保障水平視角下“新農(nóng)?！惫餐度雰?yōu)化研究

徐強(qiáng)++周楊

摘 要：在對(duì)我國當(dāng)前“新農(nóng)?！惫餐度氪嬖趩栴}進(jìn)行分析基礎(chǔ)上，提出“新農(nóng)?！惫餐度雰?yōu)化的多維視角及具體的優(yōu)化方案。在“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”的基礎(chǔ)上，增加地方補(bǔ)助養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)“兩賬戶”模式逐步轉(zhuǎn)向“三賬戶”模式?！叭~戶”模式不僅可以相對(duì)明晰各級(jí)政府之間的公共投入責(zé)任，建立中央政府、地方政府、參保個(gè)人的三方責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，而且沒有破壞現(xiàn)行新農(nóng)保制度的基本框架，只是對(duì)制度進(jìn)行優(yōu)化和完善，制度轉(zhuǎn)換的成本較低。

關(guān)鍵詞：保障水平；新農(nóng)保；公共投入；優(yōu)化

中圖分類號(hào)：C79 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2015）03-0058-06

一、當(dāng)前“新農(nóng)?！惫餐度氪嬖诘膯栴}

（一）農(nóng)民養(yǎng)老的適度需求水平尚未滿足

近年來農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際保障水平呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，尤其是2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施以來，政府財(cái)政增加了農(nóng)民養(yǎng)老的公共投入，保障水平的上升趨勢(shì)非常明顯。但是總體待遇水平仍然偏低，距離農(nóng)民養(yǎng)老適度需求水平的滿足尚有較大差距。現(xiàn)行的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”的兩賬戶模式，其待遇水平也由這兩部分決定。首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平偏低。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)是每人每月55元，即每年660的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定當(dāng)時(shí)綜合考慮了農(nóng)民的收入水平、貧困線標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃生育政策獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等因素，但實(shí)際水平低于2009年全國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（998元）。其次，個(gè)人賬戶繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致待遇水平不高。2009年新農(nóng)保試點(diǎn)時(shí)，制定了100元至500元五個(gè)繳費(fèi)檔次供參保農(nóng)民選擇。參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶8%的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（個(gè)人繳費(fèi)率為稅前工資總額的8%），當(dāng)時(shí)100元至500元五檔繳費(fèi)制還是比較符合全國農(nóng)民的實(shí)際繳費(fèi)能力的。但是存在兩方面的問題：一是由于制度的參保繳費(fèi)激勵(lì)措施不夠，大多數(shù)農(nóng)民選擇100元的最低繳費(fèi)檔次，導(dǎo)致將來養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)較低；二是沒有考慮農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)的實(shí)際情況，個(gè)人繳費(fèi)缺乏動(dòng)態(tài)的彈性機(jī)制。因此，應(yīng)將目前的個(gè)人賬戶固定數(shù)額繳費(fèi)制逐步改為基于農(nóng)民人均純收入的比例繳費(fèi)制。

（二）基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺乏制度化的調(diào)整機(jī)制

2009年新農(nóng)保試點(diǎn)規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)是每人每月55元，各地可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)變動(dòng)情況適度增加和提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，但是缺乏具體的調(diào)整機(jī)制。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民收入及消費(fèi)水平都明顯提高，55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)很難滿足農(nóng)村老年人口的基本生存需求，因此迫切需要建立一種制度化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?；A(chǔ)養(yǎng)老金制度化動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立至少需要回答三個(gè)問題：制度建立的目標(biāo)是什么、制度建立的關(guān)鍵影響因素有哪些、如何去構(gòu)建制度化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是不以繳費(fèi)作為領(lǐng)取條件的、具有普惠性質(zhì)的國民福利。它的最終目標(biāo)應(yīng)該是使廣大農(nóng)村居民分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果、逐步縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，提高農(nóng)村居民的實(shí)際消費(fèi)能力，最終實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的制度目標(biāo)。它的近期目標(biāo)應(yīng)該是“?；尽?，在國家財(cái)政可以承受的支出范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本“生存需求”的滿足?？傊?，作為全國農(nóng)村居民共同享有的一項(xiàng)福利措施，基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該突出公平原則，由中央財(cái)政來承擔(dān)，全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，僅僅根據(jù)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱為《指導(dǎo)意見》）中提出的考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還應(yīng)該考慮全國各地農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度及農(nóng)民消費(fèi)支出的增長(zhǎng)狀況、農(nóng)民消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的變化（包括現(xiàn)金支出及實(shí)物支出比例的變動(dòng)）、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的增長(zhǎng)速度等因素?？偠灾?，既要考慮隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老需求養(yǎng)老金水平不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，又要考慮逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老金領(lǐng)取水平的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。

（三）“兩賬戶”模式導(dǎo)致責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全

2009年，新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)出政府責(zé)任。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容，“新農(nóng)?！辟Y金來源包括個(gè)人繳費(fèi)部分、集體補(bǔ)助部分及政府財(cái)政補(bǔ)貼部分，其中政府補(bǔ)貼又包括中央財(cái)政補(bǔ)貼和地方財(cái)政補(bǔ)貼兩部分。賬戶結(jié)構(gòu)實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”的兩賬戶模式。其中，中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助及地方政府補(bǔ)貼進(jìn)入個(gè)人賬戶?！靶罗r(nóng)保”的兩賬戶模式導(dǎo)致財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理，主要表現(xiàn)在中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方式不合理。二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。《指導(dǎo)意見》對(duì)中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任做了劃分，雖然不夠合理，但相對(duì)比較明確。而對(duì)省級(jí)財(cái)政以及省級(jí)以下財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制未作出任何規(guī)定，事實(shí)上是授權(quán)給了省級(jí)政府。三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。在目前“上級(jí)政府出政策、下級(jí)政府出資金”的傳統(tǒng)體制影響下，市、縣兩級(jí)地方財(cái)政極易受到省級(jí)政府制定的統(tǒng)一政策影響，進(jìn)而在一定程度上改變財(cái)政支出的規(guī)模和方向，影響財(cái)政的預(yù)算平衡。

（四）政府公共投入的力度尚需加強(qiáng)

當(dāng)前，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際保障水平仍然偏低，距離適度的養(yǎng)老保障水平仍有較大的差距。另一方面，從政府的財(cái)政投入來看，我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公共投入的實(shí)際水平近十年來基本維持在5%～6%，約占最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模的一半左右，因此社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公共投入力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，通過城鎮(zhèn)養(yǎng)老金支出與農(nóng)村養(yǎng)老金支出的數(shù)據(jù)對(duì)比可以明顯發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前我國城鄉(xiāng)人口比重以及人口撫養(yǎng)比大致持平的情況下，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)公共投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡，極大地制約了農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障水平的提高，造成農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際水平與適度水平之間較大的差距。因此，本著建設(shè)公共財(cái)政、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求，應(yīng)該逐步加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的投入力度，同時(shí)進(jìn)一步調(diào)整社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公共投入的結(jié)構(gòu)，將公共投入重心逐步向農(nóng)村傾斜，不斷提高農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，最終實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，解除他們養(yǎng)老的后顧之憂。