轉(zhuǎn)型后央行內(nèi)審管理機(jī)制改革目標(biāo)模式研究

王淑云

隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的全面推進(jìn)，“后轉(zhuǎn)型時(shí)代”人民銀行內(nèi)部審計(jì)發(fā)展日趨成熟，構(gòu)建了以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以控制為主線，以治理為目標(biāo)，以增值為目的的內(nèi)部審計(jì)新模式。然而現(xiàn)有的內(nèi)審管理機(jī)制是否適應(yīng)當(dāng)前內(nèi)審轉(zhuǎn)型發(fā)展需求？“后轉(zhuǎn)型時(shí)代”內(nèi)審管理機(jī)制改革方向如何？改革最終的目標(biāo)模式是什么？針對這一系列問題，我們從轉(zhuǎn)型后央行、內(nèi)審管理現(xiàn)狀、存在的問題及需求出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外成熟的內(nèi)審管理機(jī)制發(fā)展模式，對未來央行內(nèi)審管理機(jī)制改革目標(biāo)模式進(jìn)行了深入研究。

一、“后轉(zhuǎn)型時(shí)代”視角下內(nèi)審管理機(jī)制：現(xiàn)狀、問題、需求

1.內(nèi)審轉(zhuǎn)型缺乏剛性支持。轉(zhuǎn)型后內(nèi)審更偏重于關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)與績效的均衡，審計(jì)范圍拓展到業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動的各個(gè)環(huán)節(jié)，審計(jì)功能向確認(rèn)和咨詢延伸，對被審計(jì)對象的觸動要遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)。在當(dāng)前內(nèi)審實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，各級行既履行治理層的監(jiān)督職責(zé)又承擔(dān)被審計(jì)對象管理職責(zé)的情況下，內(nèi)審部門地位尷尬，缺乏一定獨(dú)立性，上級行部署的轉(zhuǎn)型工作往往難以得到推進(jìn)落實(shí)。

2.資源配置缺乏有力保障。一是審計(jì)經(jīng)費(fèi)配置與轉(zhuǎn)型項(xiàng)目需求匹配問題。轉(zhuǎn)型項(xiàng)目由于涉及面廣，時(shí)間、人員等成本費(fèi)用往往比合規(guī)性審計(jì)更高，基層行經(jīng)費(fèi)緊張程度、管理層重視程度、對本單位利益波及程度等都將影響基層行對項(xiàng)目資源的配置。二是審計(jì)人才有效利用問題。轉(zhuǎn)型后內(nèi)審對審計(jì)人員的專業(yè)技能和學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力有較高的要求，尤其是信息技術(shù)等專項(xiàng)特長類人才。但絕大多數(shù)基層行內(nèi)審工作人員對內(nèi)審轉(zhuǎn)型所需知識儲備與技術(shù)技能準(zhǔn)備不足，無法滿足轉(zhuǎn)型工作需要，而內(nèi)審人員的分級管理對人才的流動和充分利用有很大制約。

3.內(nèi)審轉(zhuǎn)型缺乏環(huán)境支撐。目前央行仍沿襲著傳統(tǒng)的粗放式組織管理模式和審計(jì)成果管理機(jī)制，在監(jiān)督考核上管理層仍注重合規(guī)性和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，缺乏對風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性管理和績效考核的重視，在成果運(yùn)用上對審計(jì)內(nèi)容的報(bào)告和運(yùn)用范圍有著嚴(yán)格的限制。雖然近幾年內(nèi)審部門自上而下采取了一系列措施推動轉(zhuǎn)型工作的深入開展，但在央行組織治理層面卻未建立相應(yīng)的動力約束機(jī)制，管理層對轉(zhuǎn)型成果的運(yùn)用缺乏驅(qū)動力，導(dǎo)致績效評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向等轉(zhuǎn)型成果由于缺乏相應(yīng)的組織管理環(huán)境而難以滲透到管理流程中。

