永順縣實(shí)行黨代會(huì)常任制的實(shí)踐與思考

摘 要：黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”。2011年以來，永順縣以遵循現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度為前提，探索實(shí)行了黨代會(huì)常任制，成功地走出了一條發(fā)展黨內(nèi)民主的新途徑，帶動(dòng)了人民民主，促進(jìn)了社會(huì)和諧。但在具體實(shí)踐中也存在一定的問題和困惑，還需要進(jìn)一步深化和完善。

關(guān)鍵詞：黨代會(huì)常任制；黨內(nèi)民主；

文章編號(hào)：1674-3520（2015）-09-00-03

永順縣屬湖南省湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，是國(guó)家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)區(qū)。國(guó)土面積3810平方公里，人口53萬，以土家族為主的少數(shù)民族占87.1%。全縣轄30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)324個(gè)村（居）委會(huì)，有基層黨組織796個(gè)，黨員19561人，縣第十一屆黨代會(huì)第一次會(huì)議資格代表322名，第二次會(huì)議資格黨代表316名，第三次會(huì)議資格代表307名，第四次會(huì)議資格代表298名。2011年以來，永順縣堅(jiān)持把“發(fā)揮黨員代表作用、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、拓寬黨內(nèi)民主渠道”作為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建黨內(nèi)和諧、強(qiáng)化民主監(jiān)督的重大舉措，按照“邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊探索、邊創(chuàng)新”的思路，歷經(jīng)“探索、完善、深化”三個(gè)階段，取得了一定成效，但也存在一些亟待解決的問題。

一、永順縣實(shí)行黨代會(huì)常任制的具體實(shí)踐

2011年以來，永順縣在遵循現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度的框架下，按以“實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制”為基本內(nèi)容，以“發(fā)揮黨員代表作用、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、拓寬黨內(nèi)民主渠道”為核心，逐步形成了以“黨代會(huì)年會(huì)制、代表任期制、全委會(huì)負(fù)責(zé)制、代表團(tuán)制、工作保障制、代表提案制、代表提議制、代表視察調(diào)研制、代表列席黨內(nèi)有關(guān)會(huì)議制、代表聯(lián)系基層黨組織和黨員群眾制、代表述職評(píng)議制、黨內(nèi)重要情況向代表通報(bào)制”等制度為主要內(nèi)容的黨代會(huì)常任制運(yùn)行新機(jī)制，初步構(gòu)建起了發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐平臺(tái)和保障黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑。2012年被中共湖南省委組織部批準(zhǔn)為湖南省黨代會(huì)常任制試點(diǎn)單位。

（一）健全工作體系，力求組織機(jī)構(gòu)完整性

縣委成立縣黨代會(huì)常任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)縣黨代會(huì)常任制工作辦公室，由縣委組織部部長(zhǎng)兼任辦公室主任，全面負(fù)責(zé)試行黨代會(huì)常任制工作。在縣委組織部設(shè)縣黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室，配備工作人員3名，為副科級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)；把縣級(jí)代表分別編入9個(gè)代表團(tuán)，每個(gè)團(tuán)推選1名團(tuán)長(zhǎng)、副團(tuán)長(zhǎng)，明確1名聯(lián)絡(luò)員，并設(shè)立代表團(tuán)辦公室；在30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和12個(gè)縣直戰(zhàn)線單位建立黨代表聯(lián)絡(luò)工作站，由黨組（黨委）書記任站長(zhǎng)；在324個(gè)村（社區(qū)、居委會(huì)）設(shè)立了黨代表工作室?？h黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室、代表團(tuán)辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣直單位）黨代表聯(lián)絡(luò)工作站和村黨代表工作室分別負(fù)責(zé)處理各自職責(zé)范圍內(nèi)的具體工作。一是縣黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，負(fù)責(zé)全縣工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促辦理和督導(dǎo)檢查工作。二是代表團(tuán)辦公室，負(fù)責(zé)本團(tuán)日常管理工作。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮中軸作用，負(fù)責(zé)群眾的意見、建議和反映事項(xiàng)的收集、匯總、分送工作，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，并牽頭督辦屬于村（社區(qū)）職責(zé)范圍的事項(xiàng)。四是村黨代表工作室發(fā)揮陣地作用，負(fù)責(zé)接待群眾，收集群眾意見、建議，辦理屬于本級(jí)職責(zé)范圍內(nèi)的群眾反映事項(xiàng)。力求通過構(gòu)建職責(zé)明確、分工合理的四級(jí)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)全縣黨代表工作的深入開展和全面落實(shí)。同時(shí)，將召開會(huì)議、開展活動(dòng)及日常辦公等所需經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行逐年增長(zhǎng)。黨代表參加組織開展的活動(dòng)，其所在單位給予時(shí)間保證，視為正常出勤；對(duì)無固定收入的給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

