二十國集團與國際貨幣體系改革

【內(nèi)容提要】 作為國際經(jīng)濟合作的首要平臺，二十國集團在推動國際貨幣體系改革進程中發(fā)揮了積極的作用，通過塑造成員國之間較為廣泛的共識，達成國際金融機構改革承諾及出臺和實施較為具體的金融監(jiān)管改革方案。但由于國際貨幣體系改革的核心議題地位不夠持久、承諾兌現(xiàn)水平低下、改革共識流于表面以及美國對國際金融的控制權及其國內(nèi)的激烈博弈等原因，改革議程的推進面臨著重大困難，如儲備貨幣體系改革停滯不前、對美國拖延執(zhí)行國際貨幣基金組織改革無能為力、《巴塞爾協(xié)議III》落實進度不一等。為使G20成為推進國際貨幣體系改革的有效平臺，應將國際貨幣體系改革作為G20的持續(xù)性核心議題之一，在保持G20非正式性的同時充分利用正式機構的強制力，分階段達成對國際貨幣體系改革方案的“實質(zhì)共識”，并加強G20成員之間的利益協(xié)調(diào)。

【關鍵詞】 二十國集團 國際貨幣體系改革 國際金融監(jiān)管 議程設置

【作者簡介】 李蕊，上海外國語大學國際金融貿(mào)易學院副教授

【中圖分類號】 D821.1

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）03-0067-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201503005

從1999年成立之時起，二十國集團（G20）就一直關注國際貨幣體系及體系內(nèi)國際金融機構的改革。 2008年全球金融危機爆發(fā)后，G20由部長級會議升級為首腦級會議。隨著G20機制的轉型和完善，新一輪更具包容性和代表性的國際貨幣體系改革正在全面展開。本文著重梳理G20升級為峰會后有關國際貨幣體系改革的進程，總結其在國際儲備貨幣改革、國際金融機構改革和國際金融監(jiān)管改革上的成就，分析改革方案難以進一步落實的困境和原因，對未來G20在推進國際貨幣體系改革中的對策做出分析和展望，并簡要探討利用G20推進國際貨幣體系改革的中國方案。

一、二十國集團推動國際貨幣體系改革的進程

國際貨幣體系是指國際貨幣制度、國際貨幣金融機構以及由習慣和歷史沿革形成的約定俗成的國際貨幣秩序的總和，既包括有法律約束力的關于貨幣國際關系的規(guī)章和制度，也包括有傳統(tǒng)約束力的各國已經(jīng)在實踐中共同遵守的某些規(guī)則和做法，還包括在國際貨幣關系中起協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用的國際金融機構。 國際貨幣體系涉及的內(nèi)容相當廣泛，包括經(jīng)濟體之間的貨幣關系、匯率、資本流動以及流動性提供?？v然如今已是牙買加體系的時代，世界經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生了結構性變化，但國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行兩大國際金融機構的存在表明，現(xiàn)行國際貨幣體系依然鐫刻著布雷頓森林體系的印記，國際金融規(guī)則的制定權仍然把持在少數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體手中。當前國際貨幣體系中存在的種種弊端迫切需要圍繞國際儲備貨幣、國際金融機構和國際金融監(jiān)管來改革現(xiàn)有的國際貨幣體系。

迄今為止，G20已經(jīng)召開了九次峰會，在國際貨幣體系改革方面已經(jīng)取得了一系列進展（見表1）。

表1 G20峰

由于國際貨幣體系改革涵蓋的方面較為廣泛，所以歷次峰會都或多或少涉及到其中一些議題。然而，盡管國際貨幣體系的改革極為迫切，但并非每屆主席國都將其列為核心議題。比如洛斯卡沃斯峰會、圣彼得堡峰會在核心議題的設置上都融入了輪值主席國自己的特色和偏好，在短暫的峰會期間將大部分討論時間分配在主席國感興趣的議題上，而對于國際貨幣體系改革的內(nèi)容雖有提及，但更多的只是宣稱繼續(xù)推進之前峰會上達成的承諾或決議，鮮有實質(zhì)性的變革思路和措施。相比較而言，在歷屆主席國中，法國對國際貨幣體系改革最為關切，不僅將其作為峰會的核心議題，在輪值期間的部長級會議中也多次討論該議題，形成了比較完善的改革思路（見表2）。

