城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式

劉潔　高敏　蘇楊

摘 要： （中）摘要 城市副中心建設(shè)能夠有效平衡超大城市的集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，緩解城市的人口壓力，疏散其功能，促進(jìn)城市向真正的多中心發(fā)展。本文以北京為例，從城市副中心的內(nèi)涵入手，深入分析了不同形態(tài)城市副中心的含義與特征以及城市副中心建設(shè)的必要性。認(rèn)為北京副中心城市應(yīng)是以現(xiàn)有基礎(chǔ)為重要依托、以軌道交通和大運(yùn)量交通為紐帶、以明確的生態(tài)區(qū)域?yàn)榻缦薜?、功能完整、組團(tuán)式布局的新城市。通過建立單純考慮區(qū)域發(fā)展和主要考慮為北京“分憂”的兩套指標(biāo)體系，對(duì)哪座新城適宜作為北京城市副中心建設(shè)的起步區(qū)進(jìn)行了定量研究，由此說明不同功能的城市副中心應(yīng)基于其功能要素設(shè)計(jì)指標(biāo)體系以進(jìn)行選址。在此基礎(chǔ)上提出了北京城市副中心的發(fā)展思路和政策建議。

關(guān)鍵詞： （中）關(guān)鍵詞 城市副中心；選址；發(fā)展模式；北京

中圖分類號(hào)：F292 （中）中圖分類號(hào) 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-4149（2015）03-0001-12

DOI：103969/jissn1000-4149201503001

Abstract： （英）摘要 SubCBD can effectively balance the agglomeration effect and diffusion effect of the large cityIt can also effectively alleviate the population pressure and scatter the function of central district， which contribute to becoming the real multicentersTaking Beijing as an example， we firstly present a deep analysis of the connotation and characteristics of SubCBD with different forms， and study the necessity of constructing SubCBDWe put forward that the SubCBD of Beijing should be a new grouptype layout city with complete function， which is based on the existing foundation， linking up with rail transit and large volume transportation and bounded by the clear ecological regionThen a quantitative analysis has been carried out for which new city should be the starting area for the SubCBD of Beijing， through establishing two sets of index system：pure consideration of regional development and the main consideration for sharing the burden of BeijingTherefore， SubCBD should be located according to different index systems considering its factionOn this basis， we propose the development thought and policy recommendations for Beijing SubCBD.

Keywords： （英）關(guān)鍵詞 SubCBD； locating； development model； Beijing

對(duì)都市圈副中心級(jí)城市發(fā)展的研究始自對(duì)“城市病”的關(guān)注。以北京為例，北京“城市病”的主要成因，不是全行政區(qū)的人滿為患，而是中心城區(qū)的人擠為患。導(dǎo)致人擠為患的主要原因在于北京“同心圓”式的城市發(fā)展模式，使商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療等功能過度集聚在中心城區(qū)內(nèi)。要緩解北京“城市病”，關(guān)鍵在于大力疏解中心城區(qū)的功能、避免過度集聚[1]。近十年來，為改變單中心的城市發(fā)展方式，北京市不斷研究新的空間功能布局方案，既有規(guī)劃中的新城建設(shè)即可窺見一斑。自《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》首次提出通州、順義、大興三大重點(diǎn)新城發(fā)展戰(zhàn)略以來，各新城規(guī)劃相繼出臺(tái)，《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》、《北京市十二五時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》、《北京市十二五時(shí)期重點(diǎn)新城建設(shè)實(shí)施規(guī)劃》進(jìn)一步強(qiáng)化了重點(diǎn)新城在北京城市整體發(fā)展格局中的地位，重點(diǎn)新城成為北京城區(qū)功能疏散的首要載體。然而現(xiàn)實(shí)情況是，重點(diǎn)新城由于規(guī)劃規(guī)模偏小、配套服務(wù)滯后、功能不完整，職住嚴(yán)重分離的弊端難以緩解，不僅不能起到疏解中心城區(qū)功能的作用，反而在城市“攤大餅”的背景下成為“大餅”的一部分，未達(dá)到預(yù)期的規(guī)劃效果，這使得重點(diǎn)新城的傳統(tǒng)發(fā)展思路亟待創(chuàng)新。

從國(guó)際大都市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)循序漸進(jìn)、產(chǎn)城融合、設(shè)施先行、服務(wù)配套，具有充足產(chǎn)業(yè)支撐與配套保障的副中心級(jí)城市可以有效緩解城區(qū)人口壓力、疏散功能，形成都市圈內(nèi)真正的多中心發(fā)展。通過建設(shè)城市副中心，既保證城市的規(guī)模效益，也緩解“城市病”，目前已經(jīng)成為對(duì)北京發(fā)展空間形態(tài)的共識(shí)。2012年北京市第十一次黨代會(huì)上，北京市委明確提出了建設(shè)通州“城市副中心”的戰(zhàn)略。這是北京首次在城市建設(shè)史上提出打造“城市副中心”。隨后在2013年和2014年北京市政府工作報(bào)告中，也都明確要求加快通州這一城市副中心的建設(shè)。建設(shè)北京城市副中心，已成為新時(shí)期北京市委市政府著眼于優(yōu)化首都城市空間布局、緩解人口資源環(huán)境矛盾、加快城市化進(jìn)程做出的重大戰(zhàn)略決策。那么為什么要建設(shè)城市副中心？副中心建設(shè)與以往的新城建設(shè)有何不同？為什么要將通州建設(shè)為北京城市副中心？如何建設(shè)城市副中心？要系統(tǒng)回答這些問題，首先需要對(duì)城市副中心進(jìn)行理論研究。

