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    外部性與內(nèi)部化:金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解案例

    2015-05-30 10:48:04中國人民銀行濟南分行課題組
    金融發(fā)展研究 2015年9期
    關(guān)鍵詞:內(nèi)部化外部性

    中國人民銀行濟南分行課題組

    摘 要:中國人民銀行濟南分行順應市場需求,推動組建金融消費權(quán)益保護協(xié)會,開展金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解,對金融消費侵權(quán)的負外部性進行了有組織的內(nèi)部化處置,實現(xiàn)了交易各方利益的帕累托改進,增加了社會福利。

    關(guān)鍵詞:金融消費糾紛;第三方調(diào)解;外部性;內(nèi)部化

    中圖分類號:F830 文獻標識碼:B 文章編號:1674-2265(2015)09-0009-07

    一、引言

    隨著現(xiàn)代金融業(yè)的快速發(fā)展,金融產(chǎn)品和服務不斷創(chuàng)新、日益復雜,消費者和金融機構(gòu)之間的信息不對稱日益突顯,金融消費糾紛不斷增加。著手化解金融領(lǐng)域的糾紛和矛盾,已成為擺在金融消費保護當局面前亟待解決的重大問題。這些由金融創(chuàng)新、市場壟斷等因素引致的金融消費權(quán)益被侵現(xiàn)象,猶如環(huán)境污染,具有很強的負外部性,金融消費者面臨著信息不對稱、取證難、認證難、追索難等一系列制度和技術(shù)難題,維權(quán)成本高企,在很大程度上干擾了金融交易活動的正常開展。2013年,中國人民銀行部署濟南分行等部分分支機構(gòu)先行先試,研究探討非訴解決金融消費糾紛問題。自此,濟南分行經(jīng)過充分市場調(diào)查和理論思考,引入了國外較為流行的非訴第三方調(diào)解模式,以適度保護金融消費者為原則,由金融消費權(quán)益保護當局出面組建了以金融機構(gòu)為成員、自費承接金融消費糾紛的非訴調(diào)解組織,通過有組織的內(nèi)部化活動,著力消除金融消費侵權(quán)所造成的外部性問題,實現(xiàn)了交易各方利益的帕累托改進,增加了社會福利。

    二、山東啟動金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解的總體脈絡

    (一)金融消費投訴需求

    近年來,人民銀行系統(tǒng)受理的金融消費者投訴數(shù)量急劇增加,2013年受理9139件,2014年受理16535件,快速增長80.93%??焖俪霈F(xiàn)的金融消費投訴背后,表明對金融消費侵權(quán)糾紛的化解需求已成為重大金融社會問題。但與此同時,人民銀行已有的、由基層工作人員兼職督辦的金融權(quán)益保護模式已不堪重負。對此,人民銀行部署濟南分行等先行試點,研究探討金融消費者權(quán)益保護的新的組織模式。而同時期,濟南分行發(fā)現(xiàn),山東省受理的金融消費投訴數(shù)量也在急劇增加,2013、2014兩年受理投訴1842件,占全國的7.17%。大量、集中出現(xiàn)的金融消費投訴,讓省內(nèi)各地人民銀行金融消費權(quán)益保護從業(yè)人員疲于應付,影響了工作質(zhì)效。

    濟南分行也充分認識到,必須盡快改變目前這種靠內(nèi)設機構(gòu)和兼職運作的被動局面。但是,建立一種怎樣的金融消費保護模式,需要根據(jù)市場需求、金融消費權(quán)益保護的產(chǎn)品屬性以及現(xiàn)有的市場供給水平來確定。基于此,濟南分行首先開展了為期6個月的市場調(diào)查。

    (二)市場調(diào)查

    濟南分行在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),圍繞金融消費者權(quán)益保護,有四個方面的核心變量交互作用,共同導致金融消費者權(quán)益保護的供求失衡。

