論新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題

敬志紅+胡蝶

[摘 要] 通過對(duì)湖南某市32名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問卷調(diào)查表明：目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)依然很大，存量債務(wù)大，增量債務(wù)減少。并且財(cái)權(quán)與事權(quán)不平等讓債務(wù)問題的解決難題化。同時(shí)，由于存量債務(wù)形成原因復(fù)雜，不容易處理；自籌還債渠道窄，還款能力有限；有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)占用支農(nóng)資金償還債務(wù)。解決這一問題，上級(jí)政府應(yīng)做為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留下來(lái)的債務(wù)的主體，加大對(duì)債務(wù)償還的轉(zhuǎn)移性支付支持；減政放權(quán)，嚴(yán)格控制新債務(wù)的形成；落實(shí)好政績(jī)考評(píng)機(jī)制，形成良好的公務(wù)員晉升通道。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；問題；化解方法；轉(zhuǎn)移支付

[中圖分類號(hào)] F325.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Abstract： The questionnaire survey on 32 leaderships in a city of Hunan has showed that the current township debt burden is still great， the stock of debt is increasing， and the incremental debt is reducing. The unequal financial power and authority make it more difficult to solve the debt problem. Meanwhile， it is not easy to deal with the stock of debt due to complicated causes； the channels of raised debt are narrow and the loan repayment ability is limited； some townships have occupied agriculture funds to repay debt illegally. As the debt subject of solving problems left over by history， the higher levels of government should increase transferring payments support to the debt repayment， reduce political decentralization to strictly control the formation of new debt and implement evaluation mechanism， so as to form a good civil promotion channel.

Key words： township debt， problems， solutions， transfer payment

一、前言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題正在成為影響我國(guó)基層政權(quán)組織正常運(yùn)行的一個(gè)核心經(jīng)濟(jì)問題，為了深入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)本身的歷史成因，從地方行政領(lǐng)導(dǎo)的角度去分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，筆者特意對(duì)湖南省中部的某地級(jí)市的三十二位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)長(zhǎng)或黨委書記進(jìn)行了問卷式的調(diào)查。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)當(dāng)事人的角度去分析與探索新時(shí)期下的債務(wù)化解方法。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀與特點(diǎn)

本次調(diào)查問卷共設(shè)置了十一個(gè)問題，這十一個(gè)問題涉及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來(lái)源與支出結(jié)構(gòu)，債務(wù)的歷史遺留問題，債務(wù)形成的主要原因和相關(guān)的還債措施等事項(xiàng)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于非發(fā)達(dá)地區(qū)。

（一）大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為債務(wù)負(fù)擔(dān)依然很大，影響到基層的正常行政運(yùn)作

在整個(gè)調(diào)查對(duì)象中，其中有十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是三百萬(wàn)以上，還有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一千萬(wàn)以上，其它的也都在五十萬(wàn)以上。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)認(rèn)為償債壓力不大，其他都認(rèn)為償債壓力大。有十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)把工作中百分之二十的時(shí)間用來(lái)借新債還舊債的工作之中去。由于公民的法律意識(shí)在近幾年大大的增強(qiáng)，很多債權(quán)人（尤其是自然人）會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作地上門要債，甚至通過法律途徑上法院討要債務(wù)，有十六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為工作上受到這種干擾比較大，同時(shí)也對(duì)政府聲譽(yù)造成不良影響。

（二）存量債務(wù)大，增量債務(wù)減少

在收集到的三十二份調(diào)查問卷中，有二十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存量債務(wù)（三年以上的）占所有債務(wù)的比重達(dá)百分之90%以上，只有四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增債務(wù)（近三年新增的）占15%以上，其中有七個(gè)受訪對(duì)象說(shuō)近三年來(lái)沒有新增債務(wù)，而五年前調(diào)查是新增債務(wù)所占的比重不斷上升這一現(xiàn)象有了比較大的改觀。其中有十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存量債務(wù)十年以上的欠賬占到當(dāng)?shù)卣麄€(gè)債務(wù)的百分之四十左右，十五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存量債務(wù)期十年以上的為30%。這有可能得益于近幾年來(lái)中央政府嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范工作流程以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的開源節(jié)流。

（三）自籌是現(xiàn)在還債的主要方式

對(duì)于本鄉(xiāng)債務(wù)處理的方式上，本問卷設(shè)置了四個(gè)備選答案，一是上級(jí)撥款，二是自籌，三是無(wú)力處理以及其它方式。其中只有四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過上級(jí)撥款還債的比重為20%左右。其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過上級(jí)撥款還債的比重不到10%。因此，從還款途徑與結(jié)構(gòu)看，主要是通過自籌還債來(lái)解決債務(wù)問題，但完全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自身化解這一困境，由于財(cái)力有限，效果不明顯。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)處理面臨的問題

