提高準(zhǔn)格爾旗限制和禁止開發(fā)區(qū) 農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平的思考

李永剛

如何在繼續(xù)執(zhí)行優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)“三區(qū)”規(guī)劃，加大生態(tài)建設(shè)力度的同時(shí)，有效提高限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平和質(zhì)量，是擺在準(zhǔn)格爾旗各級(jí)黨委、政府面前的一項(xiàng)重大課題。

一、“三區(qū)”規(guī)劃基本情況

2006年，準(zhǔn)格爾旗將全旗7692平方公里土地進(jìn)行了“三區(qū)”劃分，即：地勢(shì)平坦土壤肥沃的沿河地區(qū)確定為優(yōu)化發(fā)展區(qū)，大力實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè);生態(tài)環(huán)境惡劣的丘陵溝壑區(qū)確定為禁止發(fā)展區(qū)，實(shí)施人口轉(zhuǎn)移恢復(fù)生態(tài);其它地區(qū)確定為限制發(fā)展區(qū)。2009年修訂后的農(nóng)牧業(yè)“三區(qū)”規(guī)劃中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)占全旗總面積的13.4%，總面積1029.5平方公里，主要集中在北部沿河十二連城鄉(xiāng)、布爾陶亥蘇木、大路鎮(zhèn)和龍口鎮(zhèn)4個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的29個(gè)行政村;限制開發(fā)區(qū)占全旗總面積的29.8%，總面積2290.6平方公里，分布在北部沿河沙地和十里長(zhǎng)川、納林川、桲牛川以及桲牛川上游四道柳川和暖水川，涉及8個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)街道辦事處52個(gè)行政村;禁止開發(fā)區(qū)占全旗總面積的56.8%，總面積4362.9平方公里，分布在礦區(qū)、丘陵溝壑區(qū)和梁峁山區(qū)，涉及8個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)街道辦事處107個(gè)行政村;“三區(qū)”比例為13.4∶29.8∶56.8。

二、“三區(qū)”規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

實(shí)施“三區(qū)”規(guī)劃以來，準(zhǔn)格爾旗現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展程度有了很大提升、生態(tài)環(huán)境總體上取得了很大成就、農(nóng)牧民生活水平整體有了提高。但在實(shí)施過程中，也產(chǎn)生了一些矛盾和問題，主要表現(xiàn)為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入不可持續(xù)等。從基礎(chǔ)設(shè)施投入看，在限制開發(fā)區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)內(nèi)居住的農(nóng)村人口還較多，近幾年由于政策和資金上的限制，使得農(nóng)牧業(yè)項(xiàng)目發(fā)展難度較大，資金難爭(zhēng)取，項(xiàng)目難落實(shí)。部分農(nóng)村人畜飲水困難、道路閉塞、公共衛(wèi)生和環(huán)境較差、科技、文化和醫(yī)療衛(wèi)生條件差。從人口素質(zhì)看，在限制開發(fā)區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)內(nèi)居住的農(nóng)村人口文化程度較低、年齡偏大、從業(yè)技能不足的勞動(dòng)力居多，其中，小學(xué)及以下文化程度的占到53%以上，50周歲以上的占到60%以上，接受過從業(yè)技能培訓(xùn)的勞動(dòng)力不足10%。從資源分布看，煤炭資源多數(shù)分布在禁止開發(fā)區(qū)，由于煤炭?jī)r(jià)格下降，導(dǎo)致納日松鎮(zhèn)、準(zhǔn)格爾召鎮(zhèn)等部分煤礦不投產(chǎn)，出現(xiàn)“煤炭企業(yè)不征地，農(nóng)牧民不能發(fā)展”的尷尬局面，影響了這些地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。從移民情況看，全旗已設(shè)置采礦權(quán)660平方公里，礦區(qū)居民搬遷涉及10個(gè)產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，涉及約25000戶。目前，全旗已累計(jì)搬遷12269戶，采礦權(quán)范圍內(nèi)仍有12731戶未搬遷;2007年-2010年（2011年后未實(shí)施），累計(jì)完成生態(tài)移民7812戶，共涉及9個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)49個(gè)行政村134個(gè)社，恢復(fù)生態(tài)面積1206平方公里。目前，累計(jì)安置生態(tài)移民4643戶。由于移民自身文化程度偏低，缺乏一技之長(zhǎng)，部分移民年齡偏大不適合培訓(xùn)等原因，致使就業(yè)非常困難。長(zhǎng)期游離于城鎮(zhèn)，社會(huì)問題不容樂觀。從產(chǎn)業(yè)化水平看，沒有形成具有一定規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，缺乏穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)，龍頭企業(yè)帶動(dòng)效果不明顯，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)格局尚未真正形成，不能達(dá)到示范帶動(dòng)的預(yù)期效果。

