依法治國背景下的行政審批制度改革研究

王濤

[摘 要]新形勢下的深化行政審批制度改革是為適應我國全面深化改革的要求而進行的一項重大改革，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，國家也進行了大量的精簡職能、簡政放權的嘗試，對行政審批權力的行使也起到了一定的規(guī)范作用。但在依法治國的戰(zhàn)略背景下，如何更為深刻的理解當前我國行政審批權力運行過程中存在的問題和矛盾，從而為行政審批制度改革提供新的思路和方法，這就成為研究行政審批制度改革的重中之重。

[關鍵詞]依法治國；行政審批；改革

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）08 — 0054 — 02

深化行政審批制度改革是國家全面深化改革，特別是加快推進政治體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略舉措，行政審批是政府所擁有的重要權力，而隨著我國改革開放的不斷深入，這一重要權力如何有效地發(fā)揮重要作用也面臨著重要的挑戰(zhàn)。

黨的十八屆四中全會要求全面貫徹依法治國的方略，切實推進法治中國的實現(xiàn)，這其中對政府行政審批的職能和權限提出了更深層次的要求，指出要“依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。這就從國家層面對政府的行政審批權力提出了法治性要求。

一、深化行政審批制度改革的原因

行政審批權力的實施一直是政府影響社會、市場和大眾的重要權力，在中國，受計劃經(jīng)濟體制的影響，政府的行政審批權力十分強大，對中國社會的方方面面產(chǎn)生了巨大的影響，與此同時，政府這種過于強大的權力也產(chǎn)生了很大的問題，從而不利于法治中國的建設。

（一）不斷健全和完善社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要

中國特色社會主義市場經(jīng)濟的完善與發(fā)展離不開政府強有力的宏觀調(diào)控，政府的適當干預能夠穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，保持國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，但在當前條件下，大量的行政審批已經(jīng)阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展活力，企業(yè)競爭的機遇轉(zhuǎn)瞬即逝，大量的時間和金錢花費在繁瑣的行政審批程序和流程上，不僅不利于市場主體的積極參與，無法發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，而且不利于中國的市場主體參與國際競爭，從而對中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展形成了巨大的阻礙作用。

（二）推進政府職能轉(zhuǎn)變的需要

法治政府和服務型政府的建設離不開政府職能的優(yōu)化和完善，作為政府擁有的最重要的權力—行政審批權力的改革和完善勢必會起到巨大的作用。改革開放以來，雖然國家力圖改變計劃經(jīng)濟體制下政府高度集權的弊端，但是，行政審批權力的削減和下放進度緩慢，致使政府和市場、社會的關系仍然存在著“政企不分”、“政社不分”、“政事不分”的現(xiàn)象，這嚴重的影響著政府良好形象的樹立，不利于政府職能的優(yōu)化，更不利于我國服務型政府和法治政府的構建。

（三）預防“尋租”，防治腐敗的重大舉措

隨著社會的發(fā)展和國家治理腐敗的高壓政策實施，“尋租”的交易也更加隱蔽，而政府擁有的行政審批權力就是“尋租”腐敗的高發(fā)區(qū)，十八大以來，每一個“老虎”的落馬都與權錢交易聯(lián)系緊密，都與“尋租”的行政審批息息相關。行政審批權力的運作是一項人為主觀傾向很明顯的政府活動，因為它沒有嚴格而明細的實施條件，這就造成了權錢交易、腐敗滋生，從而極大地破壞了政府的公信力，導致政府的“失靈”。而深化行政審批制度改革，從源頭上消除這種危害，建立權力清單制度，明確行政審批的明細，就能夠極大地防止腐敗的發(fā)生。

二、當前行政審批制度存在的問題

對于政府的審批權力問題，李克強總理在主持2014年12月3日的國務院常務會議時曾指出：“我們要通過政府放權讓利的‘減法，來調(diào)動社會創(chuàng)新創(chuàng)造熱情的‘乘法。”由此可見，當下我國政府的行政審批權力存在著規(guī)劃混亂、監(jiān)管不力以及效率的低下等問題，如果不加以改革這些問題，將對社會和經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生極大地破壞性作用。

