城鄉(xiāng)一體化的“關山模式”研究

彭忠益　李暢　夏全珍

摘 要：為走向城鄉(xiāng)一體化，湖南省寧鄉(xiāng)縣經(jīng)過近十年的試點探索，形成了有地方治理特色的“關山模式”。其成功的因素在于：構建可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局、通過多渠道促進社區(qū)融合、優(yōu)化社區(qū)基礎條件和生態(tài)環(huán)境，最終保障社區(qū)居民增收這個根本目的的實現(xiàn)。經(jīng)過探索，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎環(huán)境、居民增收四個要素之間形成了良性循環(huán)。這種主要依靠內部資源整合及地方治理而走向城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式，是對以往“以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展模式的升華，將給其他地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化實踐提供參考。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；資源整合；地方治理；關山模式

作者簡介：彭忠益，中南大學公共管理學院教授，博士生導師，牛津大學訪問學者（湖南 長沙 410083）

李 暢，中南大學行政管理專業(yè)研究生（湖南 長沙 410083）

夏全珍，中南大學行政管理專業(yè)研究生（湖南 長沙 410083）

一、問題的提出

城鄉(xiāng)一體化是推進我國城市化和現(xiàn)代化建設的必由之路，它是破除城鄉(xiāng)二元結構、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑。自黨的十六大第一次明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方略以來，黨的歷屆全會都十分重視城鄉(xiāng)一體化的議題。黨的十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想，十六屆四中全會提出“工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調發(fā)展”的取向。黨的十七大提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局，十八大指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑”，十八屆三中全會提出必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。這為進一步推進城鄉(xiāng)一體化工作提供了新的思路和方向。

近年來，城鄉(xiāng)一體化的主題在學界和實務界都引起了廣泛的重視。在學界看來，城鄉(xiāng)一體化并非某單一學科的概念，而是蘊含了豐富的理論與實踐內涵。學者們主要從地理學意義、經(jīng)濟學意義、文化意義的等方面對城鄉(xiāng)一體化進行闡釋。

楊培峰提出城鄉(xiāng)一體化是“自然—空間—人類”良性循環(huán)系統(tǒng){1}。鄧麗君提出，城鄉(xiāng)一體化是城市化進一步發(fā)展的必然趨勢，是發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟、消除城鄉(xiāng)差別的重要途徑{2}。隨著全國各地城鄉(xiāng)一體化改革實踐的深入，其研究內容也趨于完善，研究成果更加豐富。薛雪提出城鄉(xiāng)一體化應包括以下幾方面的內涵：城鄉(xiāng)一體化的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮與均衡發(fā)展，并且城鄉(xiāng)的互融發(fā)展應是全面可持續(xù)的{3}。何冬妮等認為城鄉(xiāng)一體化的內涵豐富、涉及范圍廣，認為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需在政府主導下著力破解“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也不等于城鄉(xiāng)一樣化{4}。總體而言，城鄉(xiāng)一體化就是在尊重發(fā)展差異的基礎上，將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合布局，以促進其生產(chǎn)發(fā)展有機互補，生活水平大體相當，現(xiàn)代文明廣泛擴展，城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明生活方式，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同發(fā)展的過程{5}。通過城鄉(xiāng)一體化，廣大農(nóng)民能夠享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，城鄉(xiāng)居民整體幸福指數(shù)能進一步提升，整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可以實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化建設在地方層面同樣得到了不斷探索和創(chuàng)新。蘇南地區(qū)早在1983年最先使用城鄉(xiāng)一體化這一概念{6}。近年來，伴隨改革的推進及深入，各地涌現(xiàn)出多種發(fā)展態(tài)勢良好的城鄉(xiāng)一體化模式。有學者提出我國有代表性的四種城鄉(xiāng)一體化模式，包括珠江三角洲“以城帶鄉(xiāng)”模式；上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”模式；北京“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結合”模式；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式{7}。近年來，又涌現(xiàn)出成都的“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動”的城鄉(xiāng)一體化模式{8}和重慶的“大城市帶動大農(nóng)村”模式。