三、解決措施及建議

在“三區(qū)”規(guī)劃和充分考慮農(nóng)民現(xiàn)狀的條件下，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題，主要有以下幾方面措施：

（一）因地制宜，有序推進(jìn)生態(tài)移民工作

一是建議在今后實(shí)施生態(tài)移民時(shí)，要堅(jiān)持“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展”的原則，適度進(jìn)行集中，不搞一刀切。針對(duì)不同地域水電路等基本生存條件的差異，在充分尊重農(nóng)民自愿的前提下，結(jié)合實(shí)際情況，統(tǒng)籌布局，科學(xué)規(guī)劃，逐步實(shí)施搬遷。二是適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大就業(yè)門路。搬遷補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)每年根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)適當(dāng)調(diào)整，堅(jiān)持政府主導(dǎo)實(shí)施的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化移民就業(yè)培訓(xùn)，使移民切實(shí)掌握1-2門實(shí)用技術(shù)，拓寬就業(yè)門路。三是加快保障性住房建設(shè)與分配力度，解決移民住房問題。對(duì)簽訂協(xié)議并公證，一直都未領(lǐng)取補(bǔ)償資金，要求認(rèn)購統(tǒng)建房的移民戶，應(yīng)在政策確定范圍內(nèi)加快統(tǒng)建房的分配力度。對(duì)經(jīng)濟(jì)條件差，無力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的移民戶，以及搬遷進(jìn)城后新婚家庭的移民戶，政府應(yīng)提供廉租房或公租房、移民新村（集中新建低層房屋）來解決他們的住房問題，解除其后顧之憂。四是要鼓勵(lì)神華、伊泰、匯能等大型煤炭企業(yè)在回填復(fù)墾區(qū)域發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、特色種養(yǎng)殖業(yè)，吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。五是適當(dāng)調(diào)整“三區(qū)”規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比例。根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)及限制開發(fā)區(qū)面臨的實(shí)際情況，本著政府主導(dǎo)、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，適當(dāng)放寬對(duì)“兩區(qū)”投入的限制，把投入到優(yōu)化開發(fā)區(qū)的資金，切出部分資金投入到限制開發(fā)區(qū)和暫時(shí)無法實(shí)施移民搬遷的禁止開發(fā)區(qū)，適當(dāng)在農(nóng)牧水等項(xiàng)目上給予政策性傾斜，改善當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)、生活條件，改變居民行路難、吃水難、用電難、致富難的狀況，讓居住在“兩區(qū)”的居民也能享受到改革發(fā)展的成果。

（二）統(tǒng)籌兼顧，保障企業(yè)和礦區(qū)居民基本利益

一是實(shí)施礦區(qū)搬遷應(yīng)做到綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于推進(jìn)企業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，又要結(jié)合“以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”的發(fā)展思路，更要從保障搬遷居民的生產(chǎn)、生活實(shí)際和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，以更完善的制度，更有效的政策性措施，從根本上解決搬遷居民的生活和出路問題，解決企民矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)。二是根據(jù)當(dāng)前情況，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)征地管理，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是完善機(jī)制，提高搬遷居民的社會(huì)保障力度。我旗應(yīng)建立礦區(qū)開發(fā)利益補(bǔ)償和分享機(jī)制，將受影響農(nóng)民統(tǒng)一納入社保，礦企應(yīng)接納被征地農(nóng)民自愿入股，與煤礦共同發(fā)展、共同致富。