除了將國際貨幣體系改革列入核心議程之外，輪值期間，法國還在部長級會議和研討會等不同形式、不同級別的會議中多次討論國際貨幣體系改革的議題。如2011年3月31日在中國南京召開的G20研討會，主題就是國際貨幣體系改革。在2011年2月和4月召開的G20財長和央行行長會議上，國際貨幣體系及其改革也是其中的核心議題。在法國的主持下，經(jīng)過一系列的協(xié)商和合作，最終在G20框架下就國際貨幣體系改革達成了如下成果：第一，為更好地管理資本流動建立了一個參考性框架，賦予管理資本流動的合法性，同時輔以穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟政策，以應對資本的大規(guī)模流動和劇烈波動。第二，采取靈活的匯率機制，以緩解外匯儲備的過度積累；推進在2015年特別提款權貨幣籃子納入新的貨幣，為此IMF應明確可納入籃子的貨幣標準。第三，國際貨幣體系改革是長期的，G20成員國將為此進行長期的持續(xù)的努力，在此過程中，提高IMF的反應能力和監(jiān)管能力。

二、二十國集團在國際貨幣體系改革中取得的成就

（一）多數(shù)成員國內(nèi)部達成有關國際儲備貨幣及其匯率體制弊端的共識

各國對于當前國際貨幣體系的質(zhì)疑主要表現(xiàn)在四個方面：第一，美元在國際貨幣體系中的比重與美國經(jīng)濟增長對世界經(jīng)濟增長的貢獻不對稱。第二，美國貨幣當局管理美元的方式令人質(zhì)疑。第三，發(fā)達國家匯率波動頻繁導致大宗商品價格波動頻繁，加重依賴大宗商品出口的資源國經(jīng)濟體系的脆弱性。第四，在現(xiàn)行國際貨幣體系下，許多發(fā)展中國家出于自保（self-insurance）的需要，被迫積累大量外匯儲備，成為全球經(jīng)濟金融失衡的誘因之一。G20在2008年金融危機后被推向前臺，也承載著全球經(jīng)濟再平衡的重任。經(jīng)過密集的峰會討論，G20在推動國際貨幣體系改革上取得了一定的進展，各成員國已經(jīng)認識到現(xiàn)行國際貨幣體系的種種弊端，盡管各國的改革意愿并不完全同步。

從議題設置上看，在首爾峰會和戛納峰會后，降低美元在國際儲備貨幣中的比例，改變現(xiàn)行以美元為中心的貨幣體系，建立由特別提款權、美元、歐元和人民幣等貨幣多元共存的國際貨幣體系，已經(jīng)在絕大多數(shù)成員國之間形成共識。在匯率體制方面，一系列承諾的達成，如加強國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，保持主要經(jīng)濟體之間貨幣匯率穩(wěn)定，授權IMF監(jiān)督系統(tǒng)重要性國家的中央銀行實行更具彈性的匯率政策并防止持續(xù)的匯率錯配，等，都體現(xiàn)出越來越多的成員國致力于推動國際貨幣體系改革，并希望取得實質(zhì)性的成果。即使對于缺乏改革動力的成員國，迫于國際輿論壓力，也在G20會議上認可了國際貨幣體系改革的必要性。

從協(xié)調(diào)機制上看，在多邊層面上，擴大特別提款權規(guī)模和豐富特別提款權籃子貨幣的組成成為各方討論的焦點，建立全球金融安全網(wǎng)的倡議也有利于改變發(fā)展中國家被迫積累巨額外匯儲備的局面。在雙邊層面上，各國之間簽訂貨幣互換協(xié)議已經(jīng)取得令人矚目的進展，中國人民幣、俄羅斯盧布的國際化也在有序推進。無論出于自愿還是被迫，G20成員國在一個宏觀的層面就國際儲備貨幣體系和匯率體制存在的弊端，基本達成了應該進行改革的共識。

（二）達成了對國際金融機構進行改革的承諾

G20在改革國際金融機構方面的進展主要表現(xiàn)在承諾向發(fā)展中國家轉移IMF和世界銀行份額，以提高發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權。

一是IMF改革。關于IMF中各國份額和投票權的改革，在2006年IMF新加坡年會上就已經(jīng)開始討論。但在2008年國際金融危機之后，改革才真正得以推動。2008年IMF的份額與投票權改革，基于一個新的份額公式，提升了54個成員國的份額，受益國家在IMF中的份額比例整體上提高了4.9%；基本投票權擴大了3倍，從原來的250票增加到750票，提高了低收入國家在IMF中的話語權；增加了IMF執(zhí)董會非洲席位的副執(zhí)行董事的人數(shù)，提高了非洲國家的代表性。 2008年的改革方案于2011年3月3日開始生效。