從各地的實踐來看，大部分典型的城鄉(xiāng)一體化模式都發(fā)生于大城市周圍，動力往往來自于大城市，依靠城市政府的行政推動，體現(xiàn)的是“以城哺鄉(xiāng)”或“以城帶鄉(xiāng)”的以城市為中心的邏輯。但是，在我國廣袤的農(nóng)村區(qū)域，背靠大城市、由城市主動展開援助的機會和條件并不多，他們在推動城鄉(xiāng)一體化建設時往往并不完全具備這些外部條件。那么，是否存在這樣一種城鄉(xiāng)一體化模式——主要依靠整合內部資源，優(yōu)化地方治理來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化呢？如果存在，這種具有地方發(fā)展特色的城鄉(xiāng)一體化模式又應該具備哪些因素呢？為了回答上述問題，本文特選取湖南省寧鄉(xiāng)縣為研究對象，通過案例分析的方法來進行研究。

二、案例導入

湖南省寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)關山社區(qū)，是一個位于長沙城西的普通社區(qū)，原為貧困落后的農(nóng)村區(qū)域。在國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策的指引下，金洲鎮(zhèn)重點打造以關山社區(qū)為核心的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，該社區(qū)主要依靠自身資源謀求發(fā)展，通過轉變治理方式來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

1. 關山城鄉(xiāng)一體化的基礎優(yōu)勢

關山社區(qū)位于長沙市兩型社會建設大河西先導區(qū)核心區(qū)域，隸屬于寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)，東距省會長沙24公里，西距寧鄉(xiāng)縣城11公里。區(qū)域面積為4.94平方公里，共轄16個居民小組，626戶，2 660人。緊臨長常高速、長石鐵路和金洲大道，交通便利，地理位置優(yōu)越，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢。

從生態(tài)環(huán)境來看，關山社區(qū)坐落在一片青山綠水之中，被八曲河濕地、臥龍湖泊、青年湖河道等眾多自然景觀環(huán)抱，山青水秀，鳥語花香。擁有別具一格的生態(tài)資源優(yōu)勢。

從人文環(huán)境來看，關山社區(qū)因為關羽戰(zhàn)長沙曾在此屯兵而得名。該地有著悠久的儒、釋、道三家歷史文化傳統(tǒng)。是清代著名經(jīng)學家、教育家王文清的故里；又是佛教協(xié)會會長一誠大師的出生地；還因為關羽的關系承載著道教文化。關山的這種區(qū)位文化特征使其既具有包容性，也傳承了敢為人先的湖湘文化巨大優(yōu)勢。良好的人文條件，為關山推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了良好的基礎。

早在2010年初，長沙市委、市政府就制定了《推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要》，明確指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是把城市和農(nóng)村作為一個有機整體，促進城市與農(nóng)村資源優(yōu)化配置和轉化利用，推動城市與農(nóng)村之間統(tǒng)籌協(xié)調和共同發(fā)展的過程。正是因為有政策的引導及保障，關山規(guī)劃先行，合理布局，形成了主要依靠內部資源整合和地方治理的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，并明確提出要將關山打造成“全國城鄉(xiāng)一體化建設的示范窗口”。

2. 關山城鄉(xiāng)一體化的治理過程與效果

經(jīng)過三年多的努力實踐，關山社區(qū)探索出一條以整合內部資源、優(yōu)化地方治理為核心的頗具地方特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子。

（1）關山城鄉(xiāng)一體化的治理過程

按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和設計，關山社區(qū)城鄉(xiāng)一體化治理經(jīng)過了三個階段：

第一是起步階段（2009～2010年）。這一階段主要是以完成規(guī)劃編制、資源整合、啟動一期集居點、建設核心區(qū)及農(nóng)民新村、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作為核心。關山鎮(zhèn)政府先后編制了《關山推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃》、《國土綜合整治實施方案》及土地利用、農(nóng)民集居、道路交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利、公用設施、生態(tài)保護等子項目規(guī)劃；2009年，關山成立了土地專業(yè)合作社，開始著手進行土地整理；農(nóng)民集中安居工程建設規(guī)劃為一期68戶統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建（統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設），180戶農(nóng)戶統(tǒng)規(guī)改造（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造），二期385戶統(tǒng)規(guī)自建，在聯(lián)點領導和金洲鎮(zhèn)黨委政府的指導下，開始啟動一期集居點的建設。

