當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)工作存在的主要問題與對策

邵基華

近十年來，土地流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)民增收、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要方式，各地迅速推進(jìn)，呈現(xiàn)出實(shí)施時(shí)間早、項(xiàng)目多、規(guī)模大、流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化等特征。但這些土地流轉(zhuǎn)，由于流轉(zhuǎn)政策籠統(tǒng)，缺少管用細(xì)則，又沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能摸著石頭過河，加上操作過程中，把關(guān)不嚴(yán)，急功近利，各地土地流轉(zhuǎn)操作中存在一些突出問題，導(dǎo)致農(nóng)民與業(yè)主維權(quán)難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)難、農(nóng)村土地和生態(tài)保護(hù)難等一系列不良后果的出現(xiàn)，甚至引起地方社會(huì)不穩(wěn)定，既有現(xiàn)實(shí)問題，更有未來風(fēng)險(xiǎn)。各區(qū)縣相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)需深入調(diào)查研究，強(qiáng)化政府及部門的監(jiān)管職能，充分履行職責(zé)，創(chuàng)新辦法措施，有效解決問題，化解防范風(fēng)險(xiǎn)。

一、土地流轉(zhuǎn)工作存在的主要問題

（一）土地流轉(zhuǎn)程序有待進(jìn)一步規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)的基本程序是業(yè)主與被流轉(zhuǎn)土地的社集體簽訂流轉(zhuǎn)合同（或協(xié)議），同時(shí)，社集體與本組各戶農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，然后由村民委員會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。但實(shí)際操作中，許多地方、許多項(xiàng)目都沒有按照程序進(jìn)行。有的沒有嚴(yán)格按照土地流轉(zhuǎn)管理辦法，通過“一事一議”的方式進(jìn)行商討，未經(jīng)過村民集體同意，村社干部就將集體林地、耕地流轉(zhuǎn)，有的甚至沒有簽訂合同，更沒向村、鎮(zhèn)、區(qū)三級(jí)備案；有的流轉(zhuǎn)后擅自轉(zhuǎn)租，新的承租人沒有完善與原耕地林地承包農(nóng)戶的轉(zhuǎn)接手續(xù)；甚至部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工還帶頭當(dāng)業(yè)主流轉(zhuǎn)土地，搞休閑觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，后來有的又轉(zhuǎn)租給了其他經(jīng)營戶，同樣沒有完善轉(zhuǎn)租合同。

（二）土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不完善

各地土地流轉(zhuǎn)過程中，片面追求效率和規(guī)模，缺少經(jīng)驗(yàn)甚至教訓(xùn)的借鑒，對未來風(fēng)險(xiǎn)防控思考不夠，對后期怎么有效管理、防患問題的產(chǎn)生等往往考慮不周，流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容多數(shù)簡單粗糙。有的權(quán)責(zé)約定不清；有的地塊不實(shí)、四至界限不清、面積差距大、又沒有相關(guān)圖紙佐證；有的集體耕地林地流轉(zhuǎn)，收益分配方案不合理；因流轉(zhuǎn)時(shí)間跨度大，還造成后來同一時(shí)間類似地塊流轉(zhuǎn)收益千差萬別等。

（三）流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)狀被嚴(yán)重改變甚至破壞

土地流轉(zhuǎn)后，沒有按照相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行使用，群眾主要只管眼前租金兌現(xiàn)，對業(yè)主怎么使用土地，往往不去干涉；政府對自己培育的農(nóng)業(yè)企業(yè)等，當(dāng)然愛護(hù)有加，更不會(huì)主動(dòng)監(jiān)管其流轉(zhuǎn)土地的使用，甚至主動(dòng)幫助業(yè)主打埋伏。于是造成流轉(zhuǎn)土地有閑置的，有進(jìn)行田地改造整治，修建各種堡坎梯田，讓田地整齊劃一的；有修建道路、灌溉、釣魚等基礎(chǔ)設(shè)施；有的甚至亂搭建經(jīng)營管理用房。這些行為，讓土地的地形地貌、土地用途性質(zhì)等發(fā)生重大改變，但都沒有原狀資料、照片檔案留存，也沒有完善新的界址認(rèn)定。土地流轉(zhuǎn)后整體上檔案都不完善，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在偏差，多數(shù)承包戶資料不全，更沒有將合同等檔案資料妥善保存。