    第一,金融消費者維權(quán)的無組織性。金融消費者遭遇侵權(quán)行為,最直接的處理方式是與發(fā)生糾紛的金融機構(gòu)進行協(xié)商談判。但金融消費者作為單個的自然人,在交易地位、交易信息等方面處于天然弱勢,與交易對手金融機構(gòu)進行協(xié)商談判時,一方面無法站在與其平等的位置,較難獲得應得信息,維權(quán)行為分散、不易聯(lián)合;另一方面因不同金融消費者的維權(quán)意識、侵權(quán)承受能力不同,維權(quán)訴求多元。兩者同時作用,造成消費者的自我保護多處于分散、多元的無組織狀態(tài)。此外,部分金融消費者對經(jīng)協(xié)商談判不能滿足其訴求的,可能采取在金融機構(gòu)營業(yè)場所鬧訪、打條幅為金融機構(gòu)做負面宣傳等方式進行維權(quán)。這些較為極端的處理方式,更易加劇雙方間的對抗,對高效和解造成較大障礙。

    第二,金融消費侵權(quán)的負外部性。金融消費者權(quán)益被侵犯雖然有多種原因,但是最根本的原因還出在金融機構(gòu)身上。雖然近年來的金融服務質(zhì)量不斷改善,但長期的金融壟斷、“霸王條款”等等,使得金融消費侵權(quán)已經(jīng)是無處不在和司空見慣的事情。盡管金融消費者的維權(quán)意識也在逐漸增強,但是,金融消費者也不得不面對如下難題:一是維權(quán)成本高但收益低、效率低,往往“雷聲大、雨點小”,多數(shù)情況下是不了了之。二是取證難、投訴難。鑒于侵權(quán)和維權(quán)雙方面臨著嚴重的信息不對稱問題,金融消費者很難通過個人努力獲得有關(guān)金融消費侵權(quán)的詳細信息和實證材料;而且,投訴、起訴等維權(quán)行為也面臨一系列制度和技術(shù)難題。三是金融機構(gòu)等行業(yè)主體應對不積極。金融機構(gòu)雖然建立了糾紛處理內(nèi)部程序,但其作為理性的市場經(jīng)營主體,仍以追求利潤最大化為經(jīng)營目標,面對金融消費者的維權(quán)行為及其無組織的狀態(tài),應對處理往往缺乏動力,不能有效地站在金融消費者的角度考慮和解決問題。而且,對同類侵權(quán)行為,金融機構(gòu)往往根據(jù)不同的消費者做出不同應對,維權(quán)意識強、訴求多的可能獲補(賠)償就多,糾紛處理效率較低、公平公正受到制約。此外,銀證保行業(yè)協(xié)會也同時處理金融消費糾紛,但其是金融機構(gòu)為謀取共同利益而形成的行業(yè)性組織,履職目的仍是保護金融機構(gòu),使本處于弱勢地位的消費者權(quán)利更加弱化。四是金融消費侵權(quán)監(jiān)管難。根據(jù)“合法原則”,金融監(jiān)管當局可以對投訴中涉及違法違規(guī)行為的金融機構(gòu)進行行政處罰,但卻無權(quán)裁決當事雙方的具體民事糾紛。

    第三,法律通道解決金融消費糾紛缺乏規(guī)模效應。隨著社會的發(fā)展,金融與人們的生活聯(lián)系日益緊密,金融消費者具有相當?shù)膹V泛性,金融消費糾紛也和社會公眾日常生活息息相關(guān),一旦發(fā)生,因涉及面廣,往往產(chǎn)生蝴蝶效應,對社會帶來較大影響,亟須快速化解處理。而通過法律訴訟渠道解決,一方面金融消費者受信息不對稱約束,無法獲得與金融機構(gòu)有同類糾紛的其他消費者信息,難以進行有組織的合并訴訟,無法實現(xiàn)一次訴訟、化解多起同類金融消費糾紛的規(guī)模效應;另一方面,從單次訴訟看,往往程序復雜,周期較長,短期內(nèi)無法對眾多金融消費者作積極回應,不利于盡快消除負面社會影響。而且,從濟南分行受理的金融消費糾紛個案來看,金融消費者作為自然人,囿于財力,與金融機構(gòu)的合同金額往往相對較小,約三成投訴還不涉及金錢,僅是服務態(tài)度、日常服務質(zhì)量糾紛,對這類糾紛采取法律通道化解,需花費較高的經(jīng)濟成本和心血精力,不符合成本收益原則,也不具備規(guī)模效應的經(jīng)濟基礎。此外,隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展,特別是一些新興領(lǐng)域金融產(chǎn)品和衍生服務的出現(xiàn),這方面的糾紛占比不斷提高,專業(yè)性越來越強。據(jù)不完全統(tǒng)計,2014年以來,濟南分行受理的該類投訴已增長兩成左右。這對裁判者提出了很高要求,但法律通道中的審判者法官,受客觀環(huán)境和司法資源稀缺性限制,在面對越來越多的金融糾紛時,難以迅速介入、調(diào)查和化解,不能實現(xiàn)專業(yè)化供給的規(guī)模效應。