（二）拓展黨代表和黨代會(huì)年會(huì)職權(quán)， 突出黨代會(huì)常任制的權(quán)威性

制定《代表任期制》，規(guī)定代表每屆任期與縣黨黨代會(huì)當(dāng)屆任期相同，如下一屆黨代會(huì)提前或延期舉行，其代表任期相應(yīng)改變。規(guī)定縣黨代表應(yīng)應(yīng)當(dāng)是黨員中的優(yōu)秀分子，須具備“五有五能夠”條件，并積極探索落實(shí)黨代表主體地位、保障黨代表權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑，明確了黨代表的八項(xiàng)職責(zé)。即：參加黨代會(huì)，聽取和審議縣委、縣紀(jì)委的年度工作報(bào)告，行使選舉權(quán)、表決權(quán)；參與討論關(guān)于黨的建設(shè)、全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，并提出合理化的意見和建議；了解掌握全縣各級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織方針政策及本屆黨代會(huì)決議、決定的貫徹落實(shí)情況；向黨員群眾宣傳黨代會(huì)和縣委的有關(guān)精神，廣泛收集意見和建議；對(duì)縣委、縣紀(jì)委及其成員和其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)議；就全縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、黨的建設(shè)及黨員群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行提案、提議；根據(jù)安排開展視察調(diào)研、聯(lián)系黨員群眾等活動(dòng)；受縣黨代會(huì)或縣委的委托，完成有關(guān)工作。

（三）創(chuàng)新實(shí)踐載體，調(diào)動(dòng)黨代表發(fā)揮作用的主動(dòng)性

實(shí)行“縣委常委聯(lián)系委員、委員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的四聯(lián)機(jī)制，廣泛開展“訪發(fā)展、訪黨建、訪民生、訪維穩(wěn)”活動(dòng)。規(guī)定每名代表都要聯(lián)系1-2個(gè)基層黨組織、5—10名黨員群眾，代表每季度深入聯(lián)系點(diǎn)開展工作不少于3天，代表要將聯(lián)系群眾工作情況向所在代表團(tuán)每年至少匯報(bào)一次，代表團(tuán)匯總后報(bào)縣黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室。在次基礎(chǔ)上，縣黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室把所有縣級(jí)黨代表和部分鄉(xiāng)黨代表分到30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)324個(gè)村（社區(qū)），開展“黨代表工作室”工作，規(guī)定每月的11日為代表工作日。明確強(qiáng)調(diào)黨代表聯(lián)系群眾的任務(wù)：一是向基層黨組織和黨員、群眾宣傳黨的路線方針政策，傳達(dá)上級(jí)黨組織的指示精神；二是深入基層調(diào)研，認(rèn)真接待黨員群眾，聽取基層黨組織和黨員群眾呼聲，及時(shí)反映他們的意見和要求；三是了解聯(lián)系對(duì)象的思想、工作、學(xué)習(xí)和生活情況，幫助黨員、群眾協(xié)調(diào)解決實(shí)際問題。黨代表通過聯(lián)系密切聯(lián)系服務(wù)黨員群眾活動(dòng)，使其真正成為黨員群眾的“代言人”。