第二是突破階段（2010～2011年）。這個階段的工作重點集中在一期集居點建成、農(nóng)民新村初具規(guī)模、核心區(qū)初步建成、產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)突破、農(nóng)村土地節(jié)約集約利用形成基本模式。關山為了更好地集約節(jié)約土地，在青年湖畔建成一期集居點，統(tǒng)一建成具有徽派建筑風格的功能齊全的花園式宜居小區(qū)，積極引導農(nóng)民置換入?。淮_定新建房屋價格并進行置換，按置換價每平方米1 000元，成本價每平方米1 400元作價，給予農(nóng)民集居獎5 000元/人，節(jié)地獎2萬元/畝，換地獎1萬元/畝，以及舊房折價補償、室外設施補償、房屋裝修補助、搬遷補助等“四補”為主要內容的舊房換新房置換辦法，積極引導農(nóng)民置換入住，一期成功搬遷67戶。整合各部門項目資源，配套建設了農(nóng)民集居點的基礎設施，積極完善各項公共服務配套設施，整體提升了關山的區(qū)位優(yōu)勢。關山在集約節(jié)約出的土地資源基礎上，形成了生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，集體經(jīng)濟多元發(fā)展格局初步形成，在政府的政策支持下形成了以湖南綠合生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)和金洲茶葉公司為龍頭的生態(tài)高效農(nóng)業(yè)企業(yè)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破。

第三是提升階段（2012～2013年）。這個階段的建設工作主要是，發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)、啟動二期農(nóng)民集居點建設，新村莊建設形成示范、新農(nóng)民收入顯著增加、新農(nóng)村發(fā)展形成模式。在優(yōu)越的地理區(qū)位和便捷的交通條件的基礎上，再加上現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，商貿(mào)服務業(yè)的促進以及配套基礎設施的完善，關山在2013年9月成功申報國家4A級旅游景區(qū)，有效拉動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。關山年接待游客20萬人次以上，營業(yè)收入達6 700余萬元；成功吸納農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)，實現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)民的增收。2012年，關山實現(xiàn)社會經(jīng)濟總產(chǎn)值3.7億元，農(nóng)民人均純收入達到2.06元。

（2）關山城鄉(xiāng)一體化的治理效果

經(jīng)過發(fā)展，關山社區(qū)城鄉(xiāng)一體化的治理成果，可以通過以下三個方面呈現(xiàn)：

一是當?shù)氐幕A設施建設得到夯實，生態(tài)環(huán)境得以優(yōu)化。政府將當?shù)亻_發(fā)公司獲得的80%的收益返回到當?shù)氐幕A設施配套建設中，反哺關山的發(fā)展，建設了一系列的諸如污水處理池、綠化帶、生態(tài)護坡、安全用水工程等環(huán)?；A設施。區(qū)域環(huán)境的改善，吸引了更多社會資本的涌入，為關山今后更好的可持續(xù)發(fā)展和拉動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎。

二是創(chuàng)新土地要素的使用，使其價值與效益得到提升。通過優(yōu)化投資環(huán)境，把集約節(jié)約出來的農(nóng)地投入市場進行規(guī)模化經(jīng)營，建成生態(tài)高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)民的財產(chǎn)性和工資性收入的增加。關山通過4個1 000畝的基地和兩個輕工企業(yè)以及一個世界名品茶花園，解決當?shù)厥Ｓ鄤趧恿蜆I(yè)500余名，提供農(nóng)民工資性收入1 000余萬。

三是創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，為城鄉(xiāng)一體化建設提供新的驅動力。政府充分挖掘關山的自然、人文資源，與湖南省優(yōu)勢旅游對接，形成旅游節(jié)點，搭建共享平臺。通過鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新發(fā)展，進而帶動關山的城鄉(xiāng)一體化建設。關山按照國家4A級景區(qū)標準進行旅游的配套基礎建設，提升了旅游的品質和景區(qū)的品味。近年來，關山接待的游客量大幅提高，2012年達25萬人次，鄉(xiāng)村旅游收入達兩千余萬元。