    第四,金融消費糾紛處理商業(yè)化經(jīng)營的不可持續(xù)。任何商業(yè)化經(jīng)營都需要以盈利為目的。但金融消費糾紛往往以小額、分散為主,具有典型的準公共產(chǎn)品和規(guī)模不經(jīng)濟特征。類似糾紛處理的專業(yè)化經(jīng)營,都普遍面臨定價難題。以金融消費維權(quán)為例,如果由商業(yè)化組織來定價,價格肯定越高越好,但金融消費者卻無力或者不值得擔負如此高成本;如果由金融消費者來定價,自然價格越低越好,最好免費提供服務,這樣,經(jīng)營金融消費維權(quán)的商業(yè)化組織則無利可圖,甚至財務難以為繼。尤其在金融業(yè)務大交叉、大融合發(fā)展的背景下,商業(yè)化組織很難對跨市場、跨行業(yè)類金融產(chǎn)品和服務的糾紛進行權(quán)威的調(diào)查和取證,自然要面臨權(quán)威性、公正性等許多挑戰(zhàn)。

    上述這四個核心變量,是影響金融消費權(quán)益保護至關(guān)重要的因素,也是當前金融消費維權(quán)產(chǎn)品供求關(guān)系中的主要矛盾。此外,對金融消費糾紛的維權(quán)處理,還有消費者協(xié)會、人民調(diào)解、媒體等外部監(jiān)督方式,但這些都存在于金融領(lǐng)域之外,缺乏專業(yè)化經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟、核心競爭力、目標市場等優(yōu)勢,不構(gòu)成解決問題的主要關(guān)注點。而忽視上面所述的核心變量和主要矛盾,任何有關(guān)金融消費者權(quán)益保護的制度安排可能都是無效的。因此,要切實保護金融消費者權(quán)益,必須從根本上對上述各點予以弱化或者消除。為慎重起見,濟南分行又查閱了國外大量有關(guān)金融消費權(quán)益保護的做法及文獻,希望能從中尋找到更有效的解決途徑。

    (三)濟南分行的思考

    通過一系列調(diào)查和準備,濟南分行意識到,靠法律訴訟和商業(yè)化經(jīng)營解決金融消費者權(quán)益保護問題是不現(xiàn)實的,但金融消費者對金融機構(gòu)“一對一”的維權(quán)模式也是散亂的、無組織和低效率的。上述三種運作模式都是不可持續(xù)的。因此,必須盡快建立一種新的金融消費維權(quán)模式,而且,這一模式需要滿足如下四個基本條件:第一,非法律訴訟;第二,非市場化運作;第三,組織化運作;第四,將金融侵權(quán)外部性進行內(nèi)部化處置。

    目前,國際上約75%的國家或地區(qū)已建立非訴第三方糾紛解決機制,較為典型的如英國和澳大利亞的金融申訴專員服務機構(gòu)、加拿大的銀行服務與投資督察員、馬來西亞的金融協(xié)調(diào)局、新加坡的金融業(yè)爭議解決中心、中國香港的金融糾紛調(diào)解中心、臺灣地區(qū)的金融消費評議中心等。所謂第三方非訴調(diào)解組織,是成立以金融機構(gòu)為成員的相對獨立的第三方機構(gòu),專門處理金融消費糾紛并進行調(diào)解或裁決。這些第三方非訴調(diào)解組織,以非法律化、非正式性、私密性和非對抗性等方式來處理金融消費者投訴,并呈現(xiàn)如下六個方面的突出特征:一是普遍有立法支撐;二是普遍由金融監(jiān)管機構(gòu)主導設立,專業(yè)性強;三是具備獨立、中立、實質(zhì)公平特性;四是調(diào)解程序嚴謹,普遍將金融機構(gòu)內(nèi)部投訴處理作為受理或調(diào)解投訴的前置程序,且手段豐富、靈活,注重先調(diào)解、后裁定或評議的調(diào)解方式;五是對金融消費者適度傾斜保護,如組織運行費用主要由金融機構(gòu)會員承擔,淡化消費者舉證責任,糾紛裁定或評議結(jié)果對金融機構(gòu)有單方約束力;六是具備有效的監(jiān)督機制。這些組織非訴調(diào)解已取得良好效果。受此影響,建立專業(yè)、獨立、中立的非訴第三方調(diào)解組織成為國際金融領(lǐng)域非訴調(diào)解的發(fā)展趨勢。