（四）健全體制機(jī)制，確保黨代會(huì)常任制的長(zhǎng)效性

制定了《中共永順縣代表大會(huì)常任制實(shí)施意見（試行）》和《中共永順縣代表大會(huì)常任制實(shí)施辦法（試行）》，建立了“1+1+8”制度體系。“1+1+8”即：實(shí)施意見、實(shí)施辦法和代表提案制度、代表提議制度、代表視察調(diào)研制度、代表列席重要會(huì)議制度、代表聯(lián)系基層制度、重大情況通報(bào)制度、述職評(píng)議制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等8項(xiàng)制度。實(shí)施意見根據(jù)黨章和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，明確了指導(dǎo)思想、工作原則、基本制度和組織措施。實(shí)施辦法對(duì)黨代表?xiàng)l件、產(chǎn)生、任期、權(quán)利和職責(zé)、資格管理、出缺及補(bǔ)選、履職保障，黨代會(huì)年會(huì)的召開時(shí)間、名稱、內(nèi)容，縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)和縣委常委會(huì)各自的職權(quán)和三者之間的關(guān)系，代表團(tuán)、代表小組的劃分及職責(zé)等方面作出了規(guī)定。同時(shí)，把實(shí)行黨代表提案和提議、邀請(qǐng)黨代表列席黨內(nèi)有關(guān)會(huì)議等做法用制度的形式固定下來，確保工作有據(jù)可依、有章可循。

二、主要成效

四年多以來，永順縣試行黨代會(huì)常任制工作，取得了一定成效。2012年7月，永順縣原縣委書記李平在全國(guó)組織部長(zhǎng)培訓(xùn)班上，就“永順縣實(shí)行黨代表提案制度的探索與實(shí)踐”做了典型經(jīng)驗(yàn)授課；同年永順縣被定為黨代會(huì)常任制工作湖南省試點(diǎn)單位；2013年，永順縣黨代會(huì)常任制工作被湖南衛(wèi)視列為“2013年度縣市工作盤點(diǎn)”十項(xiàng)工作之一，2014年1月，以“官員干得好不好，黨代會(huì)上見分曉”為題，在湖南新聞聯(lián)播“2014我的縣”欄目，以新聞紀(jì)實(shí)的手法先后兩期分別進(jìn)行了專題播報(bào)；工作做法及經(jīng)驗(yàn)在《黨建研究》《組工信息》《湖南日?qǐng)?bào)》《湘組研究》《新湘評(píng)論》等黨報(bào)黨刊上進(jìn)行了宣傳推介。成效主要體現(xiàn)在“四個(gè)轉(zhuǎn)變”上。

（一）決策主體由“局限性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬V泛性”。黨代表通過深入基層掌握社情民意，撰寫提案提議向縣委建言獻(xiàn)策，使決策主體由核心成員擴(kuò)大到黨員群眾，變“局限性會(huì)議決策”為“廣泛性調(diào)研決策”，增強(qiáng)黨委決策的科學(xué)性、前瞻性和實(shí)踐性?？h十一次黨代會(huì)以來（2011年），廣大黨代表圍繞全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等問題，提出提案176件、意見建議900余條。針對(duì)代表意見建議，縣委制定了“1111”人才發(fā)展規(guī)劃、出臺(tái)了基層黨組織建設(shè)工作考核辦法、開展老司城世界文化遺產(chǎn)申報(bào)、引進(jìn)凱迪公司發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)等，豐富和發(fā)展了全縣“破瓶頸、興產(chǎn)業(yè)、打基礎(chǔ)”的跨越式發(fā)展思路。黨代表提出的“實(shí)施骨干公路及村級(jí)公路改造工程”、“加快教育布局調(diào)整”、“加快農(nóng)網(wǎng)改造”等11條改善民生的建議，納入了縣“十二五”規(guī)劃。針對(duì)代表反映的基層黨組織后繼乏人、經(jīng)費(fèi)不足等問題，縣委選派200余名機(jī)關(guān)干部到村任支部書記或第一書記，新增財(cái)政預(yù)算1300多萬元，提高基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和村干部待遇?？h委在決策中廣泛征求黨代表意見，讓決策更加符合基層環(huán)境，更接地氣。

