中央企業(yè)全面預(yù)算管理落地之道

（財政部財政科學(xué)研究所 北京100036）

一、中央企業(yè)推行全面預(yù)算管理的必要性

全面預(yù)算是在科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)測與決策的基礎(chǔ)上，用價值與實物等多種形態(tài)反映企業(yè)未來一定時期內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營及財務(wù)成果等的一系列計劃與規(guī)劃。全面預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算反饋、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算考評等多個方面。

作為企業(yè)內(nèi)部管理的一種標(biāo)準(zhǔn)化體系，全面預(yù)算管理至今已有近百年的歷史，是能將組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。近年來，全面預(yù)算管理的理論方法與成功經(jīng)驗日益被中央企業(yè)所重視和接受，紛紛將其作為強(qiáng)化管理、實現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略落地、資源分配、風(fēng)險管控和績效考核的系統(tǒng)體系，成為企業(yè)“想干事、干成事、不出事”的有效工具。對中央企業(yè)總部而言，推行全面預(yù)算管理是落實財政部、國資委等國家有關(guān)部門要求、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實施發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化公司治理的必然選擇，是保證集團(tuán)控制力的重要抓手；對中央企業(yè)基層單位而言，推行全面預(yù)算管理是落實總部要求、協(xié)調(diào)內(nèi)部經(jīng)營管理、增強(qiáng)市場應(yīng)變能力、提高競爭能力的重要措施；具體到中央企業(yè)個體員工，通過參與預(yù)算管理，將個人目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)相銜接，付出與收益相掛鉤，真正實現(xiàn)個人成長和企業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一。

二、全面預(yù)算管理在中央企業(yè)發(fā)揮的特殊功能

全面預(yù)算管理是整合企業(yè)各項管理活動的有效工具，除具有公認(rèn)的規(guī)劃、控制、溝通、協(xié)調(diào)和激勵等職能外，筆者認(rèn)為，在中央企業(yè)經(jīng)營管理中，全面預(yù)算管理還具有以下特殊功能：

（一）強(qiáng)化集團(tuán)管控。中央企業(yè)素有攤子大、環(huán)節(jié)多、層級長的特點(diǎn)，通過實施全面預(yù)算管理，可以把集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)通過更為細(xì)化的經(jīng)營計劃和預(yù)算轉(zhuǎn)化為清晰的具體數(shù)據(jù)，落實到基層單位具體活動和計劃中，明確基層單位的權(quán)責(zé)并為其提供具體的工作目標(biāo)，為執(zhí)行過程中的管理監(jiān)控奠定了基礎(chǔ)，為執(zhí)行完成后的績效考核提供了標(biāo)準(zhǔn)。

（二）預(yù)防腐敗發(fā)生。游離預(yù)算之外的收支無法統(tǒng)計與監(jiān)督，是滋生腐敗的土壤。預(yù)算預(yù)防腐敗主要體現(xiàn)在以下三個方面：預(yù)算具有全面性，即所有收支必須列在預(yù)算里面，無預(yù)算不開支；預(yù)算具有具體性，即預(yù)算不能過于籠統(tǒng)，列支的內(nèi)容必須詳細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)必須明確；預(yù)算具有透明性，即預(yù)算執(zhí)行的規(guī)則和各個環(huán)節(jié)的程序，必須公開透明，并接受有效的監(jiān)督。

（三）克服短期行為。實施長期預(yù)算、滾動預(yù)算可以促使管理層形成持續(xù)的工作思路和方法，從關(guān)注一個自然年度的經(jīng)營情況，發(fā)展為更加長遠(yuǎn)、動態(tài)地把握企業(yè)的未來；可以促使管理層隨時審視既定的決策是否推動企業(yè)沿著預(yù)設(shè)的長期戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)展，一旦發(fā)生偏離，提前給予調(diào)整，防患于未然；也可以更加清晰、完整反映管理層較長一段時期的經(jīng)營業(yè)績，避免短期行為。

（四）防范經(jīng)營風(fēng)險。競爭與風(fēng)險是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，而預(yù)算管理是以市場為導(dǎo)向的，表明預(yù)算管理是反風(fēng)險的，即當(dāng)企業(yè)面臨市場瞬息萬變的狀態(tài)下，企業(yè)應(yīng)對風(fēng)險的態(tài)度是以預(yù)算管理方式以變制變、以動制動，而不是被動的接受風(fēng)險、受制于風(fēng)險。如預(yù)算編制時，針對預(yù)測結(jié)果及其可能的風(fēng)險，通過制定應(yīng)對措施，在預(yù)算中留有一定的彈性，將風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)；預(yù)算執(zhí)行過程中，通過實時監(jiān)控、實際與預(yù)算對比、糾偏與調(diào)整，發(fā)揮預(yù)算管理控制風(fēng)險、實現(xiàn)目標(biāo)的功能?？梢哉f，預(yù)算管理本身就是減少風(fēng)險、降低交易成本的一種內(nèi)在機(jī)制。

