖分類號]F120 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0106 — 03

李克強總理在2015年政府工作報告中提出“腐敗現(xiàn)象的一個共同特征就是權力尋租”的重要論斷，權力尋租首入政府工作報告。權力尋租是將政府官員假設為經(jīng)濟人的一個概念，是指政府官員以自身掌握的權力作為資源，非法利用自身權力來維護甚至尋求自身利益的一種行為。十八大以來，我國以壯士斷腕的勇氣厲行反腐，強調“老虎蒼蠅一起打”，大力肅清從中央到基層沉積已久的腐敗淤泥。然而，我國農村基層的權力尋租現(xiàn)象依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，對全面深化改革與反腐倡廉建設的持續(xù)推進阻力甚大。厘清我國農村權力尋租現(xiàn)象的復雜成因，深刻認識其帶來的不良影響，并進一步探索其有效解決路徑，成為當前深入推進反腐進程的重要內容。

一、我國農村權力尋租現(xiàn)象的成因

現(xiàn)今，權力尋租現(xiàn)象已成為阻礙國家進步的一大頑疾，特別是在相對落后的農村地區(qū)，多方面原因交互作用產(chǎn)生的賄選、侵吞公共資產(chǎn)、扣留政策撥款等貪腐行為，對農村發(fā)展產(chǎn)生嚴重阻礙。對農村權力尋租現(xiàn)象進行深入剖析，可發(fā)現(xiàn)其成因主要包括以下方面。

一是思想層面。內因是事物變化發(fā)展的根據(jù)，外因是事物變化發(fā)展的條件。農村權力尋租現(xiàn)象頻發(fā)的根據(jù)便在于農村干部與村民個人思想素質的不足。相對城市而言，由于經(jīng)濟發(fā)展與社會環(huán)境的限制，農村干部與村民思想素質較低，為權力尋租提供了繁衍滋生的內心沃土。從村干部來看，村干部基本由選舉出來的當?shù)剞r民擔當，文化水平較低、政治意識和法治意識不足。部分農村干部缺乏為民服務的政治素養(yǎng)，權力邊界概念模糊，對尋租所產(chǎn)生的法律后果認識不清，法律威懾作用難以發(fā)揮。在如此思想條件下，部分干部認為自己是掌握大權的“一村之主”，為滿足一己私利濫用手中權力，從事設租尋租，對農村發(fā)展危害巨大。從農民來看，文化程度低、政治感冷漠與法治意識淡薄等原因也助推了農村權力尋租現(xiàn)象。我國農村的政治素養(yǎng)培育與法制宣傳教育收效不高，農民政治素養(yǎng)較低與法治意識薄弱問題長期懸而未決。特別是在城鄉(xiāng)二元格局背景下，農村中文化水平較高的中青年大部分涌向城市，留下相對弱勢的老弱婦孺群體。這一群體的政治意識和法治意識更為薄弱，對村干部工作不管不問，缺乏運用法律維護自身利益的意識，即使利益受損也抱著大事化小小事化了的逃避心態(tài)，縱容了農村干部的權力尋租行為。

二是經(jīng)濟層面。村干部工作直接面向村民，工作量大且難度高。部分干部違背為民服務的宗旨，認為工資收入與承擔的繁重工作不符，在金錢誘惑面前敗下陣來，從而走上權力尋租道路。尤其是在擁有豐富特色資源的部分農村地區(qū)，資源豐富的大蛋糕引來蒼蠅云集，變賣地區(qū)資源以謀取私利的權力尋租活動異常活躍。近些年來，國家不斷加強對農村地區(qū)的扶持與建設，國家財政支持以及低保等政策的實施有效促進了農村發(fā)展。然而，國家大量財政投入和政策支持使農村成為“大蛋糕”，加之資金使用與監(jiān)督制度不完善，給部分心術不正的村干部提供了大量利益來源，誘惑甚大。此外，由于農村經(jīng)濟水平落后，農民在信息資源獲取上存在劣勢。國家財政支持與政策幫扶信息未能被農民及時了解，農民在政策實施過程中處于被動。村干部由于掌握政策信息資源，在政策信息的解釋與落實上擁有可自行處置的空間，從而為權力尋租行為的開展提供了可能。