（二）黨代表行使權(quán)力由“一次性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)常性”。通過每年召開一次黨代會(huì)（年會(huì)），黨代表聽取和審議縣委、縣紀(jì)委年度工作報(bào)告，審查黨費(fèi)收繳使用和管理情況，對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)的履職情況進(jìn)行測(cè)評(píng)，參與干部任免考察，列席重要會(huì)議，對(duì)重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工作進(jìn)行視察等，使黨代表行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)由“一次性”變?yōu)椤敖?jīng)常性”，推進(jìn)了黨內(nèi)民主，促進(jìn)了黨的建設(shè)和各項(xiàng)工作開展。工作開展以來，全縣先后有300余名代表直接參與黨委決策，150余名黨代表參與了干部考察工作，以黨代表身份列席重要會(huì)議200余人次，30余名黨代表參與了重要工作督查，3個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目（工程）接受了縣黨代表視察，縣委書記、縣長(zhǎng)等20余名領(lǐng)導(dǎo)干部向代表進(jìn)行了述職，“由誰選舉、向誰負(fù)責(zé)、受誰監(jiān)督、推動(dòng)工作”的黨內(nèi)民主格局已形成。

（三）黨代表聯(lián)系服務(wù)黨員群眾由“單線性”轉(zhuǎn)為“多向性”。通過黨代表深入“黨代表工作室”、“群眾工作站”、“信訪代辦站”等開展政策宣傳、訴求代理、對(duì)口幫扶等服務(wù)，在黨組織、黨員和群眾之間架起了溝通的橋梁，暢通了上情下達(dá)、下情上傳的渠道，變“單線聯(lián)系”為“多向互動(dòng)”。廣大黨員群眾的意見和建議通過黨代表能夠得到及時(shí)反映和解決。黨的路線方針政策、縣委的決定可以通過黨代表向基層黨組織和黨員群眾及時(shí)傳達(dá)和貫徹。工作開展以來，縣黨代表深入基層接訪、走訪黨員群眾1700余人次，提供生活幫扶資金80多萬元。反映基層黨組織和黨員群眾訴求2000余件（次），解決黨員群眾實(shí)際困難1400余個(gè)。在黨代表的率先垂范下，全縣各級(jí)干部積極踐行“一線工作法”，黨群干群關(guān)系更加融洽和諧。

（四）黨代表服務(wù)發(fā)展由“被動(dòng)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)性”。黨代表通過深入基層調(diào)研、積極建言獻(xiàn)策、實(shí)施民主監(jiān)督，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“助推器”?？h委高度重視黨代表的意見建議，進(jìn)一步激發(fā)了代表服務(wù)發(fā)展的熱情，增強(qiáng)了建言獻(xiàn)策底氣，黨代表服務(wù)全縣中心工作由“被動(dòng)性”變?yōu)椤爸鲃?dòng)性”。黨代表通過參加黨代會(huì)（年會(huì)），討論新一年的縣委工作思路，在服務(wù)發(fā)展中參與頂層設(shè)計(jì)。大會(huì)閉會(huì)期間，通過開展聯(lián)系基層、視察調(diào)研、撰寫提議、列席會(huì)議等工作，服務(wù)發(fā)展由“五年一次”變?yōu)椤叭旌颉o時(shí)差”。實(shí)踐證明，發(fā)揮黨代表作用的四年，是永順縣加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的四年，也是工作創(chuàng)新力度最大的四年。四年來，全縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值分別為37.28億元、41.58億元、46.44億元、51.3億元，同比增長(zhǎng)分別為：11.1%、8.4%、10%、8%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入分別為2.2562億元、3.1242億元、3.6575億元、4.05億元，同比增長(zhǎng)分別為：27.6%、38.5%、17.1%、10.6%。