（一）行政審批權限和范圍缺乏科學、統(tǒng)一的規(guī)劃

關于行政審批的權限和范圍問題，政府歷來就沒有完整、詳細的規(guī)劃出臺，相應的也就存在著各級政府之間、政府內(nèi)部各部門之間的“爭利現(xiàn)象”，“部門利益”問題突出，各級政府、各部門只注重保留自身的權力以獲得更大的利益，因而在配合行政審批的協(xié)調(diào)和規(guī)劃工作方面就消極對待；另外，盡管中央一再強調(diào)政府要建立權力清單制度，但各地政府從自身利益出發(fā)，遲遲不肯公布權力清單，不對政府自身擁有的行政審批權力進行明確的界定和規(guī)劃，從而進一步阻礙了政府行政審批制度的改革和發(fā)展。

（二）重事前審批，輕事中事后監(jiān)管

當前行政審批制度存在的另一個問題就是重事前審批，輕事中事后監(jiān)管，對于政府權限內(nèi)的行政審批事項，政府會嚴格的按照繁瑣的程序和流程進行審批。審批前，政府會對所要審批事項進行合理性和合法性的論證，形成嚴格的審批“準入”，以避免侵害公共利益。但另一方面，在對市場主體的申請審批事項批準完成后，政府的監(jiān)管責任就淡化了，對審批項目是否按照申請時的要求進行，是否對審批項目的增加或者減少缺少必要的敏感性和責任意識，這就使得很多已經(jīng)完成審批的項目產(chǎn)生了對公眾利益的侵害，比如企業(yè)的污染物排放是否符合審批時的標準和要求，企業(yè)產(chǎn)品的銷售是否符合行政審批時的質(zhì)量要求和保證等，這都是需要政府對完成行政審批后的后續(xù)監(jiān)管，而從目前的情況來看，政府對審批事項的事前論證嚴格，但是對事中和事后的監(jiān)管存在很大的問題。

（三）審批效率依然低下

行政審批效率低下是一個普遍存在的問題，完成一項行政審批，拿到一個行政許可，需要多次到政府各個部門去簽字，蓋章，最終才能形成一個完整的行政審批。還有最近全國各地頻發(fā)的證明“你媽是你媽”、“你自己是你自己”等奇葩的現(xiàn)象，這一方面反映了政府部門的不敢擔責，怕?lián)?，另一方面也反映出政府行政審批權力的使用存在問題，致使行政審批效率低下，不利于行政相對人的自身利益保護。近年來，各地都在嘗試建立行政服務大廳、行政服務中心等旨在簡化審批手續(xù)，提高審批效率的措施，但由于各部門之間的利益盤根錯節(jié)，很多實質(zhì)性行政審批仍然需要到各個職能部門去進行，這些中間環(huán)節(jié)就極大地浪費了行政審批人的人力、物力和財力，提高了行政成本和社會成本。

三、深化行政審批制度改革的對策

自李克強新一任總理以來，國務院進行了大量的行政審批權力改革工作，包括下放、取消以及合并行政審批權力等多種方式來推動行政審批制度的不斷完善。未來中國行政審批制度的改革和完善應該積極圍繞法治展開，“法無授權不可為，法定職責必須為”，切實公布政府權力清單，地方政府要敢于徹底的把該下放的權力留給市場和社會，切實推進法治政府思維下的行政審批制度改革。