三是制度層面。制度是維持權力在合理邊界內運行的圍欄，在遏止權力尋租過程中發(fā)揮重要作用。我國農村在選舉、組織和監(jiān)督制度方面存在缺陷，成為權力尋租現(xiàn)象高發(fā)的一個重要原因。自實行村民自治以來，我國農村政治發(fā)展取得長足進步。但是，干部選舉卻大多時候流于形式，加之賄選、依靠宗族勢力當選等情況時有發(fā)生，農村選舉制度并未得到有效實施，成為權力尋租產(chǎn)生的源頭所在。在組織制度上，部分農村干部組織生活混亂，做決策時基本由幾個村干部或直接村支書說了算，“村民自治異化成了村黨委、村委會自治”〔1〕。在如此村組織運行過程中，農村干部掌握大量資源且不受監(jiān)督，權力尋租現(xiàn)象極易發(fā)生。此外，村干部監(jiān)督制度不健全，村民與村組織監(jiān)督乏力。村民監(jiān)督意識與法律意識薄弱，上級監(jiān)督處于真空狀態(tài)，同級村組織的相互監(jiān)督更是無從談起。即便存在村務公開制度，大多時候也流于形式，未能發(fā)揮實效。此外，農村財務制度不夠科學完善，在農村收支與賬目管理上給腐敗分子提供了可乘之機，導致“小金庫”、公款吃喝等現(xiàn)象產(chǎn)生。

四是文化層面?！爸袊鴼v史上缺失一種民主的政治文化或公民文化，無論是在官吏還是在民眾中都存在著極端的利己主義和拜金主義?！薄?〕這一點在農村表現(xiàn)得尤為明顯。村民在經(jīng)濟、政治上都習慣于管好自己的一畝三分地，保持一種事不關己高高掛起的心態(tài)。村干部在行使權力或分配資源過程中習慣性尋求或維護自身或宗族利益，而將集體利益置之不顧。村民在遇到權力尋租現(xiàn)象時出于人情關系、利益所得等考慮，習慣于提供租金而非依法抵制，使腐敗分子更加猖狂。此外，我國農村社會仍是以差序格局為主要特征的人情社會，村干部在選舉中任人唯親，力圖使更多親戚朋友進入村干部這個“資源中心”。村民也致力于設法同村干部搞好關系，以求靠近村干部這個“利益中心”。即使在利益發(fā)生沖突的情況下，村民礙于面子與人情關系也會對權力尋租現(xiàn)象置之不理。與此同時，農村社會中存在的“官本位”思想余毒、潛規(guī)則文化以及“笑貧不笑貪”文化等因素對農村權力尋租現(xiàn)象也產(chǎn)生重要影響。村民對村干部持羨慕態(tài)度，而非將其視為人民公仆。在村民的意識中當官發(fā)財是天經(jīng)地義的事，當官不發(fā)財?shù)娜藙t被恥笑，腐敗成為能力與身份地位的象征。另外，村民腦海中的潛規(guī)則意識認為村干部的尋租活動是必須遵守的原則，且只有通過潛規(guī)則才能更加順利達成自身訴求。種種不良的社會文化風氣，成為農村權力尋租活動肆虐的助推劑。

二、農村權力尋租現(xiàn)象高發(fā)的影響

權力尋租作為一種普遍存在的社會現(xiàn)象，易使市場經(jīng)濟規(guī)律被破壞，社會運轉低效混亂，對當前我國“四個全面”戰(zhàn)略的推進產(chǎn)生巨大阻力。特別是在亟待發(fā)展的農村地區(qū)，權力尋租現(xiàn)象高發(fā)使農村發(fā)展蒙上陰影，主要產(chǎn)生以下幾方面危害。

第一，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。權力尋租本身便是一種社會資源的浪費，它通過對資源的利己性配置破壞市場經(jīng)濟正常運行。近些年來，國家加大對農村發(fā)展的關注與扶持，農村發(fā)展迎來良好機遇。然而，農村權力尋租現(xiàn)象高發(fā)不斷浪費難得的機遇與資源，阻礙著農村經(jīng)濟發(fā)展。譬如，政府撥款給農村進行修路、修水利等基礎設施建設。村干部在資金處理上中飽私囊，侵吞大量撥款，使政府政策效用大打折扣?；蛘撸甯刹吭陧椖空袠酥惺帐苜V賂而將工程廉價轉讓，或將工程交由親戚朋友完成而合伙侵吞資金，導致工程質量嚴重不足。各種豆腐渣工程壽命短、安全性差，不僅阻礙農村經(jīng)濟發(fā)展，還給村民生命財產(chǎn)安全帶來風險。此外，部分擁有特色資源的農村地區(qū)，權力尋租影響更為嚴重。特色資源本應成為這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一大動力，但頻發(fā)的權力尋租使資源未被充分利用，而是被霸占與浪費。部分村干部憑借宗族勢力或自身權力，將其占為己有，為自己與家人服務?；蚴侨狈﹂L遠眼光，因一時私利與貪婪將資源低價變賣他人或私自開采，不僅造成資源浪費，還污染當?shù)厣鷳B(tài)，農村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展被破壞。

第二，動搖群眾基礎。人民群眾與黨的關系如同魚水關系，離開人民群眾支持的黨猶如脫離了水的魚而難以存活。村干部在工作中與群眾面對面打交道，是黨和政府形象在農民群眾面前的直接表現(xiàn)。如果農村干部個個清正廉潔，權為民所用，利為民所謀，從群眾切身利益出發(fā)辦實事、辦好事，真正地扮演好人民公仆角色，農民群眾必定更加擁護與信任黨和政府，群眾基礎將更加牢靠。然而，我國農村權力尋租現(xiàn)象高發(fā)，腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，直接危害群眾切身利益的維護與實現(xiàn)。農民群眾飽受腐敗之苦，對黨和政府的工作大失所望，嚴重破壞黨和政府在群眾心中的形象。如果任由權力尋租現(xiàn)象發(fā)展下去，廣大農民對黨和政府的政治認同感將大大削弱，逐漸蠶食黨執(zhí)政“民心所向，眾望所歸”的扎實基礎，甚至引起社會動蕩。

第三，擴大社會不公。農村權力尋租現(xiàn)象使原屬村民的資源被貪腐分子據(jù)為己有，廣大農民遭受不公待遇，農村經(jīng)濟發(fā)展與村民素質、生活質量的提高被阻礙。部分村干部私自侵吞國家扶貧扶困、基礎設施建設等各項資金，或以自身關系網(wǎng)選擇受惠對象，或暗中操控資金使用程序尋求賄賂等，致使原用于農村發(fā)展和村民扶持的機會與資源被浪費，農村內部及城鄉(xiāng)之間的社會不公被進一步拉大。以低保為例。低保制度是我國社會主義公正理念的一項具體制度體現(xiàn)。然而，權力尋租的發(fā)生使其運轉背離初衷。部分村干部在低保名額的配置上無視客觀現(xiàn)實，從人情關系與自身利益出發(fā)，將名額分給條件不符的村民，真正需要支持的村民被忽視。有些村干部甚至私自瓜分低保資金，或要求低保戶進行賄賂，或與其平分資金。這些行為使政府善政失效，農村社會不公進一步擴大。