一、城市副中心的內(nèi)涵與相關(guān)研究

需要明確的是，城市副中心這個(gè)概念在規(guī)劃學(xué)界早有定義，但政策語境中的城市副中心與規(guī)劃學(xué)界的存在差異，我們分析的城市副中心實(shí)際上是都市圈副中心級(jí)城市。

1城市副中心的相關(guān)研究

受多核心理論影響，多中心發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)際大都市空間格局演變的主導(dǎo)方向，建設(shè)“城市副中心”則成為大都市多中心發(fā)展的重要選擇[2]。盡管如此，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于城市副中心的研究還比較薄弱。國(guó)外對(duì)城市副中心的研究開始于20世紀(jì)70年代，主要集中于城市副中心（SubCBD）的形成機(jī)制及其與核心CBD的功能分工。如博拉辛頓（Brasington）認(rèn)為副中心的形成是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的結(jié)果。中小城市很難形成副中心，功能衰退的大都市區(qū)也很難發(fā)育出新的副中心，只有處于增長(zhǎng)階段且達(dá)到一定規(guī)模的大都市區(qū)某些地段才有可能逐漸形成副中心[3]。哈林頓（Harrington）等人認(rèn)為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的空間擴(kuò)散后再集聚是城市副中心形成的最主要?jiǎng)恿C(jī)制[4]。齊藤（Saito）發(fā)現(xiàn)在東京都都市政策以及副中心規(guī)劃中，中央政府起到了巨大的作用[5]。

我國(guó)對(duì)城市副中心的研究起步較晚，已有的研究主要分成三部分：一部分散見于對(duì)中央商務(wù)區(qū)（CBD）的研究中[6-8]；一部分集中在對(duì)國(guó)外副中心的研究與經(jīng)驗(yàn)借鑒[9-11]；還有一部分是對(duì)我國(guó)北京、上海及廣州等特大城市的城市副中心的研究[2， 12-13]。如張開琳分析了城市副中心的內(nèi)涵與形成機(jī)制，認(rèn)為城市副中心是位于城市邊緣區(qū)的次級(jí)商業(yè)商務(wù)中心，是城市第三產(chǎn)業(yè)的集中分布區(qū)，并對(duì)巴黎、東京等城市副中心建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究[9-10]。趙弘認(rèn)為北京應(yīng)借鑒國(guó)際大都市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)建設(shè)京西副中心、通州—亦莊副中心和順義副中心，打造分散疏解中心區(qū)功能的重要空間載體，解決北京城市發(fā)展中的空間結(jié)構(gòu)矛盾，并提出將通州副中心作為建設(shè)北京城市副中心的起點(diǎn)[13]?？傮w來說，我國(guó)對(duì)城市副中心的研究主要集中在CBD以及城市副中心的規(guī)劃建設(shè)上，理論研究成果還很有限，尤其對(duì)我國(guó)超大城市究竟該如何發(fā)展城市副中心的研究比較欠缺。

2城市副中心的內(nèi)涵

城市副中心在發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市的發(fā)展過程中經(jīng)歷過不同的發(fā)展形態(tài)，其功能也存在差異。從發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市副中心發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，目前共有SubCBD和SubCity Center兩種形態(tài)，其主要概念和區(qū)別如下。

（1）城市副中心（SubCBD）。城市副中心SubCBD（日本稱副都心日本將城市副中心稱為“副都心”，與都心概念相對(duì)應(yīng)。由于日本的城市范圍較小，這種副都心與中國(guó)城市群發(fā)展中疏解功能所需要的都市圈副中心級(jí)城市有所區(qū)別。），直譯為“次級(jí)商務(wù)中心區(qū)”，是世界特大城市在城市規(guī)模擴(kuò)張期出現(xiàn)的形式，也是目前世界上發(fā)展最多的類型。它主要是指與城市商務(wù)中心區(qū)（CBD）在空間上相呼應(yīng)，功能上相補(bǔ)充，同時(shí)又有相對(duì)獨(dú)立性的城市次級(jí)商務(wù)中心，是城市人口和生產(chǎn)要素在向外擴(kuò)散的過程中形成的新的結(jié)節(jié)點(diǎn)，也是城市空間結(jié)構(gòu)由單核向多核演變的結(jié)果[9]。這一概念是從經(jīng)濟(jì)地理角度進(jìn)行定義的，是傳統(tǒng)意義上城市規(guī)劃中“城市副中心”的概念，是相對(duì)于中央商務(wù)區(qū)（CBD）的一個(gè)次級(jí)中心區(qū)，特別突出了商業(yè)、商務(wù)的職能，其建設(shè)目的主要在于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿疏解城市中心地區(qū)的部分商業(yè)、商務(wù)功能，培育新的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，改善城市空間結(jié)構(gòu)。從目前國(guó)內(nèi)外城市副中心建設(shè)實(shí)踐來看，也大都偏重于經(jīng)濟(jì)上的定位。這種形式的副中心一般位于城市建成區(qū)內(nèi)，面積較小，呈點(diǎn)狀發(fā)展，主要功能為商業(yè)商務(wù)，如東京的新宿、澀谷等7個(gè)副都心，倫敦的金絲雀碼頭，香港的荃灣，上海的徐家匯、花木、五角場(chǎng)等（參見圖1）。