三、中央企業(yè)如何做好全面預(yù)算管理

（一）預(yù)算管理要突出“一把手”的核心作用。全面預(yù)算管理源于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度目標(biāo)，貫穿于企業(yè)活動的全過程，關(guān)系到人、財、物的配置，沒有上下合作與推動，特別是高層領(lǐng)導(dǎo)的直接參與，預(yù)算管理任務(wù)不可能完全落實，也不可能取得預(yù)期的效果?？梢哉f，全面預(yù)算管理是名符其實的“一把手”工程。預(yù)算管理的整個落實過程要求“一把手”將其作為企業(yè)的一項系統(tǒng)工程來加以重視和實施，通過直接介入目標(biāo)的確定、管理的授權(quán)、事項的審批、業(yè)績的考核等具體環(huán)節(jié)，整合企業(yè)的各種活動，創(chuàng)建“一條線、全面抓”的管理架構(gòu)。

（二）預(yù)算管理要搭建完善的組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是全面預(yù)算管理開展的基礎(chǔ)環(huán)境。預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)是組織領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)全面預(yù)算管理的最高權(quán)力組織；預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)是指負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、審查、協(xié)調(diào)、控制、調(diào)整、核算、分析、反饋、考評與獎懲的組織機(jī)構(gòu)；預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)是指負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的各個責(zé)任預(yù)算執(zhí)行主體。預(yù)算組織機(jī)構(gòu)需要“縱橫結(jié)合”,縱向?qū)用嬖O(shè)置集團(tuán)、子公司、孫公司等多級預(yù)算管理組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)各層級預(yù)算管理工作的全面協(xié)調(diào)與組織落實；橫向?qū)用嬖诟骷壒窘㈩A(yù)算資源管理統(tǒng)一平臺，貫穿前后臺各專業(yè)線管理職能，實現(xiàn)對資源的“一點(diǎn)牽頭、統(tǒng)籌調(diào)配”。各機(jī)構(gòu)內(nèi)部要各司其責(zé)，有效配合，明確規(guī)劃、業(yè)務(wù)、投資、人力資源、資金、財務(wù)在預(yù)算管理中的責(zé)任，強(qiáng)化部門之間的協(xié)同，實現(xiàn)業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、財務(wù)預(yù)算的高度融合。

（三）預(yù)算管理要成為財務(wù)管理的核心。明確全面預(yù)算管理在中央企業(yè)財務(wù)管理體系中的核心地位，把全面預(yù)算管理打造成一個集戰(zhàn)略管控、板塊管理與協(xié)同、業(yè)務(wù)專業(yè)化運(yùn)營集成的集團(tuán)管理平臺，培育形成基于核心能力的產(chǎn)業(yè)鏈管理，以及基于特定業(yè)務(wù)的專業(yè)化運(yùn)營的管理能力。一方面，全面預(yù)算管理要體現(xiàn) “大自主、大協(xié)同”戰(zhàn)略及管理策略，體現(xiàn)由財務(wù)向運(yùn)營的管控模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公司各部門間、上下游業(yè)務(wù)鏈的管理協(xié)同；另一方面，通過全面預(yù)算管理，建立板塊標(biāo)準(zhǔn)，形成業(yè)務(wù)管控與產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，建立分業(yè)務(wù)的板塊預(yù)算管理體系，反映各責(zé)任單元運(yùn)營模式差異化，反映各責(zé)任單元預(yù)算管理定位差異，體現(xiàn)各單位管理模式的特點(diǎn)。

（四）預(yù)算管理要遵循科學(xué)的理念思維?？茖W(xué)的理念是成功實踐的重要保證。中央企業(yè)要確立“公司戰(zhàn)略是預(yù)算的基礎(chǔ)”的觀念，預(yù)算管理的整個過程應(yīng)該以戰(zhàn)略為核心和導(dǎo)向，成為公司戰(zhàn)略落地的工具；確立“經(jīng)營活動是預(yù)算的起點(diǎn)”的觀念，明確預(yù)算的起點(diǎn)是動態(tài)的業(yè)務(wù)活動，而不是歷史數(shù)據(jù)，不是靜止不變的；確立“恰當(dāng)?shù)募俣ㄊ穷A(yù)算的基點(diǎn)”的觀念，使預(yù)算指標(biāo)建立在一些未知而又合理的假定因素的基礎(chǔ)上，提升預(yù)算編制的科學(xué)性；確立“考核與獎懲是預(yù)算的生命線”的觀念，確保預(yù)算管理落實到位；確立以人為本的觀念，提升預(yù)算的全員性，調(diào)動各方面的積極性，全面提高預(yù)算工作的效率和效果。

（五）預(yù)算管理要采用合理的編制程序。為了發(fā)揮集團(tuán)總部在預(yù)算管理中的統(tǒng)領(lǐng)和總控作用，中央企業(yè)宜采用“先總后分、總分結(jié)合”和“先上后下、上下結(jié)合”預(yù)算編制程序。集團(tuán)董事會或預(yù)算委員會根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和預(yù)算期經(jīng)濟(jì)形勢的初步預(yù)測，在決策的基礎(chǔ)上提出下一年度集團(tuán)預(yù)算目標(biāo)和部門（二級單位）分目標(biāo)；各部門根據(jù)下達(dá)分目標(biāo)，按照一級管理一級的原則，結(jié)合自身特點(diǎn)以及預(yù)測的執(zhí)行條件，提出本部門的預(yù)算方案；集團(tuán)匯總、審核部門預(yù)算方案后，提出綜合平衡的建議，經(jīng)上下層級溝通協(xié)調(diào)，達(dá)成一致后報集團(tuán)董事會或預(yù)算委員會，并將審議批準(zhǔn)后的年度預(yù)算，分解成一系列的指標(biāo)體系，下達(dá)各部門逐級執(zhí)行。

（六）預(yù)算管理要統(tǒng)籌安排各項業(yè)務(wù)規(guī)劃。處于市場化改革過程中的中央企業(yè)，部分單位還帶有行政管理的色彩，業(yè)務(wù)活動條塊分割，部門之間融合度不夠。例如，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)集團(tuán)業(yè)務(wù)計劃的下達(dá)，投資部門負(fù)責(zé)集團(tuán)投資計劃的審批下達(dá)，人力資源部門負(fù)責(zé)工資總額預(yù)算的下達(dá)，當(dāng)這些計劃不能在預(yù)算編制時下達(dá)或形成指導(dǎo)性意見，基層單位的預(yù)算編制就無從做起；如果這些計劃在執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁，隨意性較強(qiáng)，基層單位的預(yù)算控制就形同虛設(shè)。

（七）預(yù)算管理要優(yōu)化控制措施。執(zhí)行監(jiān)控是實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的有力保證。中央企業(yè)要堅持事前控制，即所有進(jìn)入運(yùn)作的資源和行為必須事先接受程度不同的預(yù)算審核；要堅持重要性的控制規(guī)則，即二八法則、分類控制、抓大放小；要堅持剛?cè)嵯酀?jì)控制的規(guī)則，即預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，必須以預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，支出性項目必須嚴(yán)格控制在預(yù)算之內(nèi)，收入項目也要完成預(yù)算，現(xiàn)金流動須滿足企業(yè)日常管理和發(fā)展的需要；預(yù)算的剛性原則不是機(jī)械的，若確定能證明存在產(chǎn)出機(jī)會，必須以靈活的預(yù)算調(diào)整機(jī)制來適應(yīng)市場，彌補(bǔ)靜態(tài)預(yù)算編制的缺失。

（八）預(yù)算管理要建立對標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，是預(yù)算編制、控制、考核的依據(jù)。中央企業(yè)可以按照業(yè)務(wù)板塊，加強(qiáng)對基層單位預(yù)算管理的分類指導(dǎo)。通過搜集系統(tǒng)內(nèi)外優(yōu)秀企業(yè)的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和重要比率指標(biāo)，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與定額，設(shè)定有關(guān)指標(biāo)的底線和邊界；通過構(gòu)建預(yù)算標(biāo)桿體系，形成涵蓋各關(guān)鍵領(lǐng)域、各個層面的預(yù)算標(biāo)桿指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系，使預(yù)算標(biāo)桿在預(yù)算編制、過程監(jiān)控、考核評價等全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中的作用得到有效發(fā)揮，促進(jìn)全面預(yù)算管理水平的持續(xù)提升。

（九）預(yù)算管理要完善考核體系。預(yù)算考核是落實中央企業(yè)各預(yù)算責(zé)任主體權(quán)責(zé)的重要手段，是實現(xiàn)預(yù)算閉環(huán)管理、發(fā)揮全面預(yù)算管理價值創(chuàng)造功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。缺少預(yù)算考核，預(yù)算編制與執(zhí)行就是兩張皮，預(yù)算管理就會流于形式。中央企業(yè)通過預(yù)算考核，動態(tài)分析企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各種資源和環(huán)境的變化，及時調(diào)整行為，修正偏差，從而實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的控制，保證預(yù)算目標(biāo)的順利實現(xiàn)；通過預(yù)算考核，做到職責(zé)到位，責(zé)任到人，使每個企業(yè)和每個員工從根本上重視預(yù)算，激發(fā)企業(yè)全員參與價值創(chuàng)造的積極性。