為了繼續(xù)提高IMF的合法性和有效性，維護全球金融穩(wěn)定，2009年9月，G20匹茲堡峰會決定將5%的IMF份額從代表性過高的發(fā)達國家轉移給代表性不足的新興市場和發(fā)展中國家，以適應國際政治經(jīng)濟格局的變化。2010年11月，在G20首爾峰會上達成了關于IMF份額與治理結構改革的新方案，改革內(nèi)容主要包括：第一，在2008年改革的基礎上，將2 384億特別提款權增加一倍到4 768億，大大提高了IMF可利用的金融資源。第二，將6%以上的份額轉移到有活力的新興市場和發(fā)展中國家以及代表性不足的成員國。根據(jù)改革方案，中國、印度、巴西和俄羅斯等金磚國家的份額從3.996%、2.442%、1.783%、2.494%上升到6.394%、2.751%、2.316%、2.706%，均躋身為國際貨幣基金組織的前十大股東，尤其是中國從第六位躍升至第三位。第三，來自歐洲國家的執(zhí)行董事減少2名，而新興市場和發(fā)展中國家增加2名執(zhí)行董事席位。執(zhí)董會的規(guī)模仍保持在24個席位，每八年重新審議一次。 在2010年的IMF改革方案達成的過程中，G20為新興市場和發(fā)展中國家表達自己的主張?zhí)峁┝诵缕脚_，對加強各成員國之間的有效溝通和方案協(xié)調(diào)起到了積極的推動作用。

二是世界銀行的改革。2005年10月，在中國香河召開的G20財長與央行行長會議上，提出了改革布雷頓森林體系機構的議題，但從隨后的實踐操作來看，改革的重心偏向了IMF。 在G20升級為峰會后，歷次領導人宣言對世界銀行的改革均有提及卻著墨不多。就多邊機構的改革路線圖而言，通常是IMF的改革先于世界銀行，世界銀行中國際復興開發(fā)銀行（IBRD）的改革又先于集團的其他機構。 在2008年10月舉行的世界銀行和IMF秋季年會上，世界銀行集團同意開始兩階段的改革，以提高發(fā)展中國家和轉型國家（DTCs）在世界銀行的參與度，包括增加DTCs的投票權、股份、執(zhí)行董事席位、對DTC關于發(fā)展的看法做出回應等內(nèi)容。具體包括：第一，增加DTCs的投票權，根據(jù)新的計算公式，分兩個階段將DTCs的IBDR投票權從42.6%提高到47.19%，同時，將DTCs在國際開發(fā)協(xié)會（IDA）的投票權從40%提高到46%，將DTCs在國際金融公司（IFC）的投票權提高6.07個百分點至39.48%。第二，對世界銀行增資。通過普遍增資和與投票權相聯(lián)系的有選擇增資，為IBDR增資862億美元，IFC增資2億美元，作為增加DTCs股份的一部分。第三，對IBRD和IDA的股份結構進行定期評估。每五年對IBDR和IDA的股份結構進行一次評估，以保證股份結構能夠反映各自的經(jīng)濟占比以及對世界銀行的貢獻。第四，將撒哈拉以南的非洲國家在執(zhí)董會的席位增加到3名，提高了該區(qū)域47個非洲國家的代表性。執(zhí)董會席位從原來的24個增加到25個。 世界銀行的改革仍在進行中，G20對世界銀行的改革方案持肯定和支持的態(tài)度，在多次峰會聲明中都承諾要盡快落實改革方案。