傳統(tǒng)的副中心雖然能夠疏解城市中心地區(qū)的部分商業(yè)、商務(wù)功能，但由于位于城市內(nèi)部，其開發(fā)建設(shè)往往推動(dòng)城市進(jìn)一步“攤大餅”發(fā)展，不利于控制城市蔓延。東京都從20世紀(jì)中期開始逐步發(fā)展副中心，副中心的快速發(fā)展雖然一定程度上緩解了城市中心區(qū)的集中情況，但又在城市外圍形成新的集聚，使城市向外快速發(fā)展。第一次首都圈規(guī)劃設(shè)立的城市邊界限定（即綠色隔離帶）在城市蔓延中基本被建筑占據(jù)，使東京都區(qū)部已全部建設(shè)為城市區(qū)域。

（2）副中心級(jí)城市（SubCity Center）。SubCity Center，直譯為“次級(jí)城市中心”，是特大城市成熟期出現(xiàn)的新的表現(xiàn)形式，是“單一城市”走向“網(wǎng)絡(luò)化城市區(qū)域”發(fā)展過程中出現(xiàn)的新形式。它是指大城市周邊能夠在局部代替城市主中心承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心帶動(dòng)作用的城市，具有疏解或補(bǔ)充中心區(qū)功能，并與之共同構(gòu)成層次性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)體系，其存在意義還在于疏解城市中心地區(qū)的人口和商業(yè)、商務(wù)功能，培育新的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，改善城市空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境，同時(shí)對(duì)周邊區(qū)域有較大引領(lǐng)帶動(dòng)作用，也可看做“副中心城市”。這一概念是從行政區(qū)劃的角度進(jìn)行定義的，更側(cè)重于行政區(qū)劃中城鎮(zhèn)體系的概念，其范圍為行政轄區(qū)，有自身較完備的公共服務(wù)設(shè)施，是獨(dú)立于主中心城市的城市，是特大城市從“單一城市”走向“全球城市區(qū)域”中副中心新的表現(xiàn)形式，如目前東京都會(huì)區(qū)、巴黎都會(huì)區(qū)等世界級(jí)全球城市區(qū)域。這種形式的副中心一般位于城市主城市外，范圍涵蓋其行政區(qū)劃，面積較大，呈面狀發(fā)展，功能配備較完整。如東京橫濱市、琦玉市、千葉市、多摩市（參見圖2），大巴黎-上塞納省拉德方斯均屬于這一類型。在城市外圍發(fā)展副中心級(jí)城市，一方面，可以緩解通勤人口對(duì)中心城區(qū)交通的壓力；另一方面，也可一定程度上疏解中心城區(qū)人口、功能，緩解“城市病”。目前，比較成功的副中心城市多采用組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu)，即“副中心級(jí)城市”中還可能存在多個(gè)集聚中心，在緩解大城市中心城市病的同時(shí)，也避免在副中心級(jí)城市內(nèi)部出現(xiàn)新的“城市病”。

3.副中心級(jí)城市建設(shè)的必要性

從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論角度，副中心級(jí)城市建設(shè)有利于發(fā)揮城市的規(guī)模效應(yīng)，是城市發(fā)展的必然趨勢(shì)。首先，城市的聚集效應(yīng)使得城市經(jīng)濟(jì)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)遞增的特點(diǎn)，并由此產(chǎn)生了城市最優(yōu)規(guī)模。在最優(yōu)規(guī)模實(shí)現(xiàn)之前，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市聚集經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出正的外部效應(yīng)。但當(dāng)城市規(guī)模超過最優(yōu)規(guī)模之后，隨著規(guī)模的擴(kuò)大，其外部成本就會(huì)上升，需要付出巨額的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資以及環(huán)境治理成本。此時(shí)，城市規(guī)模的擴(kuò)大造成負(fù)的外部效應(yīng)。由于城市的外部成本在相當(dāng)程度上不由企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)，在城市進(jìn)入完全不受限制，而要素市場(chǎng)又未充分發(fā)育的情況下，在一定發(fā)展階段中城市會(huì)吸引人口大量涌入，常常使城市過度膨脹而超過最優(yōu)規(guī)模，造成資源配置惡化，從而產(chǎn)生“城市病”。因此，最優(yōu)城市規(guī)模研究具有重要的理論價(jià)值和政策含義[14]。

其次，任何城市都不是孤立存在的，城市的空間分布對(duì)城市聚集效應(yīng)會(huì)產(chǎn)生影響，因此城市最優(yōu)規(guī)模不是一成不變的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)均衡概念。城市的規(guī)模效應(yīng)受多種因素影響，相鄰城市之間的協(xié)同效應(yīng)就是重要的影響因素之一。單個(gè)城市（或鎮(zhèn)）處在鄰近城市組成的空間結(jié)構(gòu)中，其規(guī)模收益會(huì)發(fā)生很大的改變。比如，在一些由超大城市、大城市和小城鎮(zhèn)組成的城市群中，小城鎮(zhèn)表現(xiàn)出很強(qiáng)的活力，能夠吸引人口和資本聚集，并能夠發(fā)展成為一定規(guī)模的城市。這些小城市鄰近大城市，同時(shí)交通方便，能夠享受到產(chǎn)業(yè)聚集在城市間的溢出效應(yīng)。例如我國(guó)的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲這兩個(gè)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好，大城市集中，而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展也十分突出，全國(guó)的“百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)”幾乎無例外地集中在這兩個(gè)地區(qū)。這兩個(gè)地區(qū)都具有如下幾個(gè)特點(diǎn)（在某種程度上京津唐地區(qū)也有近似的潛在優(yōu)勢(shì)）：①環(huán)繞或毗鄰一個(gè)超大規(guī)模城市或國(guó)際大都市（上海、香港）。②城市分布密集，除了作為核心的超大城市外，在直徑一二百公里范圍內(nèi)還至少有三四個(gè)超過100萬人的大城市互相依托，加上周邊若干較小規(guī)模的城市和鎮(zhèn)，組合成一個(gè)由超大城市為核心、大城市為主干、由不同規(guī)模的市和鎮(zhèn)組成的城市群結(jié)構(gòu)。③大城市之間、大城市與中小城市和鎮(zhèn)之間，有密集的交通網(wǎng)連接，運(yùn)輸條件便利。對(duì)這兩個(gè)地區(qū)而言，還都具有一個(gè)得天獨(dú)厚的條件，即地處主要內(nèi)河入海口，并擁有國(guó)際性大港。處在這種結(jié)構(gòu)中的中小城市和鎮(zhèn)，具有較好的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展動(dòng)力，主要是由于它們?cè)诘乩矸植忌吓c大城市臨近但又保持了一定距離，與大城市之間產(chǎn)生了協(xié)同效應(yīng)。這種結(jié)構(gòu)既促進(jìn)了中小城市的發(fā)展，也減輕了超大城市的負(fù)外部效應(yīng)，緩解了超大城市的“城市病”。這種情況，與國(guó)外的副中心級(jí)城市建設(shè)和城市多中心化現(xiàn)象可能有某種殊途同歸之處[15]。

再次，只有副中心級(jí)城市才能有效平衡超大城市的集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)。當(dāng)城市集聚效應(yīng)遠(yuǎn)大于其擴(kuò)散效應(yīng)時(shí)，會(huì)吸引資金和人口過度流入，使城市超過最優(yōu)規(guī)模，凈收益下降。副中心級(jí)城市的建設(shè)能夠通過分擔(dān)超大城市的部分功能來吸引大量的人口、資本和技術(shù)，從而增強(qiáng)超大城市的擴(kuò)散效應(yīng)。并通過自身的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)與周邊中心城市產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)中小城市的發(fā)展。由此副中心級(jí)城市可以將區(qū)域內(nèi)的超大城市、大城市和中小城市有效進(jìn)行對(duì)接與融合，體現(xiàn)出單個(gè)城市經(jīng)濟(jì)外在化和整個(gè)群域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在化的交互作用，從而使整個(gè)城市群具有較高的整體外部效應(yīng)，達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

對(duì)于北京這樣的超大城市，副中心級(jí)城市的建設(shè)更是勢(shì)在必行。目前北京已超過最優(yōu)規(guī)模，負(fù)外部效應(yīng)凸顯。而在京津冀城市群中只存在北京和天津兩個(gè)超大城市，中等城市和小城市發(fā)展嚴(yán)重不足，缺少發(fā)揮“二傳”作用的中間層。因此，要緩解北京城市病，亟須有達(dá)到一定規(guī)模的副中心級(jí)城市，一方面分擔(dān)北京中心城區(qū)的功能，增強(qiáng)中心城區(qū)的輻射力；另一方面發(fā)揮其城市規(guī)模效應(yīng)以及與超大城市的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)周邊中小城市的發(fā)展，改善其基礎(chǔ)設(shè)施條件、投資環(huán)境以及城市間交通運(yùn)輸條件，從而逐步形成一個(gè)良性的城市群結(jié)構(gòu)[16-17]。也就是說，通過副中心級(jí)城市建設(shè)增強(qiáng)城市群的整體外部效應(yīng)，用城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展來代替單一超大城市的過度膨脹。這種副中心級(jí)城市與過去的重點(diǎn)新城建設(shè)不同，需要重新確定并集中精力發(fā)展，以疏解中心城區(qū)功能，緩解“城市病”《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》早已提出“兩軸—兩帶—多中心”的新城市空間格局，其中的多數(shù)多中心后來成為重點(diǎn)新城。但由于重點(diǎn)新城過于分散，規(guī)?？偭吭谌兴急戎夭桓?，與中心城地區(qū)仍存在較大差距，并未實(shí)現(xiàn)疏解中心城區(qū)城市功能、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的作用。。此外，還很關(guān)鍵的是，在處于同一城市群的相鄰城市之間，既需要形成便利的交通線連接，又需要有不得開發(fā)的農(nóng)田或自然保護(hù)區(qū)間隔，防止它們逐漸融合成為過大城市。