    濟南分行經(jīng)過理論分析認為,金融消費糾紛第三方非訴調(diào)解組織實際上是一種俱樂部的機制安排,它除了滿足非法律訴訟、非市場化和組織化運作等基本條件外,通過這樣一種由金融消費權(quán)益監(jiān)管當局發(fā)動和由金融機構(gòu)組成的自治性制度安排,還能夠在責權(quán)利對等、財務可持續(xù)的基礎上,最大限度地將金融消費侵權(quán)的外部性內(nèi)部化。

    基于上述認識和思考,濟南分行決定在山東省內(nèi)組建俱樂部性質(zhì)的金融消費權(quán)益保護協(xié)會。

    (四)金融消費權(quán)益保護協(xié)會的基本制度安排

    1. 試點。作為一種嘗試,為穩(wěn)妥起見,2013年10月,濟南分行決定,選擇聊城、臨沂、威海市中心支行以及沂源、滕州、夏津、梁山等13家縣支行先行試點,成立區(qū)域性金融消費權(quán)益保護協(xié)會(以下簡稱“協(xié)會”),按俱樂部機制謀劃運作。試點階段的重點工作是,研究、探索協(xié)會性質(zhì)宗旨、產(chǎn)品定價、運行支撐三個關(guān)鍵問題。

    在協(xié)會框架下,要面對金融消費者和金融機構(gòu)兩大參與主體,但前者在交易中處于弱勢地位,因此,濟南分行與民政部門深入溝通,決定將協(xié)會的性質(zhì)確定為公益性社會團體法人,宗旨是公平合理維護金融消費供求雙方利益,適度對金融消費者實施傾斜保護。協(xié)會按自愿原則,吸收銀行、證券、保險業(yè)分支機構(gòu)和地方法人金融機構(gòu)等單位會員入會,還吸收一定數(shù)量的個人會員(如地方金融業(yè)、法院、仲裁、消協(xié)等部門專業(yè)人士以及高校、研究機構(gòu)的專家學者等)以普通金融消費者身份入會,且個人會員與單位會員投票權(quán)重一致。此舉在于確保協(xié)會組織的中立、公平和公正地位。

    關(guān)于產(chǎn)品定價,協(xié)會一方面向會員機構(gòu)的客戶免費提供非訴調(diào)解服務,鼓勵金融消費者選擇該途徑維權(quán),用腳投票,促使金融機構(gòu)加入?yún)f(xié)會,以實現(xiàn)非訴調(diào)解市場初期培育目標;另一方面,向會員機構(gòu)收取會費,繳納標準根據(jù)合理負擔、權(quán)利義務對等原則,按行業(yè)、規(guī)模和效益等標準分類確定。

    關(guān)于協(xié)會組織框架,日常工作主要由人民銀行推薦的工作人員(主要擔任秘書長承擔協(xié)會的日常管理)和會員單位輪值人員承擔,各方人員均脫崗于原有工作,專職服務協(xié)會;協(xié)會設置秘書處作為日常辦事機構(gòu),在秘書處下設綜合服務中心、信息與評價中心、糾紛調(diào)處中心三大中心,非訴調(diào)解主要由糾紛調(diào)處中心負責,其余兩大中心開展事前、事中、事后的工作配合。非訴調(diào)解程序是首先轉(zhuǎn)辦會員金融機構(gòu),經(jīng)金融機構(gòu)辦理達不成和解的,經(jīng)雙方同意,由協(xié)會組織進行調(diào)解(設置最長調(diào)解期限,并淡化對消費者的舉證要求),調(diào)解結(jié)果不影響雙方的仲裁、訴訟權(quán)利。