迄今，關山社區(qū)的整體面貌煥然一新，產(chǎn)業(yè)發(fā)展欣欣向榮，人民生活日漸文明富裕，關山社區(qū)的城鄉(xiāng)一體化工作取得了顯著的示范效應。自2010年以來，累積接待國內外參觀考察城鄉(xiāng)一體化“關山”模式團隊6 000余批50余萬人次。

三、城鄉(xiāng)一體化“關山模式”的四維協(xié)同治理機制

在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，關山社區(qū)主要通過整治基礎環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、實行社區(qū)自治以優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境來完成“暖巢”這一前提性基礎，再通過大力招商引資引來“鳳凰”，構建由現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)和商貿(mào)服務業(yè)構成的產(chǎn)業(yè)鏈作為經(jīng)濟支撐，從而完善農(nóng)民長效增收機制，最終形成涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎環(huán)境、農(nóng)民增收四個方面的城鄉(xiāng)一體化“四維協(xié)同”的治理機制。

1. 整合當?shù)貎?yōu)勢資源，推動產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展

在城鄉(xiāng)一體化過程中，關山社區(qū)充分整合、利用當?shù)刭Y源，將本地單一的產(chǎn)業(yè)格局進行多元化發(fā)展，逐步形成生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局上實現(xiàn)與城市的接軌。

其一是發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。關山社區(qū)按照特色、生態(tài)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位，先后建成優(yōu)質水果基地、生態(tài)茶葉基地、無公害蔬菜基地和生態(tài)養(yǎng)殖基地四個千畝產(chǎn)業(yè)基地。相對于傳統(tǒng)的水稻種植，葡萄、蘆筍、茶葉等農(nóng)作物的種植大大提升了關山社會資本的利用率。其中，當?shù)亟鹬薏枞~有限公司的茶葉遠銷俄羅斯，獲得金獎，從一個本土化的農(nóng)業(yè)企業(yè)逐漸成長為一個自主品牌。這些特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不僅直接推動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，還提供了大量的就業(yè)機會以及旅游資源。

以前種一畝水稻，還在旱澇保收的前提下，最多的純利不會超過一千塊一畝。那么我們現(xiàn)在種植的葡萄，達到了22 000一畝，最好的達到了三萬多，最低的達到一萬七千多，平均起來有二萬二千的樣子，是搞水稻的22倍了。（CM1）

其二是發(fā)展休閑旅游業(yè)。關山發(fā)揮當?shù)亓己玫淖匀画h(huán)境、深厚的人文底蘊、蓬勃發(fā)展的休閑農(nóng)業(yè)資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)。目前，關山景區(qū)已順利通過省檢和國檢成為國家4A級景區(qū)，并成立了關山旅游開發(fā)公司，關山社區(qū)以集體資產(chǎn)入股占股30%，與鎮(zhèn)政府共同對關山旅游區(qū)進行經(jīng)營管理，按股份比例分紅，使旅游消費成為村級集體經(jīng)濟健康發(fā)展的新模式。旅游業(yè)的發(fā)展不僅拉動了當?shù)亟?jīng)濟、帶動農(nóng)民就業(yè)及增收，還帶動了周邊區(qū)域的土地增值。

鄉(xiāng)村旅游第一能增加農(nóng)民的收入，關山每年旅游的收入有近兩千萬。比如旅客到農(nóng)家吃飯，這個收入就直接到農(nóng)家個人了。第二個作用就是，旅游業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)，比如今年葡萄熟了后，在近20天里就賣了幾百萬，價格比市場高很多。（CG1）

其三是發(fā)展商貿(mào)服務業(yè)。關山社區(qū)將節(jié)約出來的土地資源用來招商引資，至2012年已落戶多個10億元以上的項目。為了保證農(nóng)民的收入和可持續(xù)發(fā)展，在企業(yè)獲得土地承包經(jīng)營權后，關山以征地價格的1.5倍集中為安置群眾建設每人10平方米門店，打造一個前店后院的集體經(jīng)營性資產(chǎn)，由土地合作社統(tǒng)一出租，安置戶和合作社坐收租金。關山社區(qū)還扶持當?shù)?0多戶農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)家樂，并提供一定數(shù)量經(jīng)營所需的桌凳等物資，完善了產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈，直接增加了農(nóng)民收入。