二、北京城市副中心應(yīng)具備的條件

從目前的空間布局形態(tài)來看，北京市已基本形成一個(gè)由中心城區(qū)和外圍新城組成的亞城市群，建設(shè)“城市副中心”對(duì)現(xiàn)階段北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值，它不僅是北京優(yōu)化城市功能布局、緩解“城市病”的重要措施，更是推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、探索完善區(qū)域城市群布局和形態(tài)的重大創(chuàng)新措施。對(duì)此我們應(yīng)站在京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間層面來統(tǒng)籌考慮。作為北京的副中心級(jí)城市，如果要全面承擔(dān)賦予其的各項(xiàng)功能，必須滿足以下兩個(gè)條件。

第一，在形態(tài)上，與中心城區(qū)相對(duì)隔離且是組團(tuán)式發(fā)展。這樣，副中心在一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)與中心城區(qū)蔓延相連且副中心各組團(tuán)間有生態(tài)隔離帶，既便于發(fā)揮北京的規(guī)模效益又避免過度集中而導(dǎo)致“城市病”。

第二，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)等功能相對(duì)完整，能夠“自成中心”，能夠有效分流和截留向中心城區(qū)集聚的人口，尤其是從中心城區(qū)周邊相對(duì)集中的大規(guī)模居住地向中心城區(qū)通勤的晝夜間流動(dòng)人口。

概括來說，北京市副中心級(jí)城市應(yīng)是以現(xiàn)有基礎(chǔ)為重要依托、以軌道交通和大運(yùn)量交通為紐帶、以明確的生態(tài)區(qū)域?yàn)榻缦薜摹⒐δ芡暾?、組團(tuán)式布局的新城市，是北京人口、功能向河北、天津其他區(qū)域擴(kuò)散的京津冀重要節(jié)點(diǎn)城市。并且單獨(dú)的副中心難以使中心城區(qū)功能迅速分散疏解，多副中心是未來北京城市發(fā)展的必然。不過在當(dāng)前階段，北京迫切需要確定城市副中心的起步區(qū)作為新的城市增長(zhǎng)極并重點(diǎn)集中發(fā)展，以增強(qiáng)中心城區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)，緩解“城市病”。因此，城市副中心的選址尤為重要。

三、北京城市副中心的選址依據(jù)

不同區(qū)域的城市副中心功能不同，考慮的因素不同，選址的結(jié)果也就不同。目前北京計(jì)劃建設(shè)的副中心要著眼于解決人口集聚問題，同時(shí)也是未來聯(lián)結(jié)京津冀三地的副中心級(jí)城市的一部分。在區(qū)域選擇上，應(yīng)從管理體制的一致性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的相似性、政府公共資源的可調(diào)性等方面，選擇有一定基礎(chǔ)并與天津、河北相鄰的區(qū)域來作為副中心建設(shè)的起步區(qū)域。當(dāng)前可能作為副中心建設(shè)的北京新城，有大興、順義和通州我們?cè)O(shè)想的副中心均是指整個(gè)行政區(qū)域。在各區(qū)的相關(guān)規(guī)劃中有對(duì)新城、新區(qū)等區(qū)域進(jìn)行明確界定。以大興為例，《大興新城規(guī)劃》中界定大興區(qū)和大興新城：①規(guī)劃中確定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃范圍為大興區(qū)行政區(qū)范圍，土地總面積1036平方公里；②規(guī)劃中確定的新城用地規(guī)劃范圍包括大興新城興豐街道辦事處、林校街道辦事處、清源街辦事處、黃村鎮(zhèn)、西紅門鎮(zhèn)、北臧村鎮(zhèn)、團(tuán)河農(nóng)場(chǎng)、天堂河農(nóng)場(chǎng)的部分用地，土地總面積163.03平方公里。文中的大興為大興區(qū)行政轄區(qū)。。這些區(qū)域，客觀來說是各有利弊。但從北京建設(shè)城市副中心的初衷出發(fā)，哪個(gè)區(qū)域在目前這個(gè)階段最合適則需要通過定量分析來進(jìn)行比較。