4.轉(zhuǎn)型推進(jìn)缺乏法規(guī)依據(jù)。雖然現(xiàn)有審計(jì)法規(guī)對建立內(nèi)部審計(jì)制度和設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作出一定的要求，但對內(nèi)審部門的權(quán)利與職責(zé)缺乏嚴(yán)格的強(qiáng)制性和細(xì)節(jié)規(guī)定，對涉及央行內(nèi)部審計(jì)的具體內(nèi)容及能否拓展轉(zhuǎn)型相關(guān)職能等并不明確，央行內(nèi)部頒布的規(guī)章制度，內(nèi)容均局限于內(nèi)審的監(jiān)督職能，原有的規(guī)章制度相對于轉(zhuǎn)型后的內(nèi)審工作存在諸多的空白，尤其在評價(jià)與咨詢功能上，在一定程度影響了央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的全面推進(jìn)和發(fā)展。

二、內(nèi)審管理機(jī)制主流模式及比較分析

1.主流模式。一是分級管理模式。各級管理層根據(jù)自身需要設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及審計(jì)業(yè)務(wù)類型，各級內(nèi)審機(jī)構(gòu)向本級管理層負(fù)責(zé)，配置的審計(jì)人員人事、行政、經(jīng)費(fèi)都由本級管理層管理，在審計(jì)業(yè)務(wù)上以本級管理層管理為主，上級內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)起一定指導(dǎo)作用。二是垂直管理模式。總部設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)。分區(qū)域設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，對各自區(qū)域內(nèi)的所屬單位進(jìn)行審計(jì)，各層級不再設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。各派駐機(jī)構(gòu)在人事、行政、經(jīng)費(fèi)及審計(jì)業(yè)務(wù)上由總部內(nèi)審機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，完全獨(dú)立于審計(jì)對象。三是分級管理與垂直管理相結(jié)合?？偛亢投墕挝欢荚O(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，總部對二級審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)不實(shí)行垂直管理，審計(jì)重心在二級單位，各二級單位的內(nèi)審部門對向本級管理層負(fù)責(zé)，并對三級單位實(shí)行派駐制，少數(shù)不能設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置審計(jì)聯(lián)絡(luò)員。四是垂直管理與分級管理相結(jié)合。各級管理層根據(jù)自身需要設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，總部分區(qū)域設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，對下屬實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審計(jì)；同時(shí)，總部內(nèi)審機(jī)構(gòu)對下屬單位的年度審計(jì)計(jì)劃進(jìn)行一定程度的統(tǒng)籌，下屬單位負(fù)責(zé)管轄范圍的審計(jì)。五是集中管理與分級管理相結(jié)合。在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人事、行政、經(jīng)費(fèi)管理上與分級管理體制一致，上級內(nèi)審機(jī)構(gòu)對下級內(nèi)審機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)具有較強(qiáng)的力度，上級內(nèi)審機(jī)構(gòu)對下級內(nèi)審機(jī)構(gòu)審計(jì)計(jì)劃實(shí)行統(tǒng)籌管理，通過審計(jì)計(jì)劃將審計(jì)資源進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配，下級內(nèi)審機(jī)構(gòu)開展審計(jì)業(yè)務(wù)基本體現(xiàn)上級內(nèi)審機(jī)構(gòu)的意圖。六是扁平化管理模式。以審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，總部內(nèi)審機(jī)構(gòu)按專業(yè)分工設(shè)置部門，并與審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)掛鉤，部門實(shí)行以項(xiàng)目為核心、人員流動的扁平化管理方式。即部門組成大致為部門負(fù)責(zé)人、審計(jì)師或分析師，其中審計(jì)師或分析師不固定在某一部門，而是根據(jù)項(xiàng)目要求流動在不同項(xiàng)目，部門負(fù)責(zé)人管理的不是部門而是不同的審計(jì)組或項(xiàng)目組。綜合部門按照審計(jì)流程分工對審計(jì)工作和審計(jì)成果進(jìn)行全方位服務(wù)和控制，派出機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，派出機(jī)構(gòu)審計(jì)人員隸屬于總部不同的業(yè)務(wù)部門，審計(jì)任務(wù)和分工由總部同一分配和組織。