（三）優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，挖掘內(nèi)部增收潛力

一是建議將所有川畔（包括十里長(zhǎng)川、納林川、桲牛川以及桲牛川上游四道柳川和暖水川）列為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，以沿川為主，薛家灣、沙圪堵、龍口鎮(zhèn)城郊作為補(bǔ)充，適度發(fā)展特色種養(yǎng)殖區(qū)，打造綠色有機(jī)小雜糧生產(chǎn)基地，綠色有機(jī)肉、蛋、奶生產(chǎn)基地，特色林果種植基地，綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地;在生態(tài)條件較差的十二連城鄉(xiāng)、布爾陶亥蘇木的沙區(qū)，暖水鄉(xiāng)發(fā)展沙棘、沙柳等林沙產(chǎn)業(yè)。二是要集中扶持壯大一批本土龍頭企業(yè)，引進(jìn)培育一批大型龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)本地工商企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)畜產(chǎn)品工業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)、精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)、市場(chǎng)化品牌生產(chǎn)，解決現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展瓶頸問題。創(chuàng)新農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多元化，大力培育發(fā)展農(nóng)牧民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、種養(yǎng)大戶和農(nóng)牧企業(yè)等，有序推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)適度規(guī)?；⒓s化與現(xiàn)代化。以全面農(nóng)村牧區(qū)深化改革為契機(jī)，完善機(jī)制，盤活農(nóng)村土地、林草地、宅基地等農(nóng)村資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)方式。積極推進(jìn)農(nóng)村土地、林草地和宅基地流轉(zhuǎn)、租賃、抵押、置換工作，逐步增加農(nóng)民資產(chǎn)流轉(zhuǎn)收益、租金、利息和股息金等財(cái)產(chǎn)性收入。

（四）加快技術(shù)創(chuàng)新，提高科技對(duì)農(nóng)牧業(yè)的貢獻(xiàn)率

一是要增加科技投入，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，加強(qiáng)生物技術(shù)、信息技術(shù)、耕作技術(shù)、節(jié)水灌溉等農(nóng)牧業(yè)高新技術(shù)的研究開發(fā)，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)開展新品種、新技術(shù)、新工藝的研發(fā)和應(yīng)用。二是健全農(nóng)牧業(yè)技術(shù)市場(chǎng)，提高技術(shù)服務(wù)能力，壯大農(nóng)牧業(yè)科技人才隊(duì)伍，加強(qiáng)技術(shù)推廣應(yīng)用，切實(shí)提升新成果轉(zhuǎn)化率和實(shí)用技術(shù)到位率。三是以農(nóng)牧業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范基地建設(shè)為抓手，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程控制和可追溯制度，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。開展質(zhì)量管理體系和無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，帶動(dòng)農(nóng)牧產(chǎn)品質(zhì)量的全面提升和效益的提高。

（五）完善市場(chǎng)流通體系，強(qiáng)化產(chǎn)銷銜接功能

一是加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)。統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)基地規(guī)模、交通區(qū)位、城鎮(zhèn)人口、物流走向，加快產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)、銷地批發(fā)市場(chǎng)、城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和社區(qū)商店等零售網(wǎng)點(diǎn)的市場(chǎng)體系建設(shè)和改造升級(jí)，完善內(nèi)部現(xiàn)代化交易設(shè)施，建成高效、暢通、安全的流通平臺(tái)。二是推進(jìn)品牌建設(shè)。以準(zhǔn)格爾旗獨(dú)特自然資源環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品的優(yōu)良品質(zhì)為基礎(chǔ)，以“綠色有機(jī)”為核心理念，通過支持龍頭企業(yè)申報(bào)和推介馳名商標(biāo)、名牌產(chǎn)品、原產(chǎn)地標(biāo)記、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志，形成“高原露”“巨合灘”“五家堯”等地域品牌，打造準(zhǔn)格爾旗整體品牌形象。

（六）不斷增加資金投入，加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一要繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)牧業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的財(cái)政投資，且隨著GDP的增長(zhǎng)、財(cái)政收入的增加，用于農(nóng)牧業(yè)與農(nóng)村牧區(qū)的財(cái)政支出在總支出中的比重要以一個(gè)科學(xué)合理的速度不斷增大。二要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)。三要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村牧區(qū)的范圍，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的公共服務(wù)，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快鄉(xiāng)村道路建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)通信，繼續(xù)完善農(nóng)村牧區(qū)電網(wǎng)，逐步解決人畜飲水困難問題，全面落實(shí)農(nóng)村牧區(qū)“十個(gè)全覆蓋”工程。

（作者單位：鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗發(fā)展和改革局）

責(zé)任編輯：代建明