2. 培育社區(qū)自治組織，促進城鄉(xiāng)居民融合

城鄉(xiāng)一體化不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌發(fā)展，更體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的相互融合。在由村莊向社區(qū)轉化的過程中，為了讓當?shù)鼐用窀玫剡m應并融入變革后的新環(huán)境，關山積極培育居民自治組織、創(chuàng)新城鄉(xiāng)居民集居方式、塑造社區(qū)核心文化，強化居民的主人翁和共同體意識。

一方面，關山社區(qū)為了促進當?shù)鼐用窠?jīng)濟生活的整合融入，建立了一些自治組織，如土地專業(yè)合作社、葡萄專業(yè)合作社等。2009年，為推動農(nóng)村土地的合理流轉及綜合開發(fā)利用，關山社區(qū)成立了土地專業(yè)合作社，農(nóng)民以土地入股并選舉產(chǎn)生社長和理事，協(xié)商制定規(guī)章制度。至2013年，關山基本上實現(xiàn)了在自愿前提下，農(nóng)戶土地全部向土地合作社流轉。土地合作社對土地進行統(tǒng)一流轉，集體和農(nóng)民根據(jù)流轉土地數(shù)量獲得相應股權，從而推進土地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。關山還根據(jù)需求，按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，成立了農(nóng)民專業(yè)合作社，為現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展和規(guī)?；峁┍匾男畔⒑图夹g指導。

葡萄專業(yè)合作社是我們農(nóng)民自己成立的組織，由農(nóng)民自愿申請加入。它有專門的機構，如社長、副社長、理事會成員，社長和理事都由參加合作社的農(nóng)戶選舉產(chǎn)生。合作社有它自身的規(guī)章制度，如獎懲制度等。合作社不但聘請教授之類的技術人員過來指導葡萄種植，而且還指導葡萄定價和統(tǒng)一銷售。（CM2）

另一方面，關山創(chuàng)新居民集居模式，探索出X+1新集居模式，打造“生產(chǎn)-居住型”社區(qū)。關山通過集體土地名義，以每1個農(nóng)村家庭與3至4個城鎮(zhèn)家庭為一個單元進行城鄉(xiāng)集居，并在集居區(qū)周邊配套耕地，讓農(nóng)民將耕地上農(nóng)業(yè)產(chǎn)品直接定向供應給單位內城鎮(zhèn)家庭，使其農(nóng)產(chǎn)品直接商品化，促進城鄉(xiāng)相互融合。關山社區(qū)九溪小鎮(zhèn)便是對該模式的踐行，取得了不錯的效果。

此外，城鄉(xiāng)一體化建設打破了關山原本松散的居住方式，代之以集中居住。為了培育當?shù)鼐用駥π律鐓^(qū)的歸屬感和認同感，關山社區(qū)有意識地挖掘和弘揚本地文化——利用“關山”地名的歷史淵源，塑關公像、建關圣廟，弘揚關公忠義文化，增強當?shù)鼐用竦淖院栏泻湍哿Α?/p>

3. 完善社區(qū)綜合治理，提升自我發(fā)展能力

不管是產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，還是社區(qū)自治與融合，最核心的是“人”的問題。為了保證城鄉(xiāng)一體化的順利推進和可持續(xù)發(fā)展，關山從組織建設、基礎建設和生態(tài)建設方面著手，優(yōu)化社區(qū)綜合治理，為發(fā)展提供了基礎性保障。

首先，在組織建設方面，關山從干部隊伍、黨群干群關系確保城鄉(xiāng)一體化工作順利推進。關山社區(qū)通過“公推直選”的民主路徑來選舉兩委班子，通過嚴格的無記名投票選舉，保證了領導班子產(chǎn)生的公開公正性，也為城鄉(xiāng)一體化過程中領導工作的開展奠定了良好的群眾基礎。為了增強干部的可信度和干群之間的凝聚力，關山社區(qū)全面推行干部聯(lián)組包戶制度，明確每位村干部聯(lián)系2個組，印發(fā)工作聯(lián)系卡，規(guī)定干部第一年內認識自己聯(lián)點范圍內30%以上的戶主，三年內達到100%。目前，關山已實現(xiàn)了干部認識自己聯(lián)點范圍內所有戶主這一目標，干部獲得了群眾理解和支持，極大地密切了干群關系。

其次，加大基礎設施、公共產(chǎn)品和服務等方面的投入，夯實發(fā)展基礎。關山新建成了村民服務中心、游客接待中心、村衛(wèi)生室等基礎設施，同時為改善就學條件購置配備了不少教學設施，此外，在交通、水利、飲水安全等方面都進行了積極的改善，給農(nóng)民帶去了最實際、最直觀的好處。為更好地改善農(nóng)民生活，關山在加大基層民生保障投入力度、引導廣大村民參加新農(nóng)保和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的同時，還高度關注困難群眾，如新建關山敬老院，慰問幫扶村里的老弱孤殘等。

比如我們七組那個人，家里有五個人吃飯，四畝多地。村里一是給他搞低保，五個人就有600一月。其二幫助他搞點勞務輸出，比如和租地老板協(xié)商，讓他老婆來做除草的工作，增加收入。到了過年過節(jié)，村干部就拿些油、米到他家去慰問。比如還有個盲人家庭，兩個小孩都是盲人，通過六次走訪，了解他家經(jīng)濟狀況，帶了一千元解決了茶園肥料的事情，還給小孩聯(lián)系了一個按摩的工作。（CM5）

最后，維護好可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎。一方面，關山大力整治內部生態(tài)環(huán)境，如開展環(huán)境綜合整治工程，在村內主干道沿線定植綠化苗木，裝設太陽能路燈，建設人工濕地、污水處理池、垃圾池等，又如推廣有機肥、太陽能殺蟲燈、生物農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)綠色技術，倡導農(nóng)民使用綠色產(chǎn)品。另一方面，抵制外來的生態(tài)破壞，關山在招商引資的過程中，特別強調外來企業(yè)對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護，要求引進的企業(yè)必須自建設備進行污水處理。

4. 提高農(nóng)民創(chuàng)收能力，逆轉進城勞動力返鄉(xiāng)

與大多數(shù)模式通過“引導農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”{9}、農(nóng)業(yè)勞動力向城市工人轉移來實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)增收的道路不同，關山社區(qū)通過多種方式幫助農(nóng)民盡可能就地就業(yè)，而不需離家進城務工。關山社區(qū)在進行城鄉(xiāng)一體化后，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民返鄉(xiāng)現(xiàn)象，同時也使農(nóng)民擁有“租金”（土地轉包和出租收入）、“股金”（以宅基地和土地承包經(jīng)營權入股分紅）、“薪金”（就業(yè)收入）和“保障金”（養(yǎng)老、低保和醫(yī)保）等“四金”的穩(wěn)定收入。

以前我們村大部分都要出去務工，2006年之前是371人在外務工，到現(xiàn)在只有82人在外務工，都回來在家門口工作了。（CM6）

關山主要通過以下三種方式促進農(nóng)民的就業(yè)和增收：

一是土地資源資本化，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。關山引導農(nóng)民將土地流轉到合作社，再由合作社流轉到項目業(yè)主。在此過程中，遵循“以農(nóng)民為主體、兼顧各方”的利益分配格局，充分尊重和保護農(nóng)民財產(chǎn)權利。這將原本分散的土地資源進行集約利用，在促進土地資源資本化的同時，農(nóng)民的土地權益股權化，可從中獲得租金和股本紅利，切實增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

二是單一產(chǎn)業(yè)多元化，增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。關山按照“公司+基地+農(nóng)戶+合作社”的模式，大力發(fā)展休閑旅游業(yè)和現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，促使土地向高效生態(tài)、規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式流動。關山通過給予補助、開展技能培訓、提供技術指導等措施，支持70多戶農(nóng)民調整結構種植葡萄，扶持30余戶農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)家樂，在推動了產(chǎn)業(yè)轉型的同時，大大增加了農(nóng)民的經(jīng)營性收入。

在2005年之前，當?shù)剞r(nóng)民主要的就業(yè)方式是種植水稻和外出務工，而城鄉(xiāng)一體化建設后，農(nóng)民通過各種方式在家鄉(xiāng)就業(yè)，或經(jīng)營門店、農(nóng)家樂，或就職于附近的企業(yè)，又或者受雇于個體種植戶。2005年之前，我們關山人均年收入是2 471元，通過社會主義新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化建設，到2012年，人均年收入達到了20 600元。就拿我家來說，原來一年大概是兩三千的收入，現(xiàn)在每年有二十多萬，翻了十倍。（CG2）

三是農(nóng)民就業(yè)充分化，增加農(nóng)民的工資性收入。關山通過推行優(yōu)惠政策引進多家企業(yè)，活躍了當?shù)亟?jīng)濟，增加了就業(yè)機會。關山在招商項目推進過程中還成立了創(chuàng)業(yè)辦，通過對失地農(nóng)民進行扎實的技能培訓，幫助其就地就業(yè)，讓失地農(nóng)民轉型成為產(chǎn)業(yè)工人和物業(yè)工人，實現(xiàn)農(nóng)民失地不離家、失地不失業(yè)，增加了農(nóng)民的工資性收入。創(chuàng)業(yè)辦成立至今，已解決了500余名農(nóng)民的就業(yè)問題。

比如農(nóng)民搞農(nóng)家樂，政府提供部分配套家具；上級政府給部分農(nóng)民提供了培訓，并推薦就業(yè)，比如推薦到三一重工或紙廠；第三是葡萄園，政府請了著名的教授從土壤適應、市場喜好、品種選取等多方面進行了分析，給農(nóng)民做技術培訓，茶園和水利建設則請了縣農(nóng)業(yè)局的技師來指導和培訓。（CM7）

社區(qū)和鎮(zhèn)政府為農(nóng)民增收提供了很多支持，成為提升村民創(chuàng)收能力的幫手。

四、城鄉(xiāng)一體化“關山模式”的結論與啟示

“關山模式”的成功實踐表明，城鄉(xiāng)一體化除了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村及類似的以城帶鄉(xiāng)路徑，通過整合農(nóng)村內部資源、優(yōu)化地方治理及發(fā)展環(huán)境來推動城鄉(xiāng)一體化具備一定的可行性，“關山模式”在這方面做出了有益探索。

就“關山模式”的經(jīng)驗來說，城鄉(xiāng)一體化成功的因素在于：要充分利用當?shù)丶扔械膶氋F資源，發(fā)展“多元產(chǎn)業(yè)鏈”，帶動農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，以提升農(nóng)民增收能力為根本目標；積極培育居民自治組織、塑造本地核心文化以促進社區(qū)融合，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有力保障；通過社區(qū)治理和生態(tài)建設優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，保證可持續(xù)發(fā)展的基礎環(huán)境。通過這四個方面的工作，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎環(huán)境、農(nóng)民增收之間形成一個相互促進的持續(xù)循環(huán)（見圖2）。

但是，不可否認的是，“關山模式”的產(chǎn)生和發(fā)展也具有其特殊性。如關山之為“關山”有其特定的歷史背景——關羽戰(zhàn)長沙曾屯兵于此，這也是關山發(fā)展其旅游業(yè)的核心資源之一。但特性中包含著共性，“關山模式”作為城鄉(xiāng)一體化的一次成功探索，對其他地區(qū)的發(fā)展提供了啟示。

首先，要立足當?shù)?，進行科學規(guī)劃。要實現(xiàn)長久的發(fā)展，在無法過多借助外在推力的情況下，應該充分整合、利用既有資源。將對以“城”帶“鄉(xiāng)”的邏輯，轉向思考本身的優(yōu)勢和特點，立足當?shù)噩F(xiàn)實，充分利用已有資源，進行科學定位和合理規(guī)劃，也能夠產(chǎn)生一定的效果。