（三）出臺并實施了比較詳細的金融監(jiān)管制度改革措施

對于國際金融監(jiān)管方面的改革，G20同樣功不可沒。1999年，七國集團為了更好地加強與國際金融機構之間關于金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)，成立了金融穩(wěn)定論壇（FSF）。2008年11月，首次G20峰會要求擴大FSF成員的范圍。2009年4月，在G20倫敦峰會上，F(xiàn)SF升級為金融穩(wěn)定理事會（FSB），成員擴容后涵蓋所有G20成員、原FSF成員以及西班牙和歐盟委員會，與IMF共同對全球宏觀經(jīng)濟和金融風險進行監(jiān)測。在峰會發(fā)表的“加強金融體系”的宣言中，G20成員國支持了一系列行動，而這些行動共同構筑了一個全球金融監(jiān)管改革的全面藍圖，也提出了一個雄心勃勃的時間表。FSB在落實G20促進全球金融穩(wěn)定的議程方面起到非常重要的協(xié)調(diào)作用。FSB和G20有著非常緊密的協(xié)調(diào)與合作，所以FSB同時也可以把金融改革和政治議程結合起來。這樣金融改革事實上得到了政治上的支持，甚至得到立法層面的一些支持。目前，F(xiàn)SB被譽為繼IMF、世界銀行、世界貿(mào)易組織（WTO）之后的第四大國際經(jīng)濟組織。FSB正朝著正式化和法律化的方向加速發(fā)展，成為一個具備國際法人資格的正式國際組織。在FSB的組織和協(xié)調(diào)下，一系列國際金融監(jiān)管的新規(guī)則紛紛出臺并完善，《巴塞爾協(xié)議III》、全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）監(jiān)管框架以及對影子銀行的監(jiān)管是其中相對重要的三個方面。

《巴塞爾協(xié)議III》體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管有機結合的新思維，按照資本監(jiān)管和流動性監(jiān)管并重、資本數(shù)量和質(zhì)量同步提高、資本充足率與杠桿率并行的總體要求，確定了國際銀行業(yè)監(jiān)管的新標桿。 《巴塞爾協(xié)議III》明確了最低資本要求的新標準，加強資本框架并明確了資本定義，擴大了風險覆蓋范圍，引入并更新整體杠桿比率，提出前瞻性的撥備、資本留存及反周期超額資本以降低親周期效應的影響，提出超額資本、應急資本以降低系統(tǒng)性風險，提出全球流動性標準。新協(xié)議的意義不僅僅是發(fā)布新的規(guī)章制度，關鍵在于實施的持續(xù)性和一致性，以為國際性的銀行提供一個穩(wěn)定的公平競爭環(huán)境，因此G20領導人多次在峰會上呼吁各國應當以全面、及時和持續(xù)的方式實施《巴塞爾協(xié)議III》。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在2011年11月發(fā)布了有關G-SIBs及其附加損失吸收能力的規(guī)則文件。G20領導人在戛納峰會上簽署了這份文件。G20領導人也要求巴塞爾委員會和FSB繼續(xù)努力迅速擴展全球系統(tǒng)重要性金融機構的制度框架至國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）。委員會希望通過一系列監(jiān)管政策達到兩個總體目標：一是通過提高G-SIBs持續(xù)的損失吸收能力來降低其倒閉的可能性；二是通過改進全球恢復和處置框架來降低全球系統(tǒng)重要性銀行倒閉的程度和影響力。2013年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：流動性覆蓋比率和流動性風險監(jiān)測工具》和《更新后的全球系統(tǒng)重要性銀行評估方法及額外損失吸收能力要求》，出臺了有關資產(chǎn)證券化資本計提、交易賬戶基礎評估等監(jiān)管新規(guī)的征求意見稿，并對單個經(jīng)濟體開展了監(jiān)管一致性評估項目（RCAP）。

自美國次貸危機之后，對影子銀行的監(jiān)管開始提上日程。2011年，F(xiàn)SB提出了采取“兩步走”的基本方法應對影子銀行風險。第一步，廣泛監(jiān)測。關注所有非銀行信用中介組織和業(yè)務，確保覆蓋所有可能引發(fā)影子銀行風險的領域。第二步，重點監(jiān)管。集中于增加系統(tǒng)性風險和存在監(jiān)管套利的非銀行信用中介。G20成員國在首爾峰會、戛納峰會、洛斯卡沃斯峰會、圣彼得堡峰會、布里斯班峰會上均強調(diào)要強化對影子銀行體系的監(jiān)管，并要求財政部長和央行行長會議審議這一領域的進展。圣彼得堡峰會上提出了加強影子銀行監(jiān)管的路線圖，在布里斯班峰會上G20領導人進一步認可了更新后的影子銀行監(jiān)管路線圖。G20對影子銀行監(jiān)管的重視程度和推進力度可見一斑。

G20框架下各成員國的有效協(xié)調(diào)和積極作為為國際貨幣體系改革這一龐大的工程描繪了較為清晰的路線圖和結構圖，這是良好的開端。國際儲備貨幣體系改革、國際金融機構改革和國際金融監(jiān)管改革各自在不同程度上取得進展，G20在其中的作用不容忽視。如果沒有G20提供的協(xié)調(diào)平臺，世界主要經(jīng)濟體就國際貨幣體系改革這一問題達成共識的歷程將更加曲折和艱難。

