南海漁業(yè)江湖暗流涌動

胡波

5月20日，印尼北蘇拉威西省，印尼海軍炸沉在印尼海域捕魚的外國漁船。攝影/Inayah Azmi Atifah 圖片編輯/陳俊丹

5月20日，印度尼西亞海軍及海洋漁業(yè)部在數(shù)個(gè)港口同時(shí)炸毀41艘外國漁船，其中35艘由海軍炸毀，6艘由海岸警衛(wèi)隊(duì)炸毀。這些漁船來自越南、泰國、菲律賓、中國等國，據(jù)稱是因在印尼海域非法捕魚被抓扣。

這不是印尼第一次炸毀外國漁船。在2007年至2012年間，印尼共炸沉了33艘外國漁船，其中32艘是越南漁船。但自佐科·維多多去年10月就任印尼總統(tǒng)后，印尼的炸船行動明顯加劇。2014年11月至2015年3月間，印尼海洋漁業(yè)部就炸沉了18艘來自越南、泰國、馬來西亞、巴布新幾內(nèi)亞以及菲律賓的非法漁船，引發(fā)了一輪地區(qū)外交風(fēng)波。

炸船已成為印尼處置被扣漁船的傳統(tǒng)，其主要目的是為了震懾外國非法捕撈者。印尼聲稱，每年都有5000艘左右的外國漁船到印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)非法捕撈，對印尼造成“數(shù)以百萬億計(jì)印尼盾”的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，這類行動還帶有非常強(qiáng)的民族主義色彩。此次印尼政府特意選在民族復(fù)興日高調(diào)炸船，顯然有迎合國內(nèi)民族主義情緒的成分。另外，佐科執(zhí)政伊始就提出印尼版的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，聲稱要把印尼建設(shè)成為世界海洋軸心，此舉也有借機(jī)展示果決姿態(tài)服務(wù)于其海洋戰(zhàn)略及政策的考慮。

炸船爭議

當(dāng)今世界頻發(fā)的漁業(yè)糾紛與《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的簽署與實(shí)踐密切有關(guān)。在《公約》實(shí)施前，普遍存在著領(lǐng)海外即公海的觀念，其他國家的漁民可以在沿海國毗鄰領(lǐng)海的海域內(nèi)自由捕魚。

而《公約》確立的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，則將占世界約36%的海域劃為各沿海國的經(jīng)濟(jì)專屬海域，《公約》第56條賦予沿海國“以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利”?！豆s》生效以后，各沿海國紛紛出臺包括漁業(yè)法在內(nèi)的各類法規(guī)，以在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建立排他性的經(jīng)濟(jì)權(quán)益區(qū)。

不過，《公約》并未界定管轄的方式和細(xì)節(jié)，所以各國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行駛管轄權(quán)的方式方法既有較大的共性，也有諸多細(xì)節(jié)上的差異。以漁業(yè)為例，各沿海國對于非法進(jìn)入專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外國漁船，一般都采取驅(qū)離、罰款、扣船、刑事訴訟等方式，但具體細(xì)則多有不同。

日本修改后的新《外國人漁業(yè)規(guī)制法》及《漁業(yè)主權(quán)法》規(guī)定，將在其領(lǐng)海內(nèi)非法作業(yè)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)無證作業(yè)的罰款上限定為3000萬日元（約合人民幣150萬元）;韓國修訂的《專屬經(jīng)濟(jì)海域漁業(yè)法》，將對抵抗韓國海警執(zhí)法的外國漁船的罰款上限從1億韓元升至2億韓元（約合人民幣110萬元），并允許韓海警扣押漁船漁具和捕撈物;印尼《水產(chǎn)法31/2004》對非法漁業(yè)活動處罰更為嚴(yán)苛，最高可判處20億盧比（約合人民幣100萬元）罰款及10年監(jiān)禁。

在執(zhí)行層面，各國的差異更大。中國、韓國、日本等國的漁業(yè)執(zhí)法主體為海警局、海警廳及海上保安廳等民事力量，而在菲律賓、越南、印尼等許多東南亞國家，海警與海軍的分工沒有那么明確，海軍也經(jīng)常參與漁業(yè)執(zhí)法;在執(zhí)法過程中，中日韓等國在致命性武器使用方面均有非常嚴(yán)格的規(guī)定，極少發(fā)生開槍流血事件，而菲越及印尼等國經(jīng)常動輒開槍射殺外國漁民，劫掠毆打更是家常便飯。對于沒收后的外國漁船等漁具，或拍賣，或收了贖金后退回。但像印尼這樣大張旗鼓炸船的，比較少見。

