部長更替后的環(huán)保新政

張墨寧

“60后”的陳吉寧是國務院25個組成部門中最年輕的部長。

4月16日，“水十條”正式出臺，繼2013年“大氣十條”后，又一項重大污染防治計劃落地，土壤專項規(guī)劃也有望在年內(nèi)出臺。一場“環(huán)保新政”正在到來。

過去幾年，大氣、水資源、土壤污染問題全方位暴露，環(huán)保主管部門的作為卻顯得乏力，除了信息披露多有滯后，在系統(tǒng)性治理和監(jiān)管上更是缺少有效辦法。這使得社會各界對新法和新任環(huán)保部長有了更多期待。

然而，面臨經(jīng)濟下行的宏觀背景，周旋于多個博弈力量之間，在法律和政治之間進行權(quán)衡取舍，“環(huán)保新政”也將迎來更多考驗。

2015年1月底，全國“兩會”召開前夕，原清華大學校長陳吉寧被任命為環(huán)保部黨組書記。2月27日下午閉幕的十二屆全國人大常委會第十三次會議決定，免去周生賢的環(huán)保部部長職務，任命陳吉寧為環(huán)保部部長。環(huán)保部成為趕在2015年全國“兩會”前完成人事布局的部門?！?0后”的陳吉寧正式“入閣”，成為國務院25個組成部門中最年輕的部長。

從未有過政府部門任職經(jīng)歷的陳吉寧以環(huán)境研究經(jīng)驗豐富著稱，在環(huán)保界，特別是在水污染治理、環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃領域，有著很高的學術(shù)聲譽。2005年，作為清華環(huán)境科學與工程系主任，陳吉寧接手圓明園東部湖底防滲工程的環(huán)境影響評價工作。2006年，松花江發(fā)生重大污染時，也曾作為專家協(xié)助處理污染事件。參與過很多區(qū)域、戰(zhàn)略環(huán)境評價的陳吉寧被熟悉他的人評價“對于中國宏觀環(huán)境比較了解，不像一般學者鉆研于很細的技術(shù)”。

一位真正意義上的環(huán)境學者將如何破局當前的環(huán)保困境？新任部長的專業(yè)背景固然是社會各界對其有較高期待的原因，但更重要的是對過去幾年環(huán)保施政的不滿。與前身環(huán)?？偩肿?005年起屢掀“環(huán)評風暴”、查處違法項目的強勢作風相比，2008年升格為環(huán)保部后反而顯出疲態(tài)。當年年底，環(huán)保部一改以往環(huán)評收緊的做法，一方面大幅放寬環(huán)評審批標準，一方面又向各省下放了若干項目環(huán)評的審批權(quán)限。此后6年，未批先建的環(huán)保違規(guī)項目不斷增加。2013年全國“兩會”上，表決國務院副總理、國務委員、各部部長等國務院其他組成人員以及全國人大各專門委員會的組成人員時，環(huán)保部長在所有部長中得到了最少的贊成票，對人大環(huán)境與資源保護委員會名單草案的表決，也出現(xiàn)了高比例的反對票。

環(huán)境問題面臨輿論壓力下履職的陳吉寧將如何開啟他的“新政”，各界都在密切關注。3月1日，陳吉寧首次以環(huán)保部部長亮相，便因其對柴靜“霧霾紀錄片”的開放態(tài)度而頗得公眾好感。他坦言這部紀錄片并沒有給他增加壓力，完整看了之后還以短信方式向柴靜表示感謝。在強調(diào)將以新《環(huán)保法》作為突破口、讓守法成為常態(tài)之后，他的施政思路也逐漸清晰。環(huán)評、問責、執(zhí)法領域的改革被媒體冠以陳吉寧的“三把火”。

3月25日，環(huán)保部發(fā)布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤方案》，要求全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)在2016年底前全部脫鉤，直指“環(huán)評腐敗”。今年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項巡視情況，指出該部存在的問題主要在建設項目環(huán)境影響評價方面：未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)審批存在“花錢辦證”情況，把關不嚴、批而不管、越權(quán)審批不僅導致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間。

今年以來，環(huán)保部先后約談了滄州、臨沂、承德、駐馬店、保定五個城市的市長或副市長，按照2015年《全國環(huán)境監(jiān)察工作要點》，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察要由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e、以督政府為主”。

“治霾”這一公眾最為關心的問題也開始提檔，自2013年“大氣十條”實施以來，環(huán)保部例行大氣污染防治專項執(zhí)法檢查，最近，環(huán)保部提出要將檢查結(jié)果作為對地方政府考核的依據(jù)，大氣污染防治專項檢查首次與地方考核掛鉤。