三、國際貨幣體系改革的困境及原因

（（一）國際貨幣體系改革的困境

盡管在G20框架下取得了多項關涉國際貨幣體系改革的承諾，但總體來看，由于國際貨幣體系改革涉及利益重大，而且參與方眾多，目前在改革推進的過程中出現(xiàn)了較大的困境，主要表現(xiàn)在：

一是儲備貨幣體系改革停滯不前。金融危機后，美國在搖搖欲墜的險境中意外保全了美元在國際儲備貨幣體系中的核心地位。伴隨著美國國內(nèi)經(jīng)濟的穩(wěn)步復蘇，美國更加不愿對現(xiàn)有的國際儲備貨幣格局進行任何主動的改革。在現(xiàn)行的國際貨幣體系中，美元的本位地位在短期內(nèi)難以動搖。從交易職能看，美元依然是全球外匯市場和外匯衍生品市場交易額最大的貨幣。根據(jù)國際清算銀行（BIS）統(tǒng)計，2013年全球外匯市場美元交易額為4.65萬億美元，位于第二位的歐元交易額是1.78萬億美元，美元交易額是歐元交易額的2.6倍；2013年全球外匯衍生品市場美元交易額為2.96萬億美元，居于第二位的歐元交易額是1.03萬億美元，美元交易額是歐元交易額的2.9倍。 從儲備職能看，盡管美元在官方外匯儲備中的占比自2005年以來不斷下降，但美元依然是官方外匯儲備中占比最大的貨幣（見表3）。一步到位的換血式改革在現(xiàn)有政治經(jīng)濟條件下基本沒有實現(xiàn)的可能，然而對于擴大特別提款權籃子以構建更加平衡的儲備貨幣體系等過渡方案， 美國也沒有表現(xiàn)出明顯的興致。無論是激進式的改革還是漸進式的改良都停滯不前，難以繼續(xù)推進。

二是對美國拖延執(zhí)行IMF改革方案無能為力。關于國際金融機構改革，雖然2010年IMF份額與治理結構改革方案已獲得國際貨幣與金融委員會的確認，但仍需不低于總投票權85%的國家的批準，因為很多國家牽涉到國內(nèi)立法程序，尤其是目前美國國會仍在該問題上制造障礙。2013年3月11日，美國參議院否決美國政府擬增資IMF的提議，使得IMF2010年的改革議案擱置。G20戛納峰會、洛斯卡沃斯峰會、圣彼得堡峰會、布里斯班峰會均呼吁要盡快落實IMF2010年改革方案，但二十國領導人也只能停留在呼吁層面，對美國的拖延尚沒有足夠有效的解決辦法。IMF總裁克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）早在2013年就曾提出，如果美國仍然拖延執(zhí)行，將采取B計劃（Plan B）。G20布里斯班峰會也發(fā)出通牒，如果2014年年底美國仍不通過IMF改革方案，將采取下一步行動方案。

遺憾的是，無論是拉加德的B計劃還是G20的“下一步方案”，目前還只是一個試圖起到威脅作用的概念，并不具備詳盡的操作細節(jié)。“繞開美國”的B計劃并不比A計劃簡單，目前存在三種可能的操作方法。第一種是分離法，以巴西財長吉多·曼特加（Guido Mantega）為代表，建議將份額改革和投票權改革進行分離，而前者僅需70%投票權的同意，目前這一條件已經(jīng)具備，無需理會美國國會的態(tài)度。 第二種是稀釋法，以彼得森國際經(jīng)濟研究所的弗雷德·伯格斯滕（Fred Bergsten）和埃德溫·杜魯門（Edwin Truman）為代表，提議通過兩種途徑達到規(guī)避美國或稀釋美國發(fā)言權的目的：其一是將2012年拉加德提議設立的臨時雙邊信貸額度（temporary bilateral credit lines）永久化，目前有38個國家參加，資金池近5 000億美元，而美國拒絕參加。如果成為永久性安排，相關決策將由出資國家控制，美國出局；其二更為激進，增加IMF的總份額，從而達到稀釋美國份額、使其無法達到一票否決的目的。 第三種是替代法，以其他國際機制替代IMF的功能。例如以金磚國家開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行替代IMF的部分職能，以達到倒逼IMF改革的目的。盡管三種方法都繞開了美國對于改革方案的拖延，但或多或少都會影響IMF在全球的作用和影響力。當2014年年底得知IMF2010年份額和治理改革并未進入美國國會的預算立法考慮中時，拉加德對美國僅存的些許希望破滅，她失望地公開表示：“應成員國的要求，我們現(xiàn)在將開始討論推進份額和治理改革以及確保IMF具備充分資源的‘其他方案（alternative options），首先從2015年1月的執(zhí)董會會議開始”。 這些替代方案能否奏效，IMF能否繼續(xù)提高其可信度、合法性和有效性，都是國際金融機構改革進程中的不確定因素。