《公約》尊重各國法律制度及執(zhí)法的差異，各沿海國在執(zhí)行管轄權(quán)時(shí)可以有一定的彈性，但這不意味著可以我行我素?！豆s》56條要求，“沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)以符合本公約規(guī)定的方式行事”。因?yàn)楹Ｑ筚Y源多具有流動性特征，漁業(yè)資源尤甚，這就要求各沿海國在行使專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄權(quán)時(shí)需要留有余地，并尊重他國的合理權(quán)益。

設(shè)若這些漁船真的是因在印尼海域偷獵被扣，印尼確實(shí)有權(quán)處置，這符合國際慣例。但炸船這種處置形式不僅有違國際法提倡的談判協(xié)商、友好解決分歧的精神，而且會無端刺激相關(guān)國家的對抗情緒。此外，炸船將導(dǎo)致油料泄漏及其他污染，會破壞南海的環(huán)境并損害他國的利益?？傊ù袆右苍S并不違反國際法的相關(guān)條款，但它們違背了《公約》等國際法“照顧他國感受及權(quán)益，友好協(xié)商解決問題”的基本精神，傷害了他國人民的感情，于情于理都令人無法接受。

公地悲劇

其實(shí)，印尼炸船事件不過是南海激烈漁業(yè)沖突的縮影。南海面積350萬平方公里，漁業(yè)資源十分豐富，擁有生物資源達(dá)20278種，占世界海洋生物種類的25%以上。其中，具有捕撈價(jià)值的魚類2500多種，蟹類685種，對蝦類90種，頭足類84種。關(guān)于南海整個(gè)海區(qū)的可捕獲量和持續(xù)捕獲量，因?yàn)樯婕暗江h(huán)南海多個(gè)國家或地區(qū)，加之漁業(yè)資源的調(diào)查統(tǒng)計(jì)本身具有相當(dāng)大的現(xiàn)實(shí)困難，并沒有太權(quán)威的數(shù)據(jù)。通行的評估認(rèn)為，南海年可捕量約1000萬噸左右，它相當(dāng)于全球漁獲總量的10%（不含養(yǎng)殖產(chǎn)量的世界漁獲總量每年維持在9000萬噸至1億噸間）。

不過，與之相比，南海周邊地區(qū)的水產(chǎn)品需求和發(fā)展的壓力更大。南海周邊人口稠密，沿海各國和地區(qū)的人口數(shù)量合計(jì)占世界人口總量的約1/3。中國、印尼、菲律賓、泰國、越南都是排名前十的世界水產(chǎn)大國，漁業(yè)及水產(chǎn)還是不少東南亞國家的支柱產(chǎn)業(yè)之一。受需求和產(chǎn)業(yè)的雙重驅(qū)動，該地區(qū)的漁業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的初略數(shù)據(jù)估計(jì)，有多達(dá)190萬艘漁船定期在南海海區(qū)捕魚。

加劇產(chǎn)能過剩的還有作業(yè)區(qū)域嚴(yán)重不平衡的問題。南海周邊漁民由于裝備差、作業(yè)方式落后，大多只能在近海水域、島礁周圍的淺水區(qū)及環(huán)礁的瀉湖進(jìn)行生產(chǎn)，本海區(qū)海洋捕撈漁獲量的80%來自南海北部沿岸近海水域，特別是北部灣海域。而南海的深海漁業(yè)由于投入大、風(fēng)險(xiǎn)高、糾紛多發(fā)，發(fā)展較為緩慢。

比產(chǎn)能過剩更險(xiǎn)惡的是，南海漁業(yè)被裹挾進(jìn)了南海爭端。南海大部分海域未劃界，在各方斗而不破、引而不發(fā)的情況下，軍事對峙風(fēng)險(xiǎn)過高，而漁船及漁業(yè)活動漸成為南海各方博弈較量的利器。一些國家為了鼓勵(lì)漁民前往爭議地區(qū)捕魚，對漁民提供各式各樣的補(bǔ)貼，越南部分漁民甚至荷槍實(shí)彈充當(dāng)海上民兵。

南海還存在廣泛的“公地悲劇”的問題，各國傾向于過度開發(fā)公共資源，越菲等國在嚴(yán)控他國漁船進(jìn)入自己海域捕魚的同時(shí)，卻鼓勵(lì)甚至放任其漁民到公海及外國的海域涸澤而漁。例如，近年來，越南漁民頻繁侵入西沙炸魚，中國政府已多次向越南提出嚴(yán)正交涉，然而越南政府卻對此放任不管，實(shí)際情況很可能是縱容。自1999年3月始，中國頒布了年度《南海休漁令》，但越南和菲律賓兩國政府卻公開表示“不承認(rèn)、不接受”，甚至稱中國 “無權(quán)禁止”其漁民的捕撈活動。