其次，要創(chuàng)新機制，促進持續(xù)發(fā)展。“關山模式”的成功之處不僅在于其發(fā)展基礎的內生性，也在于其發(fā)展前景的持續(xù)性。為保持發(fā)展源源不斷的動力，關山著重創(chuàng)新機制，盤活資源，促進“關山模式”的持續(xù)長效發(fā)展。其產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的創(chuàng)新，使關山原本單一的產(chǎn)業(yè)結構多元化，促進了關山產(chǎn)業(yè)間的互動互助；居民集居模式的創(chuàng)新，將城鄉(xiāng)居民融合為一個共同體，維持了關山社區(qū)的長治久安；農(nóng)民轉型機制的創(chuàng)新，改變了失地農(nóng)民就業(yè)的被動狀態(tài)，保證了農(nóng)民的長效增收。這些都是值得其他地區(qū)學習的經(jīng)驗。

最后，協(xié)調發(fā)展是基礎，做好人的文章是關鍵。推進城鄉(xiāng)一體化，促進農(nóng)村與城市的接軌，不僅要追求經(jīng)濟發(fā)展水平的城鄉(xiāng)齊頭并進，更要在基層民主建設、社會事業(yè)管理、自然生態(tài)環(huán)境等方面促進城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展。關山在狠抓經(jīng)濟發(fā)展的同時，強化以人為本的社會管理和服務，切實保障了農(nóng)民的權利，帶動了農(nóng)民的積極性；通過入股和再就業(yè)的方式提高了農(nóng)民的收入，服務了“人”這個最終目的，這是推動城鄉(xiāng)一體化的最終目標。只有如此，才能保證城鄉(xiāng)一體化政策的初衷，使得城鄉(xiāng)一體化發(fā)展更具全面性、持續(xù)性。

注 釋：

{1}楊培峰：《城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)初探》，《城市規(guī)劃匯刊》1999年第2期。

{2}鄧麗君：《城鄉(xiāng)一體化之我見》，《現(xiàn)代城市研究》2001年第2期。

{3}薛雪：《城鄉(xiāng)一體化的科學內涵》，《科技智囊》2009年第3期。

{4}何冬妮、張飛：《關于城鄉(xiāng)一體化的研究綜述》，《人民日報》2010年第12期。

{5}吳曉林：《城鄉(xiāng)一體化建設的兩個誤區(qū)及其政策建議》，《調研世界》2009年第9期。

{6}景普秋、張復明：《城鄉(xiāng)一體化研究的進展與動態(tài)》，《城市規(guī)劃》2003年第6期。

{7}馮雷：《中國城鄉(xiāng)一體化的理論與實踐》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1999年第1期。

{8}成都模式：主要表現(xiàn)為以中心大都市與區(qū)域重點城鎮(zhèn)為核心點，逐步以圈層擴散式向外發(fā)展，走大都市帶動型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

{9}周曉益：《城鄉(xiāng)一體化的“成都模式”研究》，西南交通大學碩士學位論文，2008年。

Study on Urban-rural Integration of“Guanshan Mode”

——A Survey of Local Governance in Ningxiang County of Hunan Province

PENG Zhong-yi，LI Chang，XIA Quan-zhen

Abstract：In order to march towards urban-rural integration，Ningxiang County，Hunan Province has formed a distinctive local governance called“Guanshan mode”after nearly 10 years of pilot exploration. The contributing are：constructing a sustainable industry layout，promoting community integration through multiple channels，optimizing basic conditions and ecological environment of the community，and ultimately ensuring the fundamental purpose of increasing community membersincome.After exploring，they formed a virtuous circle among these four elements of the industrial development，community fusion，basic environment and residentsincome increasing.This development mode of urban-rural integration mainly relies on the integration of internal resources and local governance and is distillation of the past“use the city to drive rural areas”development mode，and it provides a good reference for the practice of urban-rural integration in other areas.

Key words：urban-rural integration；resources integration；local governance；guanshan mode

（責任編校：文 一）