三是《巴塞爾協(xié)議III》落實進度不一。關于全球金融監(jiān)管改革，當前的主要問題是《巴塞爾協(xié)議III》的落實問題。在國際范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的金融監(jiān)管規(guī)則，主要是為了維持全球的金融秩序和金融穩(wěn)定，為國際性金融機構提供良性、公平的競爭環(huán)境。在金融全球化不斷走向縱深的今天，如果不能實現(xiàn)全球范圍內(nèi)同步實施，規(guī)則制定的意義和效果都將與預期有所偏離。在G20的協(xié)調(diào)和推動下，巴塞爾委員會逐漸擁有了一定約束力，G20成員國基于各國領導人的承諾，應該盡可能同步實施《巴塞爾協(xié)議III》，巴塞爾委員會也通過同行評議等方式試圖強化這一協(xié)同步伐。但這畢竟只是一種軟約束，一些國家尤其是金融發(fā)達程度居于世界領先地位的大國故意延遲實施，使得各國之間落實規(guī)則的同步性大大降低。

（二）當前改革難以推進的原因

G20推動國際貨幣體系改革進程中存在諸多問題，究其原因，主要在于：

第一，受制于主席國的議程設置偏好，國際貨幣體系改革作為核心議題的持續(xù)性不高。G20成員國輪流擔任主席國的機制充分發(fā)揮了各成員國的積極性，但存在議題的連貫和有效銜接問題。G20目前采取的主席國“三駕馬車”制度（上任、現(xiàn)任和下任主席國共同協(xié)商）在一定程度上提高了機制的延續(xù)性， 但在議題設置上的連貫性仍然有待加強。當前的峰會議題大致可以分為核心議題和選擇性議題。其中核心議題是一直延續(xù)下來的，在歷次峰會上都會討論的議題，一般是長期的、迫切的、重要的議題。而選擇性議題則更多地融入了主席國的偏好，各國都試圖利用輪值的機會將選擇性議題引導至本國亟待解決的問題或是對本國有利的方向。雖然歷次峰會都涉及國際貨幣體系的改革，但對這一問題討論的深度和兌現(xiàn)承諾的程度卻因主席國的偏好不同而有所差異，國際貨幣體系改革訴求強烈的國家必然通過議程設置影響其他成員國乃至公眾對這一議題的關注程度，而對國際貨幣體系改革關切度較小的國家則可以通過壓縮對該議題的討論時間和議程，而將其他成員國引導至選擇性議題的討論上。因此，從整體上看，國際貨幣體系改革尚不能算作具有持續(xù)性和連貫性的核心議題。

第二，G20的非正式機制導致承諾的兌現(xiàn)水平低下。金融危機后G20的迅速反應為拯救全球經(jīng)濟作出了突出貢獻，其有效的快速反應機制得益于G20的非正式性。然而，非正式國際機制在保持靈活性和相機性抉擇的同時，也飽受遵約率和執(zhí)行力低下的困擾。從歷史上看，G20已經(jīng)在國際貨幣體系改革上作出了有足夠影響力的承諾，這些承諾如果得以兌現(xiàn)無疑將有效推動國際貨幣體系的改革進程，適應世界經(jīng)濟金融演變的格局，緩解全球金融的不平衡。然而，由于缺乏類似正式國際機制具有強制力的約束條件，G20的承諾僅僅是承諾，只能起到短暫的提振信心的作用，難以成為實質(zhì)性地解決國際貨幣體系改革的持續(xù)動力。