考慮到城市副中心的功能多樣且北京市各郊區(qū)縣的差異程度較小，既要全面體現(xiàn)城市副中心的訴求又要將這種差異對(duì)滿足訴求的影響充分體現(xiàn)出來，這種指標(biāo)體系必須兼顧兩者。基于不同的評(píng)判重點(diǎn)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系，選址的結(jié)果自然就有可能不同。從北京副中心的建設(shè)訴求來看，兩種評(píng)判重點(diǎn)是顯然的：主要考慮區(qū)域的綜合發(fā)展情況，還是更注重為中心城區(qū)“分憂”？為此，我們按不同的評(píng)判重點(diǎn)設(shè)計(jì)了兩套指標(biāo)體系，分別進(jìn)行比選。

1.單純考慮區(qū)域發(fā)展的指標(biāo)體系

我們從政策與區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)展緊迫性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)條件等5個(gè)方面提出了共35個(gè)指標(biāo)。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)難以獲得，二級(jí)指標(biāo)覆蓋不夠完善，但依舊能反映出各新城的總體情況，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具體如表1所示。

對(duì)各區(qū)縣數(shù)據(jù)指數(shù)化后，通過專家評(píng)議法設(shè)定不同權(quán)重，我們計(jì)算出了各項(xiàng)指標(biāo)的總得分，參見表2和表3。

從評(píng)價(jià)結(jié)果來看，通州區(qū)在政策與區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)展緊迫性兩方面位居五個(gè)新城前列，而經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)則位于5個(gè)新城中后列，總評(píng)價(jià)得分第四，發(fā)展綜合優(yōu)勢(shì)較差。從發(fā)展趨勢(shì)來看，由于大興區(qū)新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，也是未來京津冀一體化合作的重點(diǎn)項(xiàng)目，在未來幾年建設(shè)期勢(shì)必?cái)D占國(guó)家、市級(jí)財(cái)政的大量資金，對(duì)通州城市副中心建設(shè)資金和政策產(chǎn)生一定“擠出效應(yīng)”。

2.主要考慮為北京“分憂”的指標(biāo)體系

如果從北京當(dāng)前發(fā)展城市副中心的迫切需求來看，為中心城區(qū)“分憂”可能比副中心自成體系發(fā)展好更重要。為此，選取區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件、空間結(jié)構(gòu)四個(gè)方面的指標(biāo)，形成帶傾向性的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表4）。

著眼于北京人口調(diào)控和功能疏解的優(yōu)先問題，并考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比較性，筆者從綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中選取具有可比性并突出當(dāng)前北京市政府工作重點(diǎn)的簡(jiǎn)化指標(biāo)。具體來看，主要包括以下幾個(gè)方面指標(biāo)。

第一，區(qū)位：區(qū)域中心到其他兩個(gè)區(qū)的平均距離；區(qū)域內(nèi)已有或規(guī)劃在近期建設(shè)的交通樞紐以及運(yùn)送客流量；區(qū)域常態(tài)過境交通客流量（地鐵運(yùn)送量、跨省公交客流量）。

第二，經(jīng)濟(jì)：區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性；高端服務(wù)業(yè)區(qū)位商；人均收入水平。

第三，社會(huì)：公共服務(wù)水平；跨區(qū)人戶分離人口；公共財(cái)政預(yù)算支出水平。

第四，空間：空間結(jié)構(gòu)一致性；區(qū)域發(fā)展均衡性。

第五，其他：從北京周邊區(qū)縣副中心建設(shè)的制約性因素考慮，主要包括水資源和土地資源。

按照北京市人口調(diào)控的首要任務(wù)、分步實(shí)施副中心建設(shè)的總體思路，指標(biāo)權(quán)重方面，區(qū)位和社會(huì)分別賦予較高的權(quán)重，經(jīng)濟(jì)和空間賦予略低的權(quán)重，每個(gè)指標(biāo)內(nèi)包含的單項(xiàng)指標(biāo)平均分配權(quán)重值。

在單項(xiàng)評(píng)分上，因?yàn)樯婕皡^(qū)域少，采取排序并按序數(shù)賦值的方法，排位第一，賦值100；排位第二，賦值90；排位第三，賦值80由于這里涉及的區(qū)域比較少，為了表示出各區(qū)域在單個(gè)指標(biāo)方面的相對(duì)優(yōu)劣性，采用了這種相對(duì)度量的方式，對(duì)通州、大興和順義這三個(gè)區(qū)域進(jìn)行排序區(qū)別。在單個(gè)指標(biāo)方面，排序第一的賦值100，排序第二的賦值90，排序第三的賦值80，以對(duì)各區(qū)域在各指標(biāo)下進(jìn)行相對(duì)度量。。最后，計(jì)算各區(qū)得分值。根據(jù)以上計(jì)算方法，初步結(jié)果如表5所示。