（四）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營“兩高一低”

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，往往表現(xiàn)為高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、低效益。很多業(yè)主盲目跟風(fēng)，急躁冒進(jìn)，規(guī)模過大，把土地幾百、幾千畝的流轉(zhuǎn)在手上，基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，容易跟風(fēng)造成市場需求與實(shí)際規(guī)模不適應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)大，自然災(zāi)害不可控，業(yè)主又缺乏現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營意識(shí)、技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)際，加上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)普遍受設(shè)施及服務(wù)用地局限，無法將直接的種養(yǎng)經(jīng)營與休閑服務(wù)業(yè)有效結(jié)合。于是，總體上看，各地的土地流轉(zhuǎn)效益低下，有的甚至年年虧損，租金支付都困難，更別說盈利。如北碚區(qū)金刀峽鎮(zhèn)內(nèi)，部分以家庭成員自己經(jīng)營管理甚至直接參加農(nóng)業(yè)種養(yǎng)操作的，有一定利潤，但另一部分以較大規(guī)模企業(yè)存在、以公司化管理運(yùn)行的多家農(nóng)業(yè)企業(yè)，運(yùn)行多年，投入少的數(shù)百萬，多的幾千萬元，效益普遍較差。某集團(tuán)企業(yè)在金刀峽鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的荒山荒坡及林地超過30000畝，只是拿去抵押融資，至今沒有經(jīng)營利用。

二、土地流轉(zhuǎn)問題引發(fā)的主要后果

（一）程序缺失導(dǎo)致的項(xiàng)目不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

沒有按程序完善流轉(zhuǎn)協(xié)議引起，實(shí)質(zhì)是一種程序缺失的權(quán)益糾紛。被租地農(nóng)民隨時(shí)可能提出質(zhì)疑，而且往往以解除協(xié)議、阻礙生產(chǎn)等方式來維權(quán)，業(yè)主流轉(zhuǎn)行為缺乏合法性保障，項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)隨時(shí)都存在不穩(wěn)定甚至夭折風(fēng)險(xiǎn)。同樣，若業(yè)主違約，被租地農(nóng)民維權(quán)難，往往要與先后幾方業(yè)主發(fā)生糾紛，同樣往往會(huì)采取解除流轉(zhuǎn)、阻礙生產(chǎn)甚至索賠等方式。其結(jié)果是農(nóng)民利益和業(yè)主經(jīng)營權(quán)利都難以保障，項(xiàng)目不可持續(xù)發(fā)展。

（二）合同內(nèi)容不完善及土地現(xiàn)狀破壞引起的維權(quán)糾紛

合同內(nèi)容不完善和地塊現(xiàn)狀破壞引發(fā)的問題主要為合同糾紛。由于合同內(nèi)容不完善，一旦發(fā)生土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，要么無據(jù)可查，要么是合同沒有明確約定，利益和權(quán)責(zé)劃分不清楚，農(nóng)民仍然隨時(shí)可以找業(yè)主提出利益訴求，但合同上是非難辨，調(diào)處困難。據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)階段，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)生這類糾紛，有的是個(gè)體事件，有的甚至是集體與業(yè)主就流轉(zhuǎn)合同問題發(fā)生矛盾糾紛；有的質(zhì)疑土地現(xiàn)狀、界限、用途改變，要求恢復(fù)原狀；有的因?yàn)橥恋囟{(diào)發(fā)生面積變化，引發(fā)租金總額及分配矛盾；有的根據(jù)市場行情和老板收益要求漲租金；有的甚至是村社集體要解除流轉(zhuǎn)協(xié)議。土地現(xiàn)狀被破壞、用途被改變等問題，在2028年二輪土地承包到期時(shí)，將成為最難以解決的問題之一。