第三，各成員國對于國際貨幣體系改革只存在“表象共識”。對于儲備貨幣改革、國際金融機構改革等問題，各成員國之間依然存在嚴重的共識困境，導致G20機制推進國際貨幣體系改革的內(nèi)生動力日趨弱化。雖然金融危機后G20各成員國或多或少都意識到當前國際貨幣體系的弊端，但在改革的必要性、迫切性以及改革的具體方案和預期結果上，G20各成員國依然嚴重缺乏共識，導致其在峰會上達成的承諾更像是表象上的共識，是在迫于國際形勢和輿論壓力下達成的缺乏遵約意愿的協(xié)調(diào)結果。美國作為現(xiàn)行國際貨幣體系的最大受益者，盡管也認識到當前國際貨幣體系存在不少弊端，但仍不愿在讓渡國際貨幣體系中的主導地位上做任何妥協(xié)或?qū)嵸|(zhì)性改變。法國和金磚國家都有改革國際貨幣體系的意愿，但也未能形成較為一致的改革提案，現(xiàn)有的方案中體現(xiàn)出的更多是個體偏好和自我主張，不僅難以令美國動容，即使在主張改革派中也難以趨同，因而難以催生集體行動。各國之間的分歧在很大程度上約束了國際貨幣體系改革的行為空間。

第四，美國對國際金融控制權的把持和激烈的國內(nèi)博弈。縱觀貨幣史，沒有任何一種貨幣會自愿退出中心貨幣的地位，美元也是如此。金融危機在一定程度上削弱了美元的國際地位，但美國仍將牢牢把持國際金融的控制權，絕不樂見其他新興崛起的貨幣來挑戰(zhàn)美元的核心地位。法國、中國和俄羅斯對增強特別提款權地位與作用的關注和努力令美國在改革上的態(tài)度更加謹慎。盡管法國和中國等國家一再聲明改革并非要取代美元的主導地位，僅是為了構建多極的、更平衡的儲備貨幣體系，但這并不能消除美國的疑慮，更不能構成推動美國進行國際貨幣體系改革的原動力。此外，美國國內(nèi)激烈的政治博弈也是導致其拖延國際金融機構改革的重要原因。IMF2010年改革方案是奧巴馬認可的，通過IMF改革為白宮和奧巴馬代表的民主黨贏得國際社會的贊譽并為其形象加分，但共和黨顯然不會善罷甘休，便節(jié)外生枝拖延方案的執(zhí)行，以獲取更大的政治博弈資本。

四、進一步推動國際貨幣體系改革的思考

G20在落實2010年IMF改革方案上的無能為力導致一些替代性國際機制的活躍和興起，如2014年7月成立的金磚國家開發(fā)銀行和同年10月成立的亞洲基礎設施投資銀行，就被許多人視為“另起爐灶”的國際機制。一旦西方國家逐漸走出金融危機的陰影，開始穩(wěn)健復蘇，G20本身面臨的諸多問題和困難都將凸顯，在面對其他替代性國際機制的競爭時，可能被邊緣化，這將進一步制約國際貨幣體系的改革。因此，未來G20若要加強自身建設并實質(zhì)性地推動國際貨幣體系改革，需要把握以下幾個原則。

（一）將國際貨幣體系改革作為G20持續(xù)性核心議題之一

G20現(xiàn)行三駕馬車的運作模式是以現(xiàn)任主席國為核心，現(xiàn)任主席國的峰會協(xié)調(diào)人應該與其上任和下任保持密切溝通，保證峰會在議程設置和決議執(zhí)行方面的前后連貫。這一模式可以繼續(xù)完善并發(fā)揮充分的協(xié)調(diào)延續(xù)作用。除此之外，在具體的議題設置上，應該將國際貨幣體系改革的相關問題列入核心議題，要求每屆峰會必須進行討論，以提高各成員國對國際貨幣體系的關注度。可以考慮設置某一理事會專門負責該議題的國際協(xié)商與決議執(zhí)行。借鑒金融穩(wěn)定理事會的正式化和法律化路徑，在必要的情況下，也可成立新的國際獨立法人機構專司其職，以提高國際貨幣體系改革決議的合法性和有效性。