根據(jù)表5的結(jié)果，在優(yōu)勢(shì)方面，通州綜合情況略好于大興和順義，這主要是因?yàn)闊o論從距目前北京中心城區(qū)建成區(qū)來看，還是從與京津經(jīng)濟(jì)中心點(diǎn)的距離來看，通州都處于中間位置，區(qū)位條件較好，且在截留職住分離通勤人群方面具有較大優(yōu)勢(shì)。在人均收入水平、公共服務(wù)能力等方面，通州在三個(gè)區(qū)中排序居中，總體發(fā)展較為平衡。

從以上兩種指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)可知，若單純考慮區(qū)域發(fā)展情況，那么大興和順義的綜合發(fā)展明顯好于通州。如果將大興建設(shè)為城市副中心，那就要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面繼續(xù)擴(kuò)大其優(yōu)勢(shì)，并突出其特色這與一些主導(dǎo)功能型的城市副中心選址相似，比如橫濱MM21以商務(wù)功能為主要特色，是東京邊緣區(qū)重要的核心商務(wù)區(qū)之一，選址時(shí)重點(diǎn)考慮的是其商務(wù)功能的發(fā)揮。。如果考慮為中心城區(qū)“分憂”，那通州的情況是最好的。而目前北京的“單中心”格局已嚴(yán)重影響到首都城市功能的充分實(shí)現(xiàn)，影響到首都綜合承載力和城市運(yùn)行效率的提升和北京世界城市的建設(shè)，因此，為中心城區(qū)“分憂”成為北京副中心城市的首要任務(wù)。從這方面而言，通州理應(yīng)成為北京副中心建設(shè)的起步區(qū)。那么通州在建設(shè)北京副中心城市時(shí)就要首先考慮為北京“分憂”的功能，使通州承擔(dān)一部分首都核心功能，集聚更多人口。

四、北京城市副中心的發(fā)展思路與政策建議

1.北京城市副中心的發(fā)展思路

通州城市副中心是北京提出建設(shè)的第一個(gè)城市副中心，對(duì)于通州的發(fā)展是一個(gè)巨大的機(jī)遇。通州應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，規(guī)避劣勢(shì)，爭(zhēng)取國(guó)家在政策方面的更大支持，使城市副中心真正加快建設(shè)，積極推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。為此，未來通州城市副中心建設(shè)發(fā)展的總體思路是：緊緊圍繞京津冀一體化、北京城市發(fā)展需求，加強(qiáng)城市要素集聚能力，加快吸引中心城區(qū)人口、功能疏解，提升城市綜合實(shí)力，推動(dòng)通州城市副中心成為大首都城市群體系中北京輻射河北東部、天津武清等區(qū)域的重要節(jié)點(diǎn)城市，成為首都區(qū)域功能的重要承載地，成為功能完備的區(qū)域現(xiàn)代化大城市。

2.推動(dòng)北京城市副中心建設(shè)的政策建議

（1）將發(fā)展北京城市副中心融入國(guó)家戰(zhàn)略中。緩解北京“城市病”，促進(jìn)北京健康發(fā)展，不僅需要立足北京市域、加快城市副中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市功能在市域內(nèi)的合理布局，還需要與京津冀城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源等在城市群中的較均衡配置。習(xí)近平總書記在北京考察工作時(shí)候提出京津冀協(xié)同發(fā)展要上升為國(guó)家戰(zhàn)略。建設(shè)通州城市副中心是優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，打破單中心結(jié)構(gòu)的重要措施，也是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，要將副中心建設(shè)融入國(guó)家戰(zhàn)略中，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)首都發(fā)展的關(guān)注，使通州副中心建設(shè)不僅是完善自身的一般性城市功能，而且要承載北京世界城市的高端功能。一方面要通過疏解一部分中心城區(qū)的高端功能，例如金融、文化等；另一方面要積極承載一部分新的高端功能，比如國(guó)際性組織聚集等[13]，從而推動(dòng)通州副中心從功能定位，到政策支持，都成為北京的“特區(qū)”。

（2）多策并舉，鼓勵(lì)中心城區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至通州。通州目前急需改變“有城無業(yè)”的現(xiàn)象，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有效疏解中心城區(qū)功能。首先，對(duì)從中心城區(qū)搬遷至通州的大型外企、國(guó)企、民企的總部和地區(qū)總部（含營(yíng)運(yùn)中心、研發(fā)中心、銷售中心、采購(gòu)中心等），以及定向吸引的重點(diǎn)企業(yè)和重大項(xiàng)目，區(qū)財(cái)政按形成區(qū)級(jí)財(cái)力的一定比例，安排資金用于補(bǔ)貼購(gòu)租辦公用房、支持技術(shù)改造、提供專業(yè)培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)高管人員，并給予部分稅收優(yōu)惠等。其次，對(duì)于國(guó)際國(guó)內(nèi)行業(yè)組織、NGO等組織總部在通州租用辦公室，根據(jù)其級(jí)別和租用面積，給予一定比例租金補(bǔ)貼。第三，在通州試行服務(wù)業(yè)要素價(jià)格改革，服務(wù)業(yè)要素使用價(jià)格與工業(yè)同價(jià)。第四，鼓勵(lì)中心城區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在通州開設(shè)分校和分院，鼓勵(lì)開辦有較高知名度的國(guó)際學(xué)校、國(guó)際醫(yī)院，鼓勵(lì)市、區(qū)示范性中、小、幼合作辦學(xué)，鼓勵(lì)開辦高校附屬中小學(xué)。對(duì)這些領(lǐng)域中的新建項(xiàng)目，政府提供從土地到建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的一攬子扶持。第五，鼓勵(lì)各種大型文體活動(dòng)在通州舉辦。市級(jí)及以上的論壇、賽事、文化、展覽等重大活動(dòng)，通州區(qū)政府給予一定額度租費(fèi)補(bǔ)貼，特別重大活動(dòng)一事一議。