三、存在的困惑

在現(xiàn)行制度框架下，永順縣推行黨代會(huì)常任制，就總體來說，與其方案設(shè)計(jì)的目標(biāo)相比，效果較為滿意。但作為一項(xiàng)黨內(nèi)民主建設(shè)的改革探索來講，由于試點(diǎn)時(shí)間短、認(rèn)識(shí)上的差異、操作上的困難和缺少上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，仍然還存在一些疑難。

（一）對(duì)黨代會(huì)常任制重視不夠

實(shí)行常任制就是要改變以往黨代會(huì)被虛置、權(quán)力集中于少數(shù)人和個(gè)別人的不合理的黨內(nèi)權(quán)力格局。在這一目標(biāo)下，讓地方黨委積極自愿地通過“自我革命”來推行試點(diǎn)，不能不在很大程度上取決于其主觀因素，黨委、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和黨員重視高不高極為關(guān)鍵。盡管經(jīng)過了動(dòng)員宣傳，在領(lǐng)導(dǎo)者的公開言論中也沒有不重視試點(diǎn)的意思，但也存在黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)積極性高，其他領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注還不夠；有的認(rèn)為中央沒有統(tǒng)一要求是自找麻煩；有的怕充分發(fā)揚(yáng)民主以后黨委的職權(quán)會(huì)受到制約；有的認(rèn)為黨代會(huì)年會(huì)與人代會(huì)的形式和內(nèi)容差不多，沒有什么實(shí)際意義；有的認(rèn)為與非常任制比較會(huì)加大運(yùn)作成本，對(duì)推行常任制表示擔(dān)憂。據(jù)調(diào)查，有17.2%的代表認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)重視不夠”，2.7%的代表認(rèn)為推行黨代會(huì)常任制“可有可無”，0.4%的代表認(rèn)為沒有必要推行。同時(shí)，我們?cè)诟櫿{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)工作在“?！弊稚象w現(xiàn)不夠，存在開年會(huì)、年中和年尾重視度高，而在平常時(shí)間開展工作力度不大。

（二）黨代會(huì)整體作用的發(fā)揮不全面

推行常任制試點(diǎn)，本身就是為了加強(qiáng)黨代會(huì)的權(quán)威和作用，探索黨代會(huì)閉會(huì)期間如何發(fā)揮作用的形式，其作用的發(fā)揮，不只是黨代表個(gè)人的作用，更是這一機(jī)構(gòu)的整體作用。從永順縣試行的主要舉措不難看出，試點(diǎn)的重點(diǎn)在代表作用的發(fā)揮上，突出了代表個(gè)人在閉會(huì)期間活動(dòng)的開展，代表在大會(huì)期間的提案、質(zhì)詢活動(dòng)有所突破。但黨代會(huì)作為一個(gè)整體，其作用的發(fā)揮不能僅局限于年會(huì)上通過會(huì)議形式聽取審議縣委和紀(jì)委的工作報(bào)告，雖然也有選舉、評(píng)議“兩委”的規(guī)定，但沒有其他更為具體的對(duì)于“兩委”的罷免舉措。即使聽取和審議報(bào)告，也沒有對(duì)報(bào)告的進(jìn)一步的規(guī)范要求，沒有具體的審議程序和處置措施。聽取和審議“兩委”報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容和聽取形式，主動(dòng)權(quán)在“兩委”而非黨代會(huì)和代表，不是代表想聽什么就報(bào)告什么。對(duì)報(bào)告也是“審議通過”而沒有“不通過”（或可以不通過）的規(guī)定，黨代表雖可以通過列席、質(zhì)詢等活動(dòng)對(duì)縣委及其常委會(huì)進(jìn)行某些評(píng)議和監(jiān)督，但對(duì)其錯(cuò)誤沒有明確的責(zé)任列舉和相關(guān)的具體處置措施的規(guī)定，沒有真正有力的約束措施。列席是被邀請(qǐng)的，取決于黨委及其常委的意愿，形式意義更大一些。對(duì)“兩委”的監(jiān)督更沒有從制度上具體到個(gè)人，沒有可操作的訓(xùn)誡罷免制度等。黨代會(huì)閉會(huì)期間，其整體作用通過什么途徑發(fā)揮，并沒有積極的探索。黨代會(huì)閉會(huì)期間，雖然從制度上規(guī)定閉會(huì)期間全委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)本縣工作，但沒有設(shè)立黨代會(huì)真正有權(quán)威的常設(shè)機(jī)構(gòu)，雖然規(guī)定了年會(huì)的召開、議題等由全委會(huì)確定，但并沒有規(guī)定全委會(huì)是黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。雖設(shè)立了“縣黨代會(huì)常任制工作辦公室”和“縣黨代表聯(lián)絡(luò)工作辦公室”，但掛靠的是縣委組織部，主要也只是負(fù)責(zé)與代表的組織聯(lián)絡(luò)工作、代表的日常管理工作，這顯然不能算是黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。這樣，誰在閉會(huì)期間代表黨代會(huì)處理日常工作，仍不明確。