可以看出，“新政”的核心將是強化地方政府的主體責任和打破環(huán)保系統(tǒng)的腐敗，通過消除環(huán)評“紅頂中介”重塑環(huán)保監(jiān)管部門的獨立和公正形象，劃清環(huán)境問題負責主體，讓地方政府真正以綠色GDP為導向，同時也能夠紓解環(huán)保部在重大公共事件中的壓力。而“新政”能走多遠，很大程度上將取決于新《環(huán)保法》的真實效力。

2015年，新修訂的《環(huán)保法》開始實施。李克強總理將其稱為治理環(huán)境的“殺手锏”。

陳吉寧已在多個場合提到過去環(huán)保執(zhí)法“過松、過軟”的狀況，原因則多被歸結(jié)于不充分的權(quán)力：既缺乏查封、扣押等行政強制約束權(quán)，也無環(huán)境行政強制執(zhí)行權(quán)，更無“按日計罰”、責令關閉和行政拘留等行政處罰權(quán)，行政罰款則常常被低額“上限”掣肘。2011年的康菲漏油事故導致840平方公里海域水質(zhì)遭受污染，對周邊海域也造成了嚴重危害，但依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第50條，最高只可處罰20萬元。

對企業(yè)的監(jiān)管受到原有法律的多方約束，而地方政府的“綜合考量”使環(huán)保執(zhí)法受到了更多干預。湖南省某地級市環(huán)保局相關人員對《南風窗》記者表示，尤其是對一些大的國企，要處罰不是環(huán)保部門說了算的?！鞍l(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)，要求補救整改，超出期限就要處罰，企業(yè)接到通知，覺得處罰力度接受不了就會報告給上一級管理部門。上一級管理部門覺得處罰不合理就會跟行業(yè)主管部門提出意見，各部門都知道以后，那就是大家坐下來談了，地方政府會召開一個協(xié)調(diào)會，相關的職能部門都要參加，決定怎么做各方都能接受。如果市長提出了不同意見，環(huán)保局長不妥協(xié)不讓步是做不到的?！?/p>

正因如此，被官方描述為“有牙齒”的新《環(huán)保法》被寄予厚望。按照新法，違法排污的行為要按日計罰，并且沒有上限;通過暗管排污，或者篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的責任主體，有可能被公安部門拘留，構(gòu)成犯罪的要被追究刑事責任。近日，環(huán)保部發(fā)布新《環(huán)保法》實施兩個月的“成績單”，1至2月份，全國實施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達1238.96萬元;實施查封、扣押案件共527件;實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共207件;移送行政拘留共147起。僅有山西、海南、云南、西藏等4省區(qū)無處罰案例。

新法執(zhí)行4個多月，基層環(huán)境執(zhí)法也感受到了變化。廣州市環(huán)境監(jiān)察支隊番禺大隊一名執(zhí)法人員告訴《南風窗》記者：“由于新《環(huán)保法》有查封、扣押、拘留等事項，需要將材料移交公安或與公安部門聯(lián)動執(zhí)法。如果并非事前組織好的聯(lián)合執(zhí)法行動，而是我們?nèi)粘９ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)的違法情況，就涉及移交公安的問題。而公安部門對立案取證的材料比較嚴格，所以我們在現(xiàn)場取證方面更加謹慎了。企業(yè)對我們執(zhí)法檢查的態(tài)度也有轉(zhuǎn)變。部分涉嫌偷排或存在其他違法問題的企業(yè)受到震懾，在去年年底就進行了廠區(qū)裝修?！?/p>

不過，他也表示，基層環(huán)保執(zhí)法仍存在諸多約束，首先是經(jīng)費保障問題，要做到符合新《環(huán)保法》里面所要求的取證力度還是有所不足。其次，依照相關法律，部分企業(yè)違法行為需要將企業(yè)定為重點污染源才能進行查處，但重點污染源名單的制定權(quán)是在市一級。在較發(fā)達地區(qū)，縣區(qū)級的工業(yè)企業(yè)比較多，需要將制定重點污染源名單的權(quán)力下放才比較好操作。

“新《環(huán)保法》從總體上對有關政府和企業(yè)的作為以及他們相應的責任做出了一些規(guī)定，對企業(yè)的要求是更嚴格和具體了，但對政府和有關領導的法律責任寫得比較含糊，而政治責任在法律當中又不能多寫，所以，我認為對新法冠以‘史上最嚴’是不準確的?！痹啻螀⑴c《環(huán)評法》、《環(huán)保法》、“水十條”起草的北京大學資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁說，《環(huán)保法》不是適合于任何領域，適用于大氣的還得去找《大氣污染防治法》，適用于水污染的還得去找《水污染防治法》，環(huán)評的幾個要點雖然在新法中都規(guī)定了，比如未批先建查處、環(huán)評機構(gòu)責任追究等，但是適用于環(huán)評的還有《環(huán)評法》和相關條例，與新法還存在“打架”的地方。