第四，敗壞道德風尚。權力尋租產(chǎn)生的腐敗文化與主流文化、先進文化逆向而行，其盛興必將導致農村社會道德風尚的衰退。農村地區(qū)相對封閉，信息獲取不便，農民思想境界不高，先進文化地位不牢固等特征，使其成為腐敗文化繁衍的溫床。對村干部來說，部分村干部通過權力尋租“發(fā)家致富”，對其他村干部產(chǎn)生極大利益誘導，甚至在干部圈子內形成了“不貪無能”、“不貪白不貪”的思想趨勢，清正廉潔的干部反而受到排擠而被迫入圈。這種不良風氣對干部隊伍的錯誤導向與思想毒害非常嚴重，嚴重削弱了官員作為精英該有的道德水準與思想境界。官員道德失范也將助推村民道德失范，使腐敗文化像傳染病一樣在農村擴散。村民被權力尋租的各種潛規(guī)則所規(guī)制，甚至形成一種思維定勢，凡事都送禮品、找關系、托人情，不僅破壞了社會正常運行規(guī)則，也助長了村干部的貪腐行徑，嚴重敗壞農村道德風尚。

三、農村權力尋租現(xiàn)象的治理路徑

農村權力尋租現(xiàn)象的治理，關系群眾切身利益的實現(xiàn)，關系國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展和中國特色社會主義繁榮向上。李克強總理在談及反腐問題時曾強調，要構建“不想腐、不能腐、不敢腐”〔3〕長效機制，對治理農村權力尋租現(xiàn)象提供了很多啟示。如何有效應對農村權力尋租高發(fā)形勢，可從以下幾方面加以努力。

首先，大力發(fā)展經(jīng)濟，促進農村發(fā)展。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，農村經(jīng)濟發(fā)展決定農村地區(qū)的政治、思想上層建筑。經(jīng)濟發(fā)展良好的地區(qū)，公民思想道德素質與政治文明發(fā)展水平也更高，權力尋租從事者動力不足，監(jiān)督者效力得以發(fā)揮，腐敗隨之消減。反之，公民生活水平低、思想素質不高，政治文明度、民主化也相對落后，權力尋租活動從事者強勢，監(jiān)督者無力，腐敗必然高發(fā)。所以，必須大力促進農村經(jīng)濟發(fā)展，推動政治、精神文明發(fā)展以消解權力尋租。其一，加大對農村政策支持與財政扶植，構建與完善強農惠農富農政策體系，增強農村“造血”功能。需重視的是，必須加強與完善政策實施與資金管理監(jiān)督，努力打掉權力尋租空間，使農村發(fā)展的機會與資源充分發(fā)揮實效。其二，做到從實際出發(fā)，發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟。譬如，充分利用礦產(chǎn)資源發(fā)展科學的產(chǎn)業(yè)鏈，利用豐富人力資源招商引資等。總之，農村權力尋租的消解必須以經(jīng)濟發(fā)展為基礎，同時加強經(jīng)濟建設過程中的村干部權力制約監(jiān)督，特別是資金使用、土地流轉和礦產(chǎn)開采等過程中的權力監(jiān)視。

其次，加強思想教育，構筑內在防線。"權力弊病的根源，它的實質存在于人的生命中的惡性。”〔4〕毫無疑問，權力尋租是人的惡性的表現(xiàn)。遏制權力尋租現(xiàn)象必須通過思想教育規(guī)約人的惡性來規(guī)范人的行為。從村干部來看，必須提高村干部的思想道德素質和黨性修養(yǎng)，牢固其公仆意識。村干部思想教育要做好上崗前與任職中兩個階段的長期培訓，以保障思想教育的持續(xù)與系統(tǒng)。在方法上，由于村干部文化水平不高，需改灌輸為引導示范，豐富教育形式與教育內容，讓村干部在自我反省與學習先進過程中提高自身。對村民來說，必須加強社會主義先進文化在農村的傳播，以提高村民思想道德素質。其一，積極通過教育提高村民政治素質，使其樹立“官即公仆”意識，充分有效行使選舉、監(jiān)督等權利。其二，加強社會主義核心價值觀教育，根據(jù)農民文化素質不高特征以豐富多彩、通俗易懂、喜聞樂見的形式加以教育，讓村民在思想上進而在行動上自覺抵制權力尋租?？傊?，農村權力尋租現(xiàn)象的消解需植根于農村社會的教化，“引導社會形成風清氣正的良好風氣，從而掃除腐敗現(xiàn)象發(fā)生的文化土壤，使腐化細菌難以滋生蔓延?！薄?〕