（二）保持G20的非正式性同時充分發(fā)揮正式機構的強制力

從目前來看，G20的非正式性雖有缺陷但沒有必要轉變?yōu)檎綑C制，沒有設立秘書處等官僚機構的必要，也不需要達成有法律約束力的國際協(xié)議。但這并不意味著G20必須與正式國際組織迥然相異。恰恰相反，G20應該與其他多邊組織形成良好的互動，充分利用正式國際機制具有的強制性和高執(zhí)行力的特點，在保持G20非正式性的前提下，監(jiān)督落實G20的相關決議。事實上，G20與正式國際組織之間一直存在合作與協(xié)調(diào)關系。一方面，正式國際組織受G20委托，在各級別的G20會議籌備過程中就有關議題提供技術和智力支持，包括背景文件、工作建議等；另一方面，正式國際組織也成為G20重要成果的落實者和執(zhí)行者。 在國際貨幣體系改革問題上，IMF作為最主要的正式國際機構之一，其與G20關系密切。IMF不僅為G20提供了必要支持，同時它本身份額和治理結構的改革也構成了國際貨幣體系改革的關鍵組成部分。未來G20可以繼續(xù)走這樣一條融合正式國際機構強制力和非正式機制靈活性雙重特點的復合型道路，結合全球經(jīng)濟形勢和格局演變，為國際貨幣體系改革設立一個總體目標，引導各國進行相關的結構性改革，借助IMF的第三方角色進行監(jiān)督落實，從而提高各成員國的遵約水平。

（三）分階段達成對國際貨幣體系改革方案的“實質(zhì)共識”

從國際貨幣體系改革的具體內(nèi)容來看，金融監(jiān)管改革是最容易達成共識的環(huán)節(jié)，也是當前難度最小的環(huán)節(jié)。隨著美歐相繼同意開始落實《巴塞爾協(xié)議III》，各國在國際金融監(jiān)管改革上的分歧也在逐漸彌合。國際金融機構的改革已有良好的改革基礎，關鍵在于落實，如果美國國會能夠批準方案或者IMF能夠達成效果良好的替代方案，則有望提高國際金融機構的合法性、代表性和有效性。而國際儲備貨幣的改革則最為棘手也最為耗時，因此可以選擇從較容易達成共識的金融監(jiān)管領域入手，金融機構改革作為第二步，最后才是儲備貨幣體系改革，以點帶面，有序統(tǒng)籌三個方面的改革，這是未來通過G20有效推進國際貨幣體系改革的可行路徑。

（四）加強G20成員國之間的利益協(xié)調(diào)

從數(shù)量上看，G20成員國在發(fā)達國家和新興市場國家中的代表性基本平衡，但在國際貨幣體系改革問題上，并不能簡單地劃分為發(fā)達國家陣營和新興市場國家陣營。從整體上看，發(fā)達國家對國際貨幣體系的改革熱情遠不如新興市場國家高漲，但在發(fā)達國家內(nèi)部，如法國、澳大利亞等國家也有較強的改革訴求。而新興市場國家整體上具有較強的改革訴求，但關于改革的細節(jié)和具體方案卻并不完全一致，如部分新興市場國家可能并不樂見人民幣走向國際化并成為國際貨幣體系的一極。因此，加強G20成員國之間的利益協(xié)調(diào)，在大的方向上求同，在小的細節(jié)上存異，是未來形成國際貨幣體系改革共識的關鍵和現(xiàn)實之舉。作為國際儲備貨幣發(fā)行者，主要發(fā)達國家央行應及時向其他國家闡明其政策立場和實施方案，以穩(wěn)定市場預期。各國應在監(jiān)管和宏觀審慎政策方面加強協(xié)調(diào)與合作，以增強金融體系穩(wěn)健性。

結 束 語

國際貨幣體系改革進程中的種種困境昭示著一種貨幣的國際地位并不隨著國家經(jīng)濟總量的提升而自然上升；對體系中的非核心國家而言，話語權的提升并非一日之功。因此任何一個國家都不能低估國際儲備貨幣體系改革的長期性、國際金融機構改革的復雜性以及國際金融監(jiān)管合作的重要性。

位居世界經(jīng)濟總量第二位的中國，將是國際貨幣體系改革紅利的潛在受益者。因此，中國應該積極參與國際貨幣體系的改革。中國將在2016年擔任G20輪值主席國，通過G20推進國際貨幣體系改革的時間窗口已然打開。為此，中國應抓住時機，合理規(guī)劃。在國際儲備貨幣體系改革上，繼續(xù)推動特別提款權發(fā)揮更大的作用，利用G20平臺呼吁將人民幣納入特別提款權貨幣籃子；在國際金融機構改革上，利用好金磚國家投資銀行和亞洲基礎設施投資銀行，與IMF形成良性競合關系；在國際金融監(jiān)管改革上，保持落實國際規(guī)則的領先優(yōu)勢，按照FSB路線圖進一步加強系統(tǒng)性金融機構和影子銀行治理。上述三個方面應統(tǒng)一部署，協(xié)同推進，從而更有效地利用G20平臺深化國際貨幣體系改革。

[收稿日期：2014-09-09]

[修回日期：2015-01-08]

[責任編輯：石晨霞]