（一）加強法治建設，規(guī)范行政審批權力使用

依法治國方略的實施成為指導中國社會發(fā)展的強大推動力量，這其中，法治政府的建設是依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，成為這一戰(zhàn)略實施的重要基礎。作為政府擁有的重要權力，行政審批權力如何在法治的思維范圍內(nèi)高效、公開、透明的運用成為深化行政審批制度改革重要保障。為此，首先要完善《行政許可法》等相應的行政審批法律和法規(guī)，真正使行政審批權力的使用規(guī)范在法律范圍內(nèi)，切實保障權力的使用有法可依。其次，建立科學、統(tǒng)一的行政審批協(xié)調(diào)規(guī)劃制度，避免因政府職能部門的不協(xié)調(diào)造成的行政審批效率低下，按照精兵簡政要求，進一步厘清行政部門的職能職責， 精確劃定審批范圍，合理配置行政資源，推進行政體制改革，避免“九龍治水”事難成?！?〕通過部門之間的科學、統(tǒng)一的職能調(diào)配，真正做到服務于人民，建設服務型政府。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建立政府權力清單制度

政府職能的轉(zhuǎn)變不僅僅是工作人員服務態(tài)度、服務效率的改進，更應該是整個政府職能由管理向服務轉(zhuǎn)變，圍繞“服務”的理念，政府權力清單制度的建立就在于規(guī)范、公開政府各個職能部門所擁有的權力，劃定權力邊界，真正使行政審批權力的行使符合法律規(guī)范，符合法治政府和服務型政府構建的理念。同時，權力清單的厘清也意味著“責任清單”和“負面清單”的有效作用發(fā)揮，行使權力必然要承擔責任，對于行政審批權力行使范圍內(nèi)的事項必須建立“責任清單”制度，明確“負面清單”的權力行使，大膽放手行政審批權力，真正把政府不應行使的權力讓渡給社會和市場，相信社會和市場自我解決和消化問題的能力，只有這樣多管齊下，方可實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和完善，切實保障法治政府和服務型政府的實現(xiàn)。

（三）繼續(xù)推進反腐敗斗爭，消除“尋租”腐敗

十八大以來，國家進行大力的反腐倡廉建設，每一位落馬的官員手里莫不有著大量的行政審批的權力資源，然后利用這種權力資源進行“尋租”，進行權錢交易，導致國家蒙受巨大損失，公共利益受到極大損害。顯然，政府的行政審批權力在很大意義上是一種自由裁量權，這種自由裁量權的行使具有很大的隨意性，是“尋租”發(fā)生的重災區(qū)。再加上“審批內(nèi)容、程序、標準不透明，又缺乏有效的制約機制，在實施中往往容易形成國家權力部門化、部門權力個人化、個人權力商品化的現(xiàn)象，在一定程度上成了某些官員以權謀私、腐敗墮落的溫床?！薄?〕因此，在行政審批權力的規(guī)范方面，除了完善政府職能，強化法律意識和措施，建立行政審批的“權力清單”、“責任清單”和“負面清單”外，還要進一步強化防治腐敗，把行政審批的權力關進制度的“籠子”里，消除行政審批領域的“尋租”腐敗行為，真正使政府的行政審批權力為人民服務，為市場服務，為社會服務。

隨著社會的進步與發(fā)展，政府與市場和社會的關系越來越密切，而作為政府與其他社會主體橋梁的行政審批權力實施與制度建設成為萬眾關注的焦點。我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，行政審批權力一直發(fā)揮著重大的作用，當前形勢下，傳統(tǒng)意義上政府行政審批權力“一家獨大”的現(xiàn)象已經(jīng)不適應社會發(fā)展的要求了，特別是隨著國家依法治國戰(zhàn)略的實施，法治政府的建立需要政府完善的職能來保證行政審批權力置于合法、合理的范圍內(nèi)，真正使行政審批權力的行使發(fā)揮其積極良好的功能，切實推進法治政府和服務型政府的構建，進而推動全面建成小康社會的實現(xiàn)。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕姚春峰.深化行政審批制度改革研究〔D〕.西南大學，2014.

〔2〕趙德明.關于深化行政審批制度改革的幾點思考〔J〕.重慶行政（公共論壇），2014，（04）.

〔責任編輯：張平凡〕