（三）“內(nèi)三會(huì)”、“外三會(huì)”關(guān)系仍未能理順

作為新一輪試點(diǎn)，就與外地的比較來看，永順縣試點(diǎn)主要是對(duì)各地試點(diǎn)中較為普遍或成熟的一些做法在本地的運(yùn)用，沒有引入一些試驗(yàn)性的或是有創(chuàng)新性的舉措，如椒江、羅田等地取消縣委常委會(huì)的做法。從其實(shí)施辦法和具體的操作來看，主要是技術(shù)層面的，對(duì)現(xiàn)有體制的反思和突破意識(shí)不足。較為突出的是對(duì)所謂“內(nèi)三會(huì)”、“外三會(huì)”的關(guān)系處理，基本沒有突破。我們?cè)谂c試點(diǎn)工作負(fù)責(zé)同志座談時(shí)了解到，如何處理“內(nèi)三會(huì)”、“外三會(huì)”的關(guān)系仍然是試點(diǎn)工作的難題。他們很困惑：“按照黨章規(guī)定，黨代會(huì)選舉全委會(huì)，全委會(huì)選舉常委會(huì)，相互間構(gòu)成層層委托授權(quán)的關(guān)系。但從干部任職來看，屆中縣委委員有上一級(jí)黨委決定；從干部管理權(quán)限來看，縣委常委有上級(jí)管理，其他縣委委員的管理權(quán)限在本級(jí)；從干部職級(jí)看，縣委常委會(huì)委員高于全委會(huì)委員，全委會(huì)委員在日常工作中受常委領(lǐng)導(dǎo)。因此，‘黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)間權(quán)力倒置問題得不到解決，導(dǎo)致黨代會(huì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)作用發(fā)揮難以實(shí)現(xiàn)”；“按照憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家決定權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政力量，擁有對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)。黨的代表大會(huì)實(shí)行年會(huì)制后，就必然會(huì)出現(xiàn)黨代會(huì)年會(huì)與人代會(huì)年會(huì)乃至政協(xié)會(huì)年會(huì)并存的態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)三會(huì)共同關(guān)注本地區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的重大問題，會(huì)議內(nèi)容基本相同、人員基本相似的問題”?；谝陨显颍环矫纥h代會(huì)與全委會(huì)、常委會(huì)（即“內(nèi)三會(huì)”）之間決策層次復(fù)雜，執(zhí)行職責(zé)不清。另一方面黨代會(huì)與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)（即“外三會(huì)”）之間，各自定位、職能職責(zé)也未理順，出現(xiàn)職能職責(zé)重疊的現(xiàn)象，不利于工作開展。