    2013年底,3市13縣完成協(xié)會組建。至2014年3月,累計受理咨詢254筆,投訴75筆,調(diào)解糾紛30筆,獲得金融消費者、被投訴機構(gòu)的共同好評,同時也被地方政府、相關(guān)金融監(jiān)管部門認可肯定。

    2. 推廣。試點工作運行良好,協(xié)會已具備了大面積推廣的基礎和條件。但隨之而來的后續(xù)性問題也被擺在桌面上:第一,協(xié)會是否在縣級普及?是否有足夠的市場需求?第二,如何保證非訴調(diào)解的質(zhì)量和效率?第三,如何保證協(xié)會的規(guī)模效應?為解決上述問題,濟南分行經(jīng)過充分調(diào)研,于2014年4月制定了《關(guān)于推進全省金融消費者保護組織建設的指導意見》,指導省內(nèi)其他地市構(gòu)建協(xié)會組織。

    為適應市場需求,根據(jù)當?shù)亟鹑谑袌鲆?guī)模,各地市都成立獨立地市級協(xié)會,負責市區(qū)或整個行政區(qū)域的金融消費糾紛處理工作,但考慮到縣域地區(qū)差別較大,選擇在金融規(guī)模較大的縣域獨立成立協(xié)會,與市協(xié)會一起輻射整個行政區(qū)域,而在金融規(guī)模較小的縣域,由市級協(xié)會授權(quán)設立分會或由市級協(xié)會統(tǒng)一覆蓋的方式,輻射全部行政區(qū)域。

    為達到產(chǎn)品質(zhì)量控制目標,保證專業(yè)、高效地解決金融消費糾紛,各協(xié)會設立專家調(diào)解員庫,由司法、律所、高校、金融等領(lǐng)域的專家組成,根據(jù)專業(yè)特長,承擔相關(guān)個案調(diào)解工作;協(xié)會接受人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦等金融監(jiān)管部門的業(yè)務指導,但具體業(yè)務處理按市場機制運作,并通過會員大會、理事會及相關(guān)章程和內(nèi)部管理制度等進行自律管理;具體調(diào)解是基于對投訴案件的所有相關(guān)事實,綜合考慮合法合規(guī)、良好的行業(yè)慣例等公平合理原則,從實質(zhì)公平立場開展。

    為保證協(xié)會的規(guī)模效應和可持續(xù)性,協(xié)會經(jīng)費來源由會員金融機構(gòu)根據(jù)行業(yè)類型、規(guī)模、會員單位性質(zhì)等指標分攤;從業(yè)人員除金融機構(gòu)派駐人員外,還從社會公開招聘專職工作人員,適時增加會員機構(gòu)輪值人員數(shù)。根據(jù)便民、利民、服務民生宗旨,建立獨立的辦公場所,設立咨詢臺、服務中心、調(diào)解中心、資料室,確定LOGO、宣傳欄與宣傳品等,并根據(jù)業(yè)務發(fā)展進行調(diào)整,滿足日常辦公需要。

    3. 初步成效。截至2014年9月底,山東省陸續(xù)組建了17個地市級金融消費權(quán)益保護協(xié)會,56個縣級獨立法人協(xié)會,14個市協(xié)會分會或辦事處,67個縣域由市協(xié)會統(tǒng)一提供服務,各協(xié)會日常平均保持3—5名專職工作人員。各協(xié)會根據(jù)授權(quán),接聽人民銀行12363金融消費者咨詢投訴電話,對外公開投訴電話,受理涉及會員單位、地方政府受理轉(zhuǎn)辦以及其他涉及地方金融穩(wěn)定的重大金融消費糾紛等投訴。截至2015年6月末,累計受理投訴2278件,組織調(diào)解金融消費糾紛344件,每件投訴平均辦結(jié)時間2—5個工作日,平均較之前縮短5—10天。

    協(xié)會非訴調(diào)解受到當?shù)厣鐣鹘绲膹V泛歡迎,金融消費者能夠更加公平、便捷、高效地化解糾紛,對協(xié)會工作滿意度基本達到100%,通過協(xié)會處理糾紛的主動性明顯提高;會員機構(gòu)獲得了大量糾紛調(diào)解幫助和服務,尤其在疑難糾紛處理方面獲得了協(xié)會專業(yè)支持,通過防范聲譽風險、規(guī)范產(chǎn)品和服務銷售行為實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,協(xié)會逐步培育了非訴調(diào)解的社會公信力。目前已吸引單位會員2170家,其中銀行、保險、證券、支付類機構(gòu)分別為989家、951家、105家和30家,小額貸款公司、擔保公司、企業(yè)組織等其他類機構(gòu)95家,個人會員2547名。初步統(tǒng)計,協(xié)會日常已有244名專職工作人員(不包括專家調(diào)解員),已收到會員單位與消費者錦旗、表揚信等70件,政府表揚、批示40次。

    三、金融消費權(quán)益保護協(xié)會非訴調(diào)解效應分析

    山東省轄內(nèi)的金融消費權(quán)益保護協(xié)會平穩(wěn)運轉(zhuǎn)了一年多,獲得了金融消費者、金融機構(gòu)和地方政府的一致認可。這說明,以俱樂部方式運作金融消費糾紛的非訴調(diào)解順應了各方需求,扭轉(zhuǎn)了被動局面,發(fā)揮了應有作用。

    (一)組織功能

    山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會實際上是一種公益性質(zhì)的俱樂部,是介于市場和企業(yè)之間的中間組織。一般而言,俱樂部是有著特定需求、共同興趣的人們,按照某種規(guī)則聚集在一起,共享一定網(wǎng)絡資源而形成的組織團體或者場所。這其中,以一定規(guī)則聚集成團體、社區(qū),在組織化的基礎上,通過自愿、互助和互惠等行為,增進共同福利,是俱樂部的基本功能。從山東省金融消費權(quán)益保護協(xié)會的運作情況看,過去的金融消費者被侵權(quán)或者產(chǎn)生糾紛之后,往往都是以己之力、通過某一渠道申訴訴求,處于一種散亂的、無組織狀態(tài),難以達到預期結(jié)果。而協(xié)會面世之后,情況則完全不同。金融機構(gòu)被組織起來,承接金融消費者的訴求;由協(xié)會無償向金融消費者提供產(chǎn)品、投訴調(diào)查,淡化消費者舉證要求;將會員機構(gòu)內(nèi)部糾紛處理作為協(xié)會非訴調(diào)解的前置程序,使金融機構(gòu)從非訴調(diào)解產(chǎn)品的需求者,轉(zhuǎn)化為協(xié)助供給者。這種交互的供求關(guān)系,使金融機構(gòu)具有了尋求利潤最大化和保護消費者利益均衡的內(nèi)在動力。這些都是協(xié)會組織功能的具體體現(xiàn)。正是有了協(xié)會的組織活動,通過對規(guī)則、秩序的規(guī)范,使得金融機構(gòu)與消費者“無解”的糾紛與博弈,轉(zhuǎn)換成保護金融消費者和金融機構(gòu)利益的合作均衡。

    (二)協(xié)調(diào)功能

    山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會一年多來共調(diào)解344件投訴,獲得各方褒獎110次(件),這與以往模式相比,顯然是一種新的、各方都滿意的均衡狀態(tài)。這其中,協(xié)會的協(xié)調(diào)作用是至關(guān)重要的。協(xié)會在非訴調(diào)解中,按章程和各項自律條約的規(guī)定,廣泛地調(diào)動單位和個人會員的社會資源,并組織專家調(diào)解員發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢實施調(diào)解,在協(xié)調(diào)各方關(guān)系、實現(xiàn)特定目標上具有顯著的比較優(yōu)勢。此外,協(xié)會是在行政力量推動下產(chǎn)生的市場化運作組織,在合理邊界內(nèi),可同時調(diào)動“看不見的手”和“看得見的手”,協(xié)調(diào)各方利益化解矛盾糾紛。可以說,協(xié)會通過其社會網(wǎng)絡,通過廣泛的協(xié)商、溝通,能夠獲得各方的充分信任,使得整個體系和諧一致、配合得當,內(nèi)外關(guān)系理順,提升非訴調(diào)解的價值和效率。

    為了平衡金融機構(gòu)在保護金融消費者權(quán)益上投入和產(chǎn)出,協(xié)會設計了差別會費,即業(yè)務規(guī)模越大、可能產(chǎn)生糾紛越多的單位會員,需要繳納越多的會費,以支撐協(xié)會業(yè)務運行,使會員金融機構(gòu)自主地將保護消費者利益、減少糾紛作為業(yè)務發(fā)展目標之一,將金融機構(gòu)、協(xié)會組織和金融消費者協(xié)調(diào)一致在預定的目標之內(nèi)。通過這種內(nèi)部的激勵約束,協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系達到和諧統(tǒng)一。正如赫維茨(Hurwiez)在機制設計理論中提出的,在市場經(jīng)濟中,使理性的市場主體按自利規(guī)則追求個人利益的行為,正好是與企業(yè)實現(xiàn)集體價值最大化目標相吻合的制度安排。

    (三)仲裁功能

    侵權(quán)和維權(quán),向來是一對矛盾。解決矛盾正是山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會產(chǎn)生的基本理由。有矛盾,有糾紛,就需要第三方介入其中化解和仲裁,評判是非,消除爭端。協(xié)會雖然不是政府行政部門,不具備行政執(zhí)法和處罰權(quán),但是協(xié)會的非訴調(diào)解可以綜合考慮良好的行業(yè)慣例等公平合理原則,組織專家調(diào)解員,從中立角度提出公正的調(diào)解建議,交易雙方接受該建議和解的過程,實質(zhì)是協(xié)會對是非爭議進行矯正、糾正的仲裁過程。雖然這些調(diào)解、仲裁建議不具有強制約束力,但與爭議雙方自主協(xié)商和解相比,無形之中加大了雙方和解后的違約成本,因而更具有約束力。如消費者違約,協(xié)會將不再受理該投訴、需自行通過專業(yè)仲裁機構(gòu)或訴訟渠道解決,或?qū)⒅Ц陡嗟慕灰壮杀?;若金融機構(gòu)違約,其在行業(yè)中的社會聲譽將受損,影響品牌建設。協(xié)會自運行以來,非訴調(diào)解二次矯正爭議的仲裁功能,有效促進了糾紛雙方效益的帕累托改進。如在某地漁船抵押貸款逾期被法院扣押案中,經(jīng)協(xié)會調(diào)解,僅用5個工作日就解決了之前溝通月余仍未達成共識的問題,達成銀行提前收回貸款本息及涉訴費用、消費者止損、法院律師減免收費的結(jié)果,消費者非常滿意,銀行回復公文對協(xié)會表示了感謝。

    (四)監(jiān)督功能

    如何保證消費者用腳投票,更加自主選擇協(xié)會途徑處理糾紛,以促使會員積極入會,成為協(xié)會俱樂部實現(xiàn)商業(yè)性可持續(xù)發(fā)展、規(guī)模發(fā)展的決定因素。金融消費糾紛非訴調(diào)解對金融消費者來說消費的競爭性有限,使該產(chǎn)品缺乏價格彈性,在此情況下,產(chǎn)品質(zhì)量成為協(xié)會可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力?;诖耍瑓f(xié)會將加強監(jiān)督管理作為提升產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)鍵,監(jiān)督管理由被動走向主動:一是研究制定了理事會議事、秘書處辦公、會費和財務管理、會員自律公約、投訴中心工作守則、投訴熱線管理辦法、客服人員服務用語規(guī)范等多項內(nèi)控制度和自律協(xié)議,統(tǒng)一約束非訴調(diào)解行為。二是組織開展非訴調(diào)解培訓,提升工作人員素質(zhì)和糾紛處理水平技巧。三是定期通報投訴案件,進行風險提示,發(fā)揮俱樂部內(nèi)部監(jiān)督機制。協(xié)會單位會員為維護在行業(yè)內(nèi)的良好聲譽,保持市場占有率,也會更加積極主動地處理糾紛,自主約束經(jīng)營行為,提高消費者保護水平。協(xié)會及會員的這種自我監(jiān)督行為,也發(fā)揮了對主管和監(jiān)管部門外部監(jiān)督的有效補充作用。

    四、基本評價及完善優(yōu)化

    盡管山東省金融消費者權(quán)益保護協(xié)會僅僅運行了一年多的時間,但由于考察細致、準備充分、設計周密,實際效果超出預期。通過協(xié)會第三方的組織、協(xié)調(diào)、仲裁和監(jiān)督,較好地弱化和消除了金融侵權(quán)所帶來的一系列負外部性,并將保護金融消費者權(quán)益內(nèi)部化為金融機構(gòu)的自覺行動。現(xiàn)在,需要從理論角度,對山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會的運作和未來發(fā)展做一番思考。