“相應的法律準備還沒有完成，排污收費、環(huán)評、污染法、環(huán)境稅都要有一些相應的修改。包括一些原則性的大問題，比如在規(guī)劃當中，其他部門的審批應該把環(huán)評放到什么樣的位置?！蓖魟疟硎?，光靠新《環(huán)保法》，很難使環(huán)保部門的權(quán)威性和執(zhí)法有效性得到顯著提高，至于讓“紅頂中介”脫鉤之類的動作，只是一個“水里按葫蘆”的做法，看起來更像是提高環(huán)保部的能動性和對中央政府生態(tài)文明建設的呼應，政策性和政治性的要求大于法律要求。最重要的是各項制度關聯(lián)實施，司法機關才能跟進，因而新法之下要有新的頂層設計。

如何撬動與地方政府、其他部門、央企國企的博弈格局也是“新政”必須面臨的問題。在以行政區(qū)劃和部門分工為基礎的環(huán)境監(jiān)管體制中，環(huán)保部門長期處于弱勢地位，很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來。過去發(fā)生的一個典型事例是，天津市環(huán)保部門發(fā)布預警提示2013年12月22日至25日期間天津?qū)⒊霈F(xiàn)重污染天氣，并發(fā)布Ⅲ級（黃色）重污染天氣預警，同時附長微博明確提出從23日零時起按照日期末尾數(shù)確定限行尾號，但天津交管部門稱消息發(fā)布太晚，不予執(zhí)行。

與此同時，多頭管理也容易造成監(jiān)管真空和互相推諉。根據(jù)現(xiàn)有立法，海洋污染由海洋部門主管，陸地水污染則由環(huán)保部門主管;二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物由環(huán)保部主管;對于地下水污染的防治，國土資源部負責監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水污染，水利部負責指導地下水的水量、水質(zhì)監(jiān)測，而環(huán)保部則負責擬定并監(jiān)督實施地下水污染防治規(guī)劃。而在環(huán)境問題公共事件發(fā)生時，環(huán)保部門往往成為眾矢之的，這也讓環(huán)保部感到“無辜”，前任部長周生賢就曾表示：“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環(huán)保部就是其中之一?！?/p>

如何讓環(huán)保部不再是最尷尬的部門，這將是陳吉寧要破解的難題。

2015年3月30日，環(huán)保部否決了三峽集團公司的重慶小南海水利樞紐工程環(huán)評報告。批復明確提出：“你公司及其他單位不得在向家壩水電站壩址至三峽水利樞紐庫尾長江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保護區(qū)范圍內(nèi)，再規(guī)劃和建設小南海水電站、朱楊溪水電站、石硼水電站及其他任何攔河壩（閘）等涉水工程?！北M管環(huán)保部與“小南?！钡慕橇σ呀?jīng)持續(xù)了10年，但是鬧出大動靜還是第一次。相關官員和參與立項的專家紛紛以小南海水利樞紐工程是國務院審批的項目為由表達不滿。據(jù)媒體報道，發(fā)改委的一名官員更直斥“對經(jīng)包括環(huán)保部門在內(nèi)的國務院審批的規(guī)劃，如發(fā)現(xiàn)有重大問題，應遵守的程序是向國務院報告并提出意見，由國務院綜合決策。而不是不講政治規(guī)矩和行政秩序，直接向媒體邀寵”。

這場博弈如何走向，法律還是政治優(yōu)先，將是對環(huán)保新政的一次考驗。

“未來的博弈格局應該會有一些變化，不是說環(huán)保部門的權(quán)力增大了或者央企、國企怕了環(huán)保部。以‘小南?！录槔?，環(huán)保部這次最聰明的地方就是向公眾及時公開，相應來講，發(fā)改委、重慶市政府以及三峽集團的壓力就會增加。環(huán)保部要把一個事情做好，必須做到讓公眾了解和參與，才能獲得公眾的支持?！蓖魟欧治龅?。

最近，環(huán)保部公布了關于環(huán)境保護公眾參與辦法的征求意見稿，首次對公眾參與的概念和范圍作了明確界定，公眾有望參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理。及時公開信息、擴大公眾參與，顯然是在權(quán)力和利益格局不會有重大改變的框架內(nèi)，環(huán)保部門最能夠下功夫的地方。而以法治思維取代政治考量進行環(huán)境治理，同樣有賴于執(zhí)政黨對“全面依法治國”施政理念的深度推進。