（四）代表的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)有待優(yōu)化

就第三次會(huì)議307名資格代表來看，其中男性261名，女性46名；縣直132名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)90名、村級(jí)85名；國(guó)家公職人員218名，非公職人員89人（村級(jí)85人、企業(yè)4人）；國(guó)家公職代表中行政人員189名（副處級(jí)以上29名、科級(jí)137名、一般干部23名），專業(yè)技術(shù)人員41名。從以上數(shù)據(jù)來看，性別比不合理，女性只占15%；國(guó)家公職人員多，占整個(gè)代表的71%，黨代會(huì)參會(huì)對(duì)象與干部參會(huì)對(duì)象出入不大；行政類代表占比大，占整個(gè)代表的61.6%，且科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部占整個(gè)代表的54.1%，其中部門和單位負(fù)責(zé)人就有68人；專業(yè)技術(shù)類代表占比小，盡占整個(gè)代表的13.4%，且專業(yè)技術(shù)類代表中來至不同戰(zhàn)線的比例也不盡合理，主要來自教育和衛(wèi)生，農(nóng)林水畜等領(lǐng)域的微乎其微，甚至有的領(lǐng)域一個(gè)代表都沒有；村級(jí)85名代表中，全部來至村支兩委，農(nóng)村的普通黨員代表沒有一個(gè)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村代表較多，代表的素質(zhì)能力不高，從每次大會(huì)收集的代表提案來看，大多數(shù)把握不了政策性、全局性、現(xiàn)實(shí)性原則，加上“兩代表一委員”人數(shù)交叉多，存在“一人多頭提、一事重復(fù)提”問題。

四、實(shí)行黨代會(huì)常任制的對(duì)策建議

當(dāng)前黨代會(huì)常任制已由“擴(kuò)大試點(diǎn)”、“選擇試行”到“深化試點(diǎn)”， 但總體上仍然處于“試驗(yàn)”階段。這場(chǎng)試驗(yàn)最終能否成功，取決于如何創(chuàng)新，也取決于能否真正克服試驗(yàn)中的不足和缺陷。

（一）要充分認(rèn)識(shí)探索黨代會(huì)常任制的價(jià)值所在。黨代會(huì)常任制試點(diǎn)是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、創(chuàng)新性的工作，既沒有現(xiàn)成的套路可以用，也沒有固定的模式可循。但黨代會(huì)常任制是黨內(nèi)基層民主建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，是黨內(nèi)民主發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)也是“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的一項(xiàng)重大工程。按照黨的十六大、十七大、十八大關(guān)于常任制試點(diǎn)工作的重要精神，旨在通過黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，這才是探索黨代會(huì)常任制的價(jià)值所在。推行黨代表常任制這項(xiàng)制度，不管采取哪種辦法都應(yīng)該緊緊圍繞這個(gè)價(jià)值取向。即使在短時(shí)間內(nèi)完成不了這個(gè)要求，也應(yīng)該要按照這個(gè)方向去循序漸進(jìn)地努力，而不應(yīng)偏離這個(gè)方向?；鶎狱h委、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和黨員對(duì)此要保持思想上的高度一致，要結(jié)合各地試點(diǎn)取長(zhǎng)補(bǔ)短，堅(jiān)持大膽實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，認(rèn)真開展好試點(diǎn)工作，努力形成“職務(wù)常任、機(jī)構(gòu)常設(shè)、工作常抓、履職常態(tài)”的工作格局。