    (一)協(xié)會的基本特征

    就當前而言,靠現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度和金融機構(gòu)的自律來控制金融侵權(quán)行為是很不現(xiàn)實的,金融侵權(quán)的普遍性是難以規(guī)制的。金融侵權(quán)和環(huán)境污染一樣,都是因有利于自身的行為過失而造成交易對手甚至無關(guān)外部人的福利損失。在傳統(tǒng)意義上,消除外部性大致有兩種基本手段:一是價格矯正。通過價格補貼和經(jīng)濟獎勵,矯正價格機制失靈下的正外部性;通過增加稅收或處罰,矯正負外部性。二是內(nèi)部化。采取一定的強制性、排他措施,將外部性問題鎖定在相關(guān)經(jīng)濟主體范圍內(nèi),加以弱化或消除。山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會沒有采取價格矯正的手段,而是采取了外部性問題內(nèi)部化的策略,將金融消費糾紛鎖定在引致糾紛的金融機構(gòu)身上,并且通過俱樂部機制的方式,以非訴第三方調(diào)解解決金融消費糾紛,用組織、協(xié)調(diào)、仲裁、監(jiān)督手段鞏固非訴訟調(diào)解效率。因此,金融消費侵權(quán)外部性問題的內(nèi)部化,是山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會的一大特征。

    總體看,山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會還是金融當局極力推動的結(jié)果。如果沒有人民銀行的積極推動,金融機構(gòu)沒有積極性、主動性開展金融消費權(quán)益保護,而且,也不會形成如此大的規(guī)模效應。在價格機制失靈的特定情形下,濟南分行實施了適當?shù)男姓深A,把“無動于衷”的金融機構(gòu)組織起來,由引致糾紛的金融機構(gòu)出資、出人,共同建立了公益性質(zhì)的金融消費權(quán)益保護協(xié)會,讓廣大金融消費者投訴有門??梢姡M織化是山東省內(nèi)各級金融消費權(quán)益保護協(xié)會的另一鮮明特征。

    (二)協(xié)會的完善與優(yōu)化

    協(xié)會作為一種新生的工作機制,目前仍處于發(fā)展的初級階段,進一步完善與優(yōu)化是必然的過程。比如,協(xié)會目前提供的主要產(chǎn)品是調(diào)解建議,對雙方不接受和解建議的,缺乏差異化產(chǎn)品設計。因此,引入國際上通用的評估、審裁等逐級遞進的糾紛調(diào)處手段,采取“調(diào)解+評議”或“調(diào)解+審裁”等方式,或在協(xié)會設立金融仲裁庭、“駐會法官”,加強與仲裁、法院等組織的業(yè)務合作,邀請相關(guān)金融監(jiān)管部門不定期對投訴處理情況進行檢查、監(jiān)督等,已勢在必行。

    建立激勵相容的差別會費機制也已經(jīng)提到重要議程。鑒于金融消費糾紛數(shù)量與業(yè)務規(guī)模存在高度正相關(guān)性,建議將業(yè)務規(guī)模和上年度受理的投訴量作為差別會費指標進行核算,以激勵金融機構(gòu)在追求自身利益與協(xié)會組織利益方面更加統(tǒng)一。

    進一步完善第三方非訴調(diào)解的基本市場框架,自然是不可或缺的重要內(nèi)容。在協(xié)會發(fā)展初期,行政力量應該發(fā)揮引領(lǐng)和主導作用,為金融糾紛非訴調(diào)解產(chǎn)品提供規(guī)制。但協(xié)會發(fā)展到一定程度,應更多地借用市場力量,為培育規(guī)范化的金融消費糾紛非訴第三方調(diào)解市場奠定基礎。此外,應積極借鑒國際經(jīng)驗,盡快從法律上明確第三方非訴調(diào)解組織的地位、性質(zhì)、服務對象,規(guī)范金融消費糾紛的受理范圍、受理程序、受理期限和糾紛解決方式,確定第三方非訴調(diào)解組織成員的管轄原則、糾紛調(diào)解結(jié)果的法律效力,為第三方非訴調(diào)解提供法律保證。

    參考文獻:

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    (責任編輯 劉西順;校對 XS)

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