從所調(diào)查的三十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)果看，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)處理存在著如下幾個(gè)比較大的問題：

（一）財(cái)權(quán)與事權(quán)不平等讓債務(wù)問題的解決難題化

在調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的收入主要來(lái)源這個(gè)問題上，三十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十五個(gè)收入很少，幾乎沒收入（當(dāng)然上級(jí)財(cái)政撥款除外）。100%的受訪認(rèn)為上級(jí)撥付給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政費(fèi)用不夠鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支，有百分之七十認(rèn)為這個(gè)缺口達(dá)到了百分之五十以上，百分三十認(rèn)為在百分之三十到百分之五十之間。對(duì)于自身收入的其它來(lái)源，十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)源于承包款，五個(gè)來(lái)源于賣地收入。而五年前的調(diào)查數(shù)據(jù)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)回答有賣地收入。通過進(jìn)一步調(diào)查得知，賣地收入主要是一些發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)化建設(shè)，集中劃出一塊地“三平一整后”再出售給個(gè)人建房獲得收入。但從整體看，財(cái)稅制度的改革，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革，使財(cái)權(quán)不斷向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)卻因?yàn)槊媾R農(nóng)村公共事務(wù)的運(yùn)行與基礎(chǔ)設(shè)施的投入只能不斷的舉債搞建設(shè)，這種矛盾的存在對(duì)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)設(shè)置了很大的障礙。endprint

（二）存量債務(wù)形成原因復(fù)雜，不容易處理

從債務(wù)形成的來(lái)源看，主要集中在如下一些方面，道路建設(shè)、教育投入、水利建設(shè)等公共設(shè)施的建設(shè)占用了債務(wù)的大部分資金，其中有五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有以前歷史遺留下來(lái)的農(nóng)村基金會(huì)的呆賬也掛在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬上；有六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為前幾屆領(lǐng)導(dǎo)為了考核達(dá)標(biāo)而不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)舉債的，純屬一種政績(jī)債務(wù)；有十八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為存量債務(wù)有部分是因?yàn)樵谟卸愘M(fèi)任務(wù)時(shí)期，為了表明當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的快而增加向上繳稅費(fèi)的額度，其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財(cái)政空虛，只能借債完成上激稅費(fèi)，當(dāng)然也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身辦公樓的建設(shè)支出。在所有的調(diào)查問卷中，有二十位寫了以前鄉(xiāng)財(cái)政收支管理混亂，招待支出過大也是導(dǎo)致欠債的一個(gè)原因，而招待費(fèi)的支出很多時(shí)候由于不規(guī)范，大部分以白條的形式做欠款憑證，這些憑證由于換屆，當(dāng)事領(lǐng)導(dǎo)有可能早已經(jīng)調(diào)離，因此很容易造成新官不理舊賬。而近兩三年來(lái)，由于中央明令禁止這樣的招待，各種規(guī)范措施的出臺(tái)，使這方面的費(fèi)用支出大幅下降。

（三）自籌還債渠道窄，還款能力有限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌還債的途徑與方式解決這一問題的方式可以說(shuō)是五花八門，但大體可以綜合歸納成如下幾點(diǎn)：

1.處理與盤活閑置資產(chǎn)，招商引資辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這種方式是所有受訪者都填寫的項(xiàng)目，雖然有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榈乩碓?，沒辦法進(jìn)行大規(guī)模的招商引資辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但通過外出務(wù)工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有百分之八十的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有處理與盤活閑置資產(chǎn)來(lái)增收和償還債務(wù)的經(jīng)歷，當(dāng)然，這種方式效果不是很確定，對(duì)債務(wù)的償還效果并不明顯。

2.通過農(nóng)貿(mào)集市建設(shè)與小城鎮(zhèn)化帶來(lái)的租賃與賣地收入成為一種新的償還債務(wù)的方式。新時(shí)期的新農(nóng)村建設(shè)與國(guó)家倡導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)會(huì)。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有了新的氣象，農(nóng)民的收入提升帶來(lái)了對(duì)住房建設(shè)的需求。在被調(diào)查的三十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有二十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在近五年搞了新的集市建設(shè)，通過把農(nóng)貿(mào)集市與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，農(nóng)貿(mào)集市建設(shè)采用先行集資再進(jìn)行租憑的方式增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，劃出一塊地，三平一整后再以賣鋪面與住宅用地的方式增收創(chuàng)收。這種創(chuàng)收還債模式也面臨著地域的限制，有些地理位置與土地資源不好的地方，很難用這種方式去償還大部分債務(wù)。