（三）效益不好引發(fā)的租金兌付風(fēng)險(xiǎn)

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要督促經(jīng)營不好的業(yè)主支付土地租金；有的鎮(zhèn)政府自身還得為歷史問題買單，支付政府和部門流轉(zhuǎn)土地的租金。假設(shè)經(jīng)營業(yè)主承擔(dān)不了虧損風(fēng)險(xiǎn)，放棄流轉(zhuǎn)甚至“跑路”，不穩(wěn)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，都必然落在當(dāng)?shù)攸h委政府身上。比如金刀峽鎮(zhèn)的某農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)耕地、林地達(dá)3000多畝，但很大部分土地利用率不高，每年虧損三百萬租金，靠并不景氣的煤礦收益來補(bǔ)貼，存在極大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）二輪土地承包到期后的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)

可以預(yù)想到，特別是到2028年，二輪土地承包到期，矛盾將集中爆發(fā)，且將更加激烈。不管業(yè)主經(jīng)營得好壞，由于農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)村土地資源越來越稀缺，收益將越來越高，有的被租地農(nóng)民很可能不愿再續(xù)約而要終止協(xié)議，要自己接手經(jīng)營。業(yè)主投入巨大又不愿解約，業(yè)主與農(nóng)民的矛盾將更加尖銳。

（五）違規(guī)“圈地”新動(dòng)向

隨著鄉(xiāng)村休閑旅游的興起和人們對老年農(nóng)村養(yǎng)老生活的向往，加上當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在的上述技術(shù)上的缺失，讓許多人千方百計(jì)想進(jìn)入農(nóng)村生態(tài)資源好的地方，尤其是各地的風(fēng)景名勝區(qū)，試圖通過流轉(zhuǎn)土地，假借發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，實(shí)為借機(jī)“圈地”。這種“圈地”，實(shí)為資源搶占，提前以廉價(jià)與農(nóng)民爭利，同時(shí)會(huì)增加大量的違章建房，違法占用甚至破壞耕地、林地等資源，損害未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。

從總體趨勢看，隨著“三農(nóng)”利好政策的持續(xù)推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的深入，農(nóng)民對自己承包土地的價(jià)值判定將更加明確和擴(kuò)大，上述矛盾和問題將更加突出和尖銳，不僅影響發(fā)展，還影響社會(huì)穩(wěn)定。

三、進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的措施

（一）完善土地流轉(zhuǎn)的操作程序，實(shí)現(xiàn)科學(xué)準(zhǔn)入

對新的土地流轉(zhuǎn)，首先是堅(jiān)持基本程序不走樣。嚴(yán)格按區(qū)、鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理辦法執(zhí)行，土地流轉(zhuǎn)必須完備與農(nóng)戶的協(xié)商與協(xié)議（合同）、與村民集體的協(xié)議、村民集體向政府的關(guān)于每宗土地流轉(zhuǎn)的報(bào)告等，確保流轉(zhuǎn)的合法穩(wěn)定性。

同時(shí)，實(shí)行更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序。擬新進(jìn)入的業(yè)主，要提出經(jīng)營（含建設(shè)）項(xiàng)目方案報(bào)告書，內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)方向和范圍，流轉(zhuǎn)時(shí)限，依法建設(shè)的許可和限制范圍，投資進(jìn)度和強(qiáng)度（該項(xiàng)目方案報(bào)告書并作為合同的附件）。

政府及村社強(qiáng)化過程把關(guān)。業(yè)主憑項(xiàng)目建議書先在村社與農(nóng)民進(jìn)行溝通協(xié)商，達(dá)成初步合作協(xié)議，然后報(bào)經(jīng)黨委政府審查同意，村社進(jìn)一步完成合同簽訂等工作。政府及村社協(xié)同加強(qiáng)實(shí)施過程監(jiān)管。政府不僅要審查方案報(bào)告書內(nèi)容的合法性和可行性，還要審查業(yè)主本身，看其一貫經(jīng)營方向、經(jīng)營能力、資源優(yōu)勢、信譽(yù)、真實(shí)意圖，確保流轉(zhuǎn)有序、規(guī)模適度、協(xié)議內(nèi)容完備、經(jīng)營效益明顯，確保企業(yè)真實(shí)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

（二）完善流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，確?？沙掷m(xù)操作

土地流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容，必須以文字和圖紙注明四至界限，約定流轉(zhuǎn)時(shí)限、依法經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)范圍，依法建設(shè)的許可和限制范圍，租金支付標(biāo)準(zhǔn)、方式，中途解除協(xié)議（含轉(zhuǎn)租）或土地山林承包到期后的處置辦法，尤其是2028年二輪土地承包到期后的項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施的基本原則、框架意見，違約責(zé)任，監(jiān)管機(jī)制等。

各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對原有土地流轉(zhuǎn)的各種問題，要展開全面摸底排查，查檔案、看現(xiàn)狀、問知情者，從合同有無或是否完備、程序是否合法完善、現(xiàn)狀與合同是否統(tǒng)一、集體收益分配機(jī)制是否合理、業(yè)主經(jīng)營效益等方面，分類清理，逐個(gè)深入分析，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，做到底數(shù)清、情況明。采取分類處置的思路，“一例一策”，逐步解決各個(gè)問題。

對已經(jīng)存在的土地流轉(zhuǎn)，主要是清理完善合同及程序，特別是完善合同未盡事宜。

政府流轉(zhuǎn)的土地不是用于公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的，逐步清退，按程序轉(zhuǎn)交給業(yè)主。界址被破壞的，要取得涉及各方的共同認(rèn)可并建立臺(tái)賬。

（三）完善扶持政策及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)措施，降低產(chǎn)業(yè)效益風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策，著重傾向于規(guī)模種植產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對產(chǎn)業(yè)的后期扶持，一是需要建立加大財(cái)政金融和保險(xiǎn)相結(jié)合的支持機(jī)制，在市場異常波動(dòng)、自然災(zāi)害突發(fā)的時(shí)候，幫助業(yè)主減輕損害，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)。目前相關(guān)的扶持政策，都是臨時(shí)性的舉措，沒有形成機(jī)制，更沒有與保險(xiǎn)相結(jié)合，主要是政府在買單。二是配套服務(wù)設(shè)施用地，要有明確具體的措施予以保障，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)真正升級(jí)，形成相對穩(wěn)定的、一三產(chǎn)業(yè)融合的供求市場，提升效益。三是要加大對流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的技術(shù)扶持指導(dǎo)，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者熟悉農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，會(huì)根據(jù)市場需求自我調(diào)整內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（四）加強(qiáng)法制宣傳，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛

側(cè)重加強(qiáng)農(nóng)村土地承包法律法規(guī)及上述制度的宣傳，讓真正掌握土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的農(nóng)民和基層干部懂法、守法、依照上述規(guī)范操作，不得擅自流轉(zhuǎn)土地，增強(qiáng)維護(hù)群眾長遠(yuǎn)合法利益和地方發(fā)展大局的責(zé)任意識(shí)。積極協(xié)助業(yè)主和農(nóng)民簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議。嚴(yán)格規(guī)范基層組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，妥善引導(dǎo)但不阻撓農(nóng)民自愿合理流轉(zhuǎn)土地。探索建立包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、救助聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)各類問題糾紛，依法保障土地流轉(zhuǎn)及產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定。

作者：中共重慶市北碚區(qū)金刀峽鎮(zhèn)黨委書記

責(zé)任編輯：馬 健