（二）進(jìn)一步建立健全規(guī)章制度，確保黨代會(huì)更大程度的發(fā)揮作用。要讓黨代會(huì)真正發(fā)揮作用，就必須要有嚴(yán)格的制度規(guī)范。就永順縣試點(diǎn)來看，現(xiàn)已有一套較為齊全的制度體系。但就各項(xiàng)制度的內(nèi)容而言，主要是剛性的條款規(guī)定，而具體的操作措施規(guī)定不多、不詳。特別是對(duì)于黨代會(huì)整體發(fā)揮作用的規(guī)章制度，不能很好地體現(xiàn)常任制的需要。隨著試點(diǎn)工作的深入，在完善黨代表個(gè)人層面發(fā)揮作用的內(nèi)容的同時(shí)，更要進(jìn)一步建立健全黨代會(huì)發(fā)揮整體作用的規(guī)章制度。一是圍繞提高黨代會(huì)年會(huì)質(zhì)量，在充分發(fā)揮黨代會(huì)決策、監(jiān)督作用上豐富內(nèi)容，切忌流于“舉舉手劃劃圈”的形式。二是圍繞黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮整體作用，將制度化的“常態(tài)”運(yùn)作機(jī)制貫穿黨代會(huì)任期的始終，保證黨代會(huì)成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，避免“會(huì)議完就靠邊”的舊狀。

（三）在現(xiàn)行的黨內(nèi)規(guī)范和體制下妥善處理“內(nèi)三會(huì)”、“外三會(huì)”的關(guān)系。在試點(diǎn)工作中如何處理“內(nèi)三會(huì)”、“外三會(huì)”的關(guān)系仍然是難題，主要是基于目前黨內(nèi)規(guī)范方面，對(duì)一些觸及體制的改革創(chuàng)新沒有明確的規(guī)定，而缺少黨規(guī)黨法的支撐。在對(duì)改革創(chuàng)新與穩(wěn)定、體制改革與細(xì)節(jié)完善等關(guān)系的理解上，試點(diǎn)偏于后者，我們能充分理解。作為地方和基層，在黨代會(huì)常任制下，如何處理好“內(nèi)三會(huì)”、“外三會(huì)”的關(guān)系？筆者認(rèn)為，還是要在遵行黨章和其他黨內(nèi)規(guī)范的基本精神和不對(duì)現(xiàn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制框架形成沖擊的前提下，去理清關(guān)系、合理進(jìn)行權(quán)力配置。從椒江、羅田等地取消縣委常委會(huì)的做法，目前走到了瓶頸口，亟待更高層次的機(jī)制來保證。

（四）必須在提高黨代表的素質(zhì)上下工夫。黨代會(huì)常任制的效果如何，從很大程度上說還取決于黨代表自身的素質(zhì)。如果黨代表沒有高度的政治責(zé)任感，就不會(huì)認(rèn)真履行自己的職責(zé)；如果沒有一定的理論水平和工作能力（特別是聯(lián)系群眾的能力），也履行不好自己的職責(zé)。要解決好這些問題，一方面是要在創(chuàng)新黨代表產(chǎn)生方法和屆中管理上下工夫，要通過改革提名程序和舉行更有競(jìng)爭(zhēng)力的選舉，把那些責(zé)任感強(qiáng)、與群眾聯(lián)系緊密、具有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)和一定參政議政能力的優(yōu)秀黨員送到黨代表的行列中來。同時(shí)加強(qiáng)屆中代表資格管理，特別找出代表中比例低的界別，鑒于代表出缺實(shí)際情況，要著重從比例低的界別進(jìn)行專項(xiàng)推薦和及時(shí)補(bǔ)選，體現(xiàn)黨代表的代表性和廣泛性。另一方面要加強(qiáng)對(duì)黨代表的培訓(xùn)，特別是要著力培養(yǎng)他們的參政議政和聯(lián)系群眾的能力。同時(shí)還要加大對(duì)黨代表的評(píng)議監(jiān)督力度，進(jìn)行量化考核，對(duì)哪些不能有效履行職責(zé)的黨代表，應(yīng)該及時(shí)加以撤換。

作者簡(jiǎn)介：傅凱，男，1974年10月出生，現(xiàn)任中共永順縣委黨校教務(wù)科科長(zhǎng)、講師，研究領(lǐng)域?yàn)榛鶎狱h建。