在這種情況下，南海近海、群島礁盤周圍的海洋資源趨于枯竭，海洋環(huán)境惡化，如享譽(yù)世界的北部灣漁場早已風(fēng)光不在。此外，各類漁業(yè)摩擦沖突頻發(fā)，炸船不過是其中的一個(gè)小片段。中國農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局的統(tǒng)計(jì)顯示，1989年至2010年，在南海海域共有約750艘中國漁船、1.13萬名中國漁民遭到過外國船只的攻擊、襲擾或扣留。

中國對策

出于成本風(fēng)險(xiǎn)的考慮，中國前往西沙以南海域作業(yè)的漁船并不多，一年也不過500艘左右，多以海南潭門鎮(zhèn)漁民為主，作業(yè)方式也比較原始，集中在南海島礁的礁盤周圍。中國漁船進(jìn)入印尼海域的數(shù)量更是少之又少，這次印尼炸掉的眾多漁船中，只有一艘是中國漁船。中國與印尼在漁業(yè)方面的沖突并不嚴(yán)重，雙方已展開了多項(xiàng)合作。2001年兩國簽訂《關(guān)于漁業(yè)合作的諒解備忘錄》和《關(guān)于利用印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)部分總可捕量的雙邊安排》，印尼給中國一定的配額，允許少數(shù)中國漁船在其許可及監(jiān)管下到印尼海域作業(yè)。

今后中國一方面要繼續(xù)推動與印尼等國的漁業(yè)談判及合作，拓展中國漁民在這些國家海域的漁業(yè)配額及相關(guān)權(quán)益，另一方面也需要加強(qiáng)對漁民的教育管控，防止一些漁船到外國海域進(jìn)行非法捕撈活動。

但中國作為負(fù)責(zé)任大國，絕不能無視印尼的這種違背國際法精神的粗暴行為。中國外交部發(fā)言人洪磊在5月21日的例行記者招待會上表示，“中方對有關(guān)報(bào)道表示嚴(yán)重關(guān)切，正在核實(shí)有關(guān)情況并要求印尼方就此作出澄清”。無論這類事情與中國關(guān)系大小與否，中國都有權(quán)利和義務(wù)要求印尼保持克制。

鑒于炸船凸顯的南海漁業(yè)困境，中國政府在就漁民問題加強(qiáng)對外嚴(yán)正交涉的同時(shí)，更應(yīng)重視南海外海漁業(yè)的發(fā)展，積極引導(dǎo)協(xié)助漁民拓展南海的深海空間。

當(dāng)前，南海沿岸各國越來越重視海洋，海洋民族主義日漸熾熱，各國政府對近海資源的保護(hù)手法也愈發(fā)極端，印尼炸船行動不過是其中的一種過激表現(xiàn)。隨著各國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的深入實(shí)踐，中國漁民將喪失在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)漁場，發(fā)展空間越來越小。僅《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》簽署后，中國就有1.5萬艘漁船從該海區(qū)撤出，未來這種情況還將會繼續(xù)出現(xiàn)。因此，中國應(yīng)大力加強(qiáng)對遠(yuǎn)海遠(yuǎn)洋漁業(yè)的扶持。這包括成立基礎(chǔ)或聯(lián)合基金，或以低息貸款的方式支持漁民增添遠(yuǎn)洋裝備;推動漁民間的合作，改變以往單打獨(dú)斗的局面，加大作業(yè)船隊(duì)聯(lián)合開發(fā)生產(chǎn);建造必要的海上移動加工基地和大型補(bǔ)給船，解決漁民生產(chǎn)的后顧之憂等。

漁業(yè)糾紛已是南海摩擦與沖突的重要爆發(fā)點(diǎn)。為整個(gè)地區(qū)的和平發(fā)展計(jì)，中國還應(yīng)順勢推動地區(qū)漁業(yè)合作。環(huán)南海周邊有8個(gè)國家之多，由于漁業(yè)資源的特殊性和“公地悲劇”問題，雙邊合作不太可能改變整個(gè)地區(qū)過度捕撈與暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。因此，當(dāng)務(wù)之急是要積極推動南海漁業(yè)國際管理機(jī)制的塑造與構(gòu)建。該機(jī)制的目的不是為了解決一般意義上的漁區(qū)糾紛甚至是南海劃界爭議，而是為了形成南海漁業(yè)發(fā)展的憲章，它至少應(yīng)就漁業(yè)生產(chǎn)和執(zhí)法達(dá)成一些基本的共識或準(zhǔn)則，如建立標(biāo)準(zhǔn)一致的捕撈規(guī)則，杜絕暴力執(zhí)法，避免刺激性行為等。如此，方能改變南海險(xiǎn)惡的漁業(yè)江湖。