2.比較分析。當(dāng)前內(nèi)審管理機(jī)制主流模式各有利弊，分級管理模式各級內(nèi)部審計(jì)具有相對獨(dú)立性，能充分結(jié)合本單位整體情況開展審計(jì)工作，具有較好的適應(yīng)性、靈活性和針對性，缺點(diǎn)是以各級領(lǐng)導(dǎo)為主，獨(dú)立性較弱，內(nèi)部審計(jì)開展難度大，總部對其缺乏硬約束功能，易誘發(fā)內(nèi)部審計(jì)背離總部發(fā)展目標(biāo)和管理要求。垂直管理模式主要是上審下，能有效防止上下因博弈產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，但難以最大限度發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)增值功能。分級管理與垂直管理相結(jié)合以二級單位作為內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)的核心，通過派駐制可彌補(bǔ)三級單位內(nèi)部審計(jì)力量不足的缺陷，使審計(jì)資源得到很好的整合與統(tǒng)籌，同時(shí)能體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性要求，但相對同級審計(jì)，審計(jì)成本較高，審計(jì)效率和增值的提升面臨一定困難。垂直管理與分級管理相結(jié)合相對其他模式更為優(yōu)化，但存在審計(jì)職能上下級重疊和審計(jì)資源浪費(fèi)等問題。集中管理與分級管理相結(jié)合，主要特征是按照上級內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要求實(shí)行同級審計(jì)，總部對各級內(nèi)審部門具有較強(qiáng)的控制能力，下級審計(jì)目標(biāo)比較接近總部，但獨(dú)立性難以得到很好體現(xiàn)。扁平化管理模式則有利于實(shí)現(xiàn)對審計(jì)質(zhì)量、審計(jì)進(jìn)度和審計(jì)成本的有效控制和服務(wù)保障，并達(dá)到最優(yōu)，使審計(jì)更具系統(tǒng)性、完整性。

三、當(dāng)前央行內(nèi)審機(jī)制目標(biāo)模式選擇及構(gòu)造路徑

1.內(nèi)審組織架構(gòu)目標(biāo)模式選擇。

分析借鑒國內(nèi)企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)和國外發(fā)達(dá)國家內(nèi)審管理機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)型后央行內(nèi)審管理機(jī)制存在的突出問題和需求，我們認(rèn)為央行組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)與選擇應(yīng)綜合考慮五大關(guān)鍵因素，一是有利于管理者職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是資源是否有效配置及資源的統(tǒng)籌調(diào)動利用能力；三是有利于風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制；四是自身的科技水平；五是員工潛能的發(fā)揮。因而央行內(nèi)審改革目標(biāo)模式應(yīng)為“矩陣式管理+扁平化管理”，即業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)垂直管理和分級管理相結(jié)合的矩陣式管理，人、財(cái)、物實(shí)行扁平化管理。該模式遵循“集中統(tǒng)一、垂直管理、全面監(jiān)督、權(quán)責(zé)對應(yīng)”的原則，能最有效的調(diào)動、配置審計(jì)資源特別是人力資源和資金資源，同時(shí)通過項(xiàng)目“垂直+分級”管理和資源的集中統(tǒng)籌安排、管理，進(jìn)一步提升審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)成本，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審力度、頻率和覆蓋面的全面提升，有利于內(nèi)審轉(zhuǎn)型目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.管理機(jī)制再造的路徑和基礎(chǔ)條件。

央行內(nèi)審管理機(jī)制再造，必須以目標(biāo)模式為目標(biāo)，針對現(xiàn)行央行轉(zhuǎn)型中管理機(jī)制存在的突出問題，循序漸進(jìn)，突出重點(diǎn)，分段實(shí)施。

制度建設(shè)：一是重新定位內(nèi)審職能。央行內(nèi)審職能應(yīng)以確認(rèn)和咨詢?yōu)閷?dǎo)向，按照內(nèi)部審計(jì)為組織增加價(jià)值并改進(jìn)組織治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和控制過程的要求，充分發(fā)揮內(nèi)審部門監(jiān)督、顧問、協(xié)調(diào)、建議、培訓(xùn)等作用；二是完善內(nèi)審工作制度。依據(jù)國際準(zhǔn)則和央行轉(zhuǎn)型實(shí)際需求，在《人民銀行內(nèi)審工作制度》中明確轉(zhuǎn)型后內(nèi)部審計(jì)活動的宗旨、權(quán)力和職責(zé)，確定內(nèi)部審計(jì)部門在組織治理結(jié)構(gòu)中的新地位，授權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門在轉(zhuǎn)型中接觸與業(yè)務(wù)開展相關(guān)的領(lǐng)域，并界定審計(jì)活動的范圍；三是創(chuàng)新組織管理制度。改變當(dāng)前各級管理層局限于合規(guī)性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的粗放型管理模式，建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制和績效考核管理制度。