再次，完善制度建設，建構保障機制。農村權力尋租現(xiàn)象的消解，須完善選舉制度、監(jiān)督制度、獎懲制度等以建構強大的保障機制。在選舉制度上，必須嚴格投票程序，規(guī)范選舉行為，使村民能真正按照自己意愿投票，排除人情、宗族等因素影響。并且，村官任職需建立競爭機制，要有一定任期限制，同時重點培育和選拔文化素質較高的大學生村官隊伍。在監(jiān)督制度上，通過完善村委會、村民代表大會等農村權力組織的建設來實現(xiàn)組織之間的相互制約與監(jiān)督。同時規(guī)范和完善村務公開制度，使村干部的權力運行暴露在陽光之下。此外，上級黨委、紀檢等部門必須有所擔當，要克服農村腐敗查處的復雜繁瑣，加強對農村整個權力運行過程的監(jiān)督檢查。在獎懲制度上，構建科學合理的干部考核機制，根據(jù)考核結果對清廉優(yōu)秀的村干部給以自身發(fā)展、薪酬、社會聲譽等方面的獎勵，增強村干部的廉潔動機。同時，建立完備高效的懲治制度，加大權力尋租成本，對從事設租尋租的腐敗分子及時嚴厲查處，以儆效尤。

最后，推進法治建設，強化規(guī)避堡壘。在全國上下全面推進依法治國的浪潮下，農村法治建設也不應落后，且應成為治理權力尋租的一大法寶。農村法治建設主要包括法治體系建設與法治意識培育兩方面。從法治體系建設看，須完善當前的反腐法律，特別是涉及農村反腐的法律。我國農村反腐相關法律存在籠統(tǒng)、難以執(zhí)行的不足。所以，法治體系建設必須創(chuàng)新立法、執(zhí)法與司法過程，建立科學完備、可操作性強的法治體系，為農村權力尋租現(xiàn)象的預防處置提供基礎。從法治意識培育來看，主要要做好村干部與村民兩大主體的法治意識培育工作。對村干部來說，可經(jīng)常性開展廉政主題的集中培訓與生活中的宣傳教育，增強村干部畏法之心，使其權力運行走上法治化、程序化軌道。對村民來說，通過傳單、公示欄等多種形式的普法宣傳教育，使其不僅懂法，還具備用法能力。村民了解并善用法律賦予的各項權利，如選舉、監(jiān)督等，并勇于通過法律渠道與權力尋租斗爭，可有效打擊與遏制村干部的權力尋租活動。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕周慶行，解云建，儲永新，杜蓉.我國農村腐敗問題的成因及反腐敗機制建設〔J〕.廉政文化研究，2012，（01）：13-18.

〔2〕胡偉.腐敗的文化透視——理論假說及對中國問題的探析〔J〕.浙江社會科學，2006，（03）：57-62.

〔3〕王岐山.聚焦中心任務，創(chuàng)新體制機制，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭〔Z〕.2014-01-13.

〔4〕（日）池田大作，（英）湯因比.展望二十一世紀：湯因比與池田大作對話錄〔M〕.北京：國際文化出版公司，1985：264.

〔5〕羅大蒙.我國農村腐敗現(xiàn)象的發(fā)生機理及其規(guī)避機制探究〔J〕.閱江學刊，2013，（04）：40-44.

〔責任編輯：史煥翔〕