（3）加強(qiáng)副中心建設(shè)用地指標(biāo)保障。首先，在保障建設(shè)用地指標(biāo)方面，要給予支撐副中心建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)適度傾斜，耕地占補(bǔ)平衡全市統(tǒng)籌或者跨區(qū)域平衡，將新城范圍內(nèi)城市發(fā)展備用地調(diào)整為建設(shè)用地。其次，在增強(qiáng)用地靈活性方面，要將副中心作為土地利用年度計(jì)劃改革試點(diǎn)，制定3-5年的土地利用計(jì)劃，統(tǒng)籌安排跨年度、用地規(guī)模大的重點(diǎn)項(xiàng)目，使用地指標(biāo)在時(shí)序上根據(jù)重點(diǎn)項(xiàng)目安排進(jìn)行配置，增強(qiáng)土地利用的靈活性。第三，在提升用地效率方面，要推動(dòng)既有產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合，推進(jìn)中關(guān)村通州園等重點(diǎn)園區(qū)增容擴(kuò)區(qū)，打破產(chǎn)業(yè)園區(qū)零、散、小的格局，推動(dòng)形成規(guī)模效益。第四，在降低用地成本方面，一方面要拓展用地供地方式，另一方面要加強(qiáng)舊城、舊廠改造，允許業(yè)主自行改造，鼓勵(lì)小地塊出讓，允許自用型服務(wù)業(yè)企業(yè)競(jìng)拍土地，允許項(xiàng)目用地帶方案出讓。

（4）加強(qiáng)資金財(cái)稅政策支持。首先，要加強(qiáng)財(cái)政支持力度，由市財(cái)政、市發(fā)改委每年各出資50億元，建立副中心發(fā)展專項(xiàng)資金，專項(xiàng)用于副中心基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，及對(duì)利于副中心品牌形象樹立的新遷入的符合產(chǎn)業(yè)定位的大型企業(yè)或項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。其次，要推動(dòng)形成“通州錢，通州用”的財(cái)稅機(jī)制。通州年新增財(cái)政收入全額用于副中心建設(shè)，推動(dòng)土地收益返還并定向用于“一核五區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三，推動(dòng)引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展基金等政府性產(chǎn)業(yè)投資基金向副中心傾斜。第四，推動(dòng)融資平臺(tái)整合，提升融資能力。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下，將貸款審批權(quán)限下放至支行，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)通州地區(qū)的信貸規(guī)模。第五，試行服務(wù)業(yè)要素價(jià)格改革，“一核五區(qū)”內(nèi)服務(wù)業(yè)水、電、氣、熱等要素使用價(jià)格與工業(yè)同價(jià)。

（5）引進(jìn)高端公共服務(wù)人才。借鑒《北京市吸引高級(jí)人才獎(jiǎng)勵(lì)管理規(guī)定實(shí)施辦法》相關(guān)規(guī)定，制定北京城市副中心人才引進(jìn)辦法，積極引進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域高級(jí)管理人才和專業(yè)人才。對(duì)重點(diǎn)公共服務(wù)單位，如學(xué)校、醫(yī)院等引進(jìn)的人才（含重點(diǎn)民辦教育或醫(yī)療單位），可直接辦理落戶手續(xù)，其他相對(duì)急需人才可優(yōu)先辦理人才居住證。北京市對(duì)通州區(qū)這種方式的人才入戶指標(biāo)進(jìn)行總量控制，采取“走一補(bǔ)一”和“來一獎(jiǎng)一”的“占補(bǔ)平衡”方式：即以2012年為時(shí)間基點(diǎn)，外地進(jìn)京人才落戶的總數(shù)取決于離開通州的戶籍人口數(shù)和從中心城區(qū)遷入通州的戶籍人口數(shù)之和。通過這樣的方式，既能完成北京市統(tǒng)一的人口總量調(diào)控目標(biāo)，也利于通州優(yōu)化公共服務(wù)。此外，對(duì)于認(rèn)定的高端人才，可優(yōu)先安排與人才級(jí)別對(duì)應(yīng)的保障房供給指標(biāo)（不參與搖號(hào)排隊(duì)），并且（企業(yè)、科研單位、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)）給予一次性補(bǔ)助后，給予分月津貼補(bǔ)助。

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