信息平臺建設(shè)：央行組織機(jī)構(gòu)設(shè)置以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)橹?，兼顧行政區(qū)劃，機(jī)構(gòu)設(shè)置遍布全國各地，較為龐大，因而“矩陣式+扁平化”管理模式的實(shí)施需要有堅(jiān)實(shí)的內(nèi)審信息化平臺，通過計(jì)算機(jī)審計(jì)項(xiàng)目管理平臺、遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計(jì)網(wǎng)絡(luò)和綜合管理信息平臺等解決央行機(jī)構(gòu)多、地域大、管理半徑長、管理難度大等問題，實(shí)現(xiàn)央行上下審計(jì)的“短、頻、快、廣”。目前央行已建立了計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)系統(tǒng)和內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)，但距內(nèi)審管理機(jī)制改革的要求有相當(dāng)?shù)木嚯x，內(nèi)審信息化進(jìn)程仍面臨著一些困難和問題需要逐步解決。如：央行業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)管理平臺的建設(shè)、內(nèi)審綜合管理信息化平臺的優(yōu)化、系統(tǒng)平臺數(shù)據(jù)信息的拓展利用等等。

組織架構(gòu)建設(shè)：一是總行設(shè)立內(nèi)部審計(jì)委員會，隸屬黨委；二是以總行審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，總行內(nèi)審機(jī)構(gòu)按專業(yè)分工設(shè)置部門，實(shí)行以項(xiàng)目為核心、人員流動的扁平化管理方式。另設(shè)綜合部門按照審計(jì)流程分工對審計(jì)工作和審計(jì)成果進(jìn)行全方位服務(wù)和控制；三是總行分區(qū)域設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，對所轄區(qū)域進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)，派出機(jī)構(gòu)審計(jì)人員隸屬于總行不同的業(yè)務(wù)部門，審計(jì)任務(wù)和分工由總行同一分配和組織。四是部分管轄范圍大的地（市）中支設(shè)置審計(jì)聯(lián)絡(luò)員，隸屬上級審計(jì)機(jī)構(gòu)管理。

項(xiàng)目組織模式：項(xiàng)目的組織應(yīng)以項(xiàng)目為核心，以戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為目的，實(shí)行靈活的項(xiàng)目組織方式。項(xiàng)目立項(xiàng)：項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)行“垂直+分級”化管理，由派出審計(jì)機(jī)構(gòu)結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況自下而上報(bào)下年度審計(jì)預(yù)計(jì)劃、總行根據(jù)下級行預(yù)計(jì)劃及央行審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)，制定和下發(fā)總體及區(qū)域性審計(jì)計(jì)劃，并自上而下組織落實(shí)。各級行根據(jù)總行年度審計(jì)計(jì)劃制定轄內(nèi)自選年度審計(jì)計(jì)劃，經(jīng)總行批準(zhǔn)立項(xiàng)后，委托派出機(jī)構(gòu)實(shí)施。項(xiàng)目支持：應(yīng)在總行設(shè)立項(xiàng)目支持體系。設(shè)立專業(yè)計(jì)算機(jī)、專業(yè)法律、專業(yè)應(yīng)用技術(shù)方法支持團(tuán)隊(duì)和專業(yè)的質(zhì)量控制團(tuán)隊(duì)。組織實(shí)施：項(xiàng)目部署與推進(jìn)實(shí)現(xiàn)垂直化管理，項(xiàng)目涉及的人、財(cái)、物實(shí)行扁平化管理，由總行內(nèi)審機(jī)構(gòu)涉及的相關(guān)部門統(tǒng)籌安排。（作者單位：人民銀行贛州市中心支行）