（四）有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)占用支農(nóng)資金償還債務(wù)

被調(diào)查的三十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有三十一個(gè)明確的填寫了由于債務(wù)負(fù)擔(dān)太重，可供償還的源頭少之又少。甚至有三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連基本的干部補(bǔ)助都沒法發(fā)出去，因此向上要資金償還債務(wù)成了首要的方式。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部地區(qū)，縣市級(jí)財(cái)政也比較緊張，因此，在保證民生的前提條件下，用來(lái)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)償還債務(wù)的預(yù)算開支只是財(cái)政支出中的很少一部分，這部分錢也很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還要求。另外，近年來(lái)，財(cái)政對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付和各種救災(zāi)款越來(lái)越多，這部分錢已經(jīng)成為了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)用來(lái)償還債務(wù)的一個(gè)重要來(lái)源，被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有百分之五十的明確填寫占用部分支農(nóng)款進(jìn)行償還債務(wù)。采取的方式是從上級(jí)的支農(nóng)撥款中提取一定比例作為償還債務(wù)的資金，當(dāng)然，這個(gè)比例不是很高。明知這種做法是違規(guī)的，但上級(jí)部門也只能睜只眼閉只眼。并且隨著支農(nóng)款審計(jì)越來(lái)越嚴(yán)格，能用來(lái)償還債務(wù)的可操作性就越來(lái)越差了。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解得考慮歷史與現(xiàn)實(shí)因素，尋求可行的途徑解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題

在如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還困境的問題上，各位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)用自己的親身體會(huì)寫出了許多建議與看法。綜合起來(lái)有如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）加大上級(jí)政府對(duì)債務(wù)償還的轉(zhuǎn)移性支付支持。約大部分被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)做為一個(gè)存量債務(wù)占大比重的問題，國(guó)家有必要進(jìn)行一次全面的審計(jì)與歸類，對(duì)合理舉債的部分應(yīng)該完全由上級(jí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)基金解決，比如納入市級(jí)省融資平臺(tái)，而不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)去完成這樣的任務(wù)。如果上級(jí)政府不加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的償還支持力度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率造成很大的不良影響。

（二）減政放權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)能夠做到和諧統(tǒng)一。如果沒有統(tǒng)一的規(guī)范的事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)最具體的基層政府組織完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共事務(wù)，另一方面如果沒有相對(duì)應(yīng)的財(cái)力支持，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金自我配套的要求，這樣就會(huì)大大減少新增債務(wù)的可能性。當(dāng)然，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)也看到了問題所在，加大了財(cái)稅體制的改革，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的方式正在慢慢的改變。

（三）形成有效的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系與良好的公務(wù)員晉升通道。上級(jí)政府需要改變完全以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)做為政績(jī)考評(píng)的核心指標(biāo)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)條件，大量的舉債搞建設(shè)，真正的經(jīng)濟(jì)效益長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益不在考慮范圍之內(nèi)，只要在任內(nèi)能有政績(jī)就行了。這就出現(xiàn)了所謂的換一屆領(lǐng)導(dǎo)就新一套方案。新官不理舊賬，發(fā)展沒有連續(xù)性與穩(wěn)定性，這也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的一個(gè)重要原因。在新一屆政府的改革下，現(xiàn)在的晉升通道有了很大的改觀，并且在考評(píng)機(jī)制上有方向性的改變，在調(diào)查的三十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)中，他們都對(duì)當(dāng)前的改革有很大的信心并抱了很大的期望，認(rèn)為在新一屆政府的領(lǐng)導(dǎo)下，只要相關(guān)的考評(píng)指標(biāo)與措施能落到實(shí)處，債務(wù)會(huì)有可能得到較好的解決。

總而言之，從被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的態(tài)度與看法可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個(gè)關(guān)系到基層政府形象，影響基層運(yùn)轉(zhuǎn)，造成基層不穩(wěn)定，壓在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)與干部頭上的一座大山。在國(guó)家財(cái)政富余的條件下，應(yīng)該把上級(jí)政府做為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留下來(lái)的債務(wù)的主體，積極化解存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新的債務(wù)的形成。落實(shí)好政績(jī)考評(píng)機(jī)制，形成良好的公務(wù)員晉升通道。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]劉尚希，于國(guó)安.地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002

[2]徐恒同.對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的思考[J].財(cái)會(huì)審計(jì)，2013（9）（中）

[3]朱雨菲.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)治理的幾點(diǎn)思考[J].南方論刊，2013（12）

[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint