自貿(mào)區(qū)談判：中美地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略博弈

李巍

這個夏天，美國總統(tǒng)奧巴馬在國會展開的“貿(mào)易促進權(quán)”（TPA）爭奪戰(zhàn)如火如荼，而中國先后與韓國和澳大利亞簽訂了最終的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）。

韓國和澳大利亞都是美國在亞太地區(qū)的重要盟友，其中后者還是TPP談判12個成員國中的核心成員。而就在不久之前，中國在國際上剛剛打了一場漂亮的金融“外交戰(zhàn)”，除了日本之外的幾乎所有美國盟友都先后加入了中國倡議的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）。在貿(mào)易和金融領(lǐng)域同時出現(xiàn)這種“異常情況”，進一步印證一點：自二戰(zhàn)結(jié)束以來，一個全新的國際貿(mào)易和金融格局正加速呈現(xiàn)，它為整個21世紀里的地緣經(jīng)濟版圖勾勒出一個粗略的輪廓。

美國欲制定全球經(jīng)濟新規(guī)則

進入21世紀后，全球貿(mào)易體系在正醞釀著深刻的變化。由于多哈回合長期躑躅不前， 自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）談判便成為推動世界經(jīng)濟深度開放的次優(yōu)選擇。世界主要國家紛紛轉(zhuǎn)向FTA談判，引發(fā)了二戰(zhàn)后的第二波地區(qū)主義浪潮。截至2015年1月，各國在世界貿(mào)易組織（WTO）備案并已生效的FTA多達233個，全球形成了一個復雜的FTA網(wǎng)絡(luò)。

作為世界上最大的經(jīng)濟體，美國一直以全球霸主自居，認為經(jīng)濟區(qū)域化并不符合自身利益。美國不希望不斷興起的FTA破壞其主導的GATT/WTO框架下的全球多邊貿(mào)易談判，除了北美自貿(mào)區(qū)（NAFTA）之外，美國并沒有和主要大國簽署FTA。

2008年的金融危機使美國的經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，奧巴馬政府肩負重任，努力尋找一個能夠有效恢復和拉動經(jīng)濟增長的新引擎。為此，美國一方面頒布了“五年出口倍增計劃”，通過各種國內(nèi)政策工具擴大美國對外出口;另一方面重新布局對外經(jīng)濟關(guān)系，特別是希望通過加強與兩洋（太平洋和大西洋）主要經(jīng)濟體的FTA談判，來助力美國經(jīng)濟的復蘇和發(fā)展，這標志著美國國際經(jīng)濟戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型。

奧巴馬政府先后推出了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）和歐美跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系（TTIP）這兩個大型的FTA談判，兩者共涉及亞太和歐洲40多個國家，涵蓋除中國之外的幾乎所有主要經(jīng)濟體。不僅如此，美國還聯(lián)合其他發(fā)達國家在WTO框架下著手推動多邊服務(wù)貿(mào)易談判（TiSA），以期達成一個高質(zhì)量、綜合性的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，來助力美國服務(wù)業(yè)的市場開放。至此，TPP、TTIP和TiSA共同構(gòu)成了美國國際貿(mào)易戰(zhàn)略的三根核心支柱（簡稱“3T”），通過三者的聯(lián)合推進，美國形成了以NAFTA為軀干，以TPP和TTIP為兩翼，以TiSA為輔助的全球經(jīng)濟布局。此外，美國近年來還力推雙邊投資協(xié)定談判（BIT），努力建立國際投資新秩序。

“3T”談判均宣稱旨在建成21世紀里高標準、高質(zhì)量的自由貿(mào)易協(xié)定，試圖在貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域全面實現(xiàn)零關(guān)稅，并且要求消除非關(guān)稅壁壘，使之成為日后建立自由貿(mào)易區(qū)的樣本。對美國更加重要的意義在于，它致力于建立新一代的國際貿(mào)易與投資規(guī)則，為WTO框架所基本沒有或很少涉及的服務(wù)業(yè)貿(mào)易、農(nóng)業(yè)貿(mào)易、勞工和環(huán)保問題、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭政策、國內(nèi)標準和規(guī)則的統(tǒng)一、爭端解決以及政府采購等新領(lǐng)域建規(guī)立制，從而為日后的自由貿(mào)易談判提供新范本。而在“3T”談判的過程中，作為世界第二大經(jīng)濟體、第一大貨物貿(mào)易國的中國均被排除在外，其制衡中國經(jīng)濟崛起的意圖十分明顯。

可以說，無論是TPP、TTIP，還是TiSA和BITs，都表明美國正在更加熟練地使用各種經(jīng)濟制度安排來穩(wěn)固美國的經(jīng)濟霸主地位。美國利用“3T”談判率先在一個小范圍內(nèi)就一些貿(mào)易和投資問題達成協(xié)議，然后再向中國等新興國家施加壓力，并可能對新興國家各個擊破，使它們接受美國等發(fā)達國家已經(jīng)事先制定好的國際規(guī)則，以達到讓新興國家“二次入世”的效果，進而扭轉(zhuǎn)美國在既有國際貿(mào)易體系中日益呈現(xiàn)的不利局面，繼續(xù)維護美國在全球經(jīng)濟治理中的核心地位和領(lǐng)導者作用。

中國一改在FTA談判中的“韜光養(yǎng)晦”

加入WTO之后的十多年里，中國的貿(mào)易戰(zhàn)略重心放在消化WTO的紅利，其FTA戰(zhàn)略顯得比較保守，除了中國-東盟自貿(mào)區(qū)外，中國沒有與任何重大經(jīng)濟體達成自貿(mào)協(xié)定。但是自2011年以來，面對來自美國以雷霆萬鈞之勢重組國際經(jīng)濟秩序的戰(zhàn)略壓力，中國迅速調(diào)整國際貿(mào)易政策的基本方向。

2012年，中共十八大報告中強調(diào)“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”;2014年12月5日，中共中央政治局第十九次集體學習首次專門就加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進行研討，F(xiàn)TA談判已成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。在現(xiàn)實實踐中，新一屆中國政府成立后，中國一改之前在自貿(mào)談判中的“韜光養(yǎng)晦”，明顯加快了FTA的戰(zhàn)略布局，通過積極有為的貿(mào)易外交來搭建自己的FTA網(wǎng)絡(luò)，防止因為美國“3T”談判而帶來的孤立。

一是打造中國-東盟自貿(mào)區(qū)升級版。2013年，中國開始全面啟動與東盟自貿(mào)區(qū)升級版的談判。中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)自2010年正式建成以來，雙方的貿(mào)易額占到了世界貿(mào)易的13%，是目前世界人口最多的自貿(mào)區(qū)，也是發(fā)展中國家間的最大自貿(mào)區(qū)。它是中國在入世之后，貿(mào)易外交上最大的成就。

2015年6月17日，在澳大利亞堪培拉國會大廈，中國商務(wù)部部長高虎城和澳大利亞總理托尼·阿博特舉行會晤。攝影/Penny Bradfield 圖片編輯/董潔旭

2014年中國-東盟雙邊貿(mào)易額達到4803.94億美元，占中國全球貿(mào)易總額的11.2%。升級版談判將進一步夯實中國與東盟的經(jīng)濟聯(lián)系紐帶，成為世界數(shù)百個自貿(mào)區(qū)中的重要板塊。雙方力爭在2020年使貿(mào)易額達到1萬億美元，如果這一目標成功實現(xiàn)，東盟有可能超過美國，成為中國僅次于歐盟的第二大貿(mào)易伙伴，這將進一步鞏固東南亞作為中國地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略后院的重要地位。

二是全力支持東盟推進區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）的談判。面對美國的TPP談判壓力，東盟國家的態(tài)度也極為復雜。一方面，TPP談判目前只包括馬來西亞、文萊、新加坡和越南四個東盟國家，這些國家希望搭上美國經(jīng)濟的快車，防止在經(jīng)濟上過于依賴中國，而且還可以加強與美國的政治關(guān)系;另一方面，它們又擔心TPP所設(shè)置的標準過高，面對美國的強大壓力十分被動。而那些未被納入TPP談判的國家，不僅對被排除在TPP談判之外頗有不滿，更不滿東盟在亞太地區(qū)的“駕駛員”地位受到威脅。所以東盟發(fā)起RCEP談判的目的也是防止自身在美國的TPP攻勢中被邊緣化，是重塑東盟在亞太經(jīng)濟版圖中主導地位的重大努力。這一努力有利于分散和削弱美國TPP的攻勢，中國順勢對RCEP采取堅定支持態(tài)度，是中國應(yīng)對TTIP和TPP的一柄利器。

三是借助由中國主辦2014年APEC峰會之機，力推亞太自由貿(mào)易區(qū)（FTAAP）概念。通過近一年的共同努力和磋商，各成員國最終就APEC推動實現(xiàn)亞太自貿(mào)區(qū)北京路線圖達成了共識，成為APEC歷史上的一項具有里程碑意義的成果。盡管談判沒有正式啟動，但亞太自貿(mào)區(qū)概念的流行，將對封閉的TPP談判構(gòu)成壓力。

四是重新啟動中國-海合會自貿(mào)區(qū)談判。這一談判于2004年啟動，卻因為2009年中國和沙特在敘利亞問題上的分歧而中斷。2014年談判的重啟不僅意味著中沙政治關(guān)系的恢復，也將為中國的經(jīng)濟影響投射到中東地區(qū)以及中國的能源安全提供更堅實的保障。

五是全面加快雙邊自貿(mào)談判步伐，并最終完成中韓和中澳兩個最重要的自貿(mào)協(xié)定的談判。2013年中國先后和冰島、瑞士兩個歐洲國家完成自貿(mào)區(qū)談判，這是中國首次將自貿(mào)談判的觸角伸向歐洲。而面對美國在亞太地區(qū)不斷加快TPP談判的步伐，中國則開始有步驟地對美國在該地區(qū)的傳統(tǒng)盟友進行各個擊破，韓國和澳大利亞因為存在巨大的對華貿(mào)易依賴，被中國的貿(mào)易外交率先攻破。

中美競爭的AB面

2013年前，中國還更傾向于中日韓自貿(mào)區(qū)談判。但是，鑒于中日關(guān)系因為釣魚島問題惡化，以及韓國樸槿惠政權(quán)較為友好的對華立場，中國果斷改弦易轍，轉(zhuǎn)而采取雙邊戰(zhàn)略。經(jīng)過兩年多的實質(zhì)性談判，2015年6月1日，中韓在首爾正式簽署自貿(mào)協(xié)定。

對中國而言，這是中國迄今為止對外簽署的覆蓋議題范圍最廣、涉及國別貿(mào)易額最大的自貿(mào)協(xié)定。它可以幫助中國實現(xiàn)雙重目的：第一，對日本施壓，如果日本不盡快加入到這一進程中來，就有可能在東北亞經(jīng)濟圈中被孤立;第二，因為韓國是全球FTA網(wǎng)絡(luò)的樞紐，通過與韓國的談判，中國可以熟悉美韓、美歐自貿(mào)區(qū)的一些基本規(guī)則和談判底線，為更大范圍的FTA談判提供經(jīng)驗。

僅僅在中韓自貿(mào)協(xié)定簽署的半個多月之后，中國就與澳大利亞在堪培拉正式簽署中澳自貿(mào)協(xié)定。中澳FTA談判持續(xù)十年，是中國與海外的14個自貿(mào)協(xié)定談判中周期最漫長的一個。澳大利亞是美國在亞太除日本以外的最重要盟友，被稱為美國亞太戰(zhàn)略的“南錨”。中澳自貿(mào)協(xié)定是中國迄今所簽署的貿(mào)易投資自由化整體水平最高的自貿(mào)協(xié)定，除了絕大多數(shù)商品減免稅外，還降低了雙方企業(yè)在對方投資的門檻。

總之，擁有越來越多經(jīng)濟談判資源的中國正主動布局，通過加快自身的FTA談判，來應(yīng)對美國咄咄逼人的經(jīng)濟外交壓力，而中美的FTA競爭也將深刻影響亞太地區(qū)乃至整個全球的經(jīng)濟秩序。從積極的方面來看，在WTO框架下多哈回合談判進展困難的時候，中美競爭能夠加快區(qū)域貿(mào)易自由化步伐，從而為更大范圍內(nèi)的貿(mào)易開放鋪平道路，特別是如果中美領(lǐng)導的FTA談判最終能夠在制度和規(guī)則上實現(xiàn)相互兼容和借鑒，將可能為最終建立亞太自貿(mào)區(qū)奠定基礎(chǔ);但從消極的方面來看，如果中美FTA談判都堅持封閉性和排他性原則，在成員與非成員之間豎起森嚴壁壘，并且對成員的加入漫天要價，這種競爭有可能演變?yōu)榻?jīng)濟上的“鐵幕”，從而加劇世界經(jīng)濟的碎片化。

（作者系中國人民大學國際關(guān)系學院副教授、重陽金融研究院研究員）