關(guān)注國際貿(mào)易的新走向：碳關(guān)稅問題研究

崔波

氣候變化是近年來國際問題的焦點(diǎn)。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國際組織主張征收碳稅，實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放的目標(biāo)。實(shí)踐中，歐盟許多國家開始按照能源產(chǎn)品中的碳含量征收碳稅。作為世界工廠，一方面，中國承受著巨大的“生態(tài)逆差”;另一方面，面對(duì)西方國家構(gòu)筑的各種“綠色貿(mào)易壁壘”，中國企業(yè)在未來國際貿(mào)易競爭中的壓力會(huì)越來越大。我國要積極應(yīng)對(duì)西方發(fā)達(dá)國家的碳關(guān)稅政策，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;同時(shí)，建立完善的對(duì)沖機(jī)制，避免碳關(guān)稅對(duì)相關(guān)行業(yè)沖擊過大，保護(hù)我國企業(yè)及行業(yè)在國際市場上的競爭力。

一、碳關(guān)稅及其涵義

碳關(guān)稅是一種特殊的關(guān)稅政策，是在氣候變化國際背景下，由歐盟、美國及其他OECD國家最先提出的一項(xiàng)貿(mào)易措施—— “邊界碳調(diào)整” （Border Carbon Adjustment，以下簡稱BCA）。目前在國際上許多立法和政治場合被反復(fù)提及，為此，有必要對(duì)這一規(guī)則進(jìn)行深入解讀。

碳關(guān)稅這一概念最早由法國前總統(tǒng)希拉克提出，主要是對(duì)高能耗產(chǎn)品征收特別的二氧化碳排放關(guān)稅，用意是希望歐盟國家針對(duì)《京都議定書》的協(xié)議國征收商品進(jìn)口稅，其目的在于保證其本土企業(yè)國際競爭力免受損失以及避免碳泄漏問題。這項(xiàng)貿(mào)易措施主要有兩種表現(xiàn)形式：一是對(duì)來自沒有執(zhí)行實(shí)質(zhì)性GHG（Greenhouse Gas， 稱溫室效應(yīng)氣體）減排義務(wù)國家的產(chǎn)品加征進(jìn)口關(guān)稅或碳稅（又稱“邊界稅調(diào)整”）;二是要求這些產(chǎn)品的進(jìn)口商從國際碳市場或區(qū)域性碳市場購買相應(yīng)的碳排放信用。根據(jù)有關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)，這項(xiàng)政策所籌集資金將被用于促進(jìn)環(huán)境友好型技術(shù)的研發(fā)、對(duì)發(fā)展中國家的技術(shù)轉(zhuǎn)讓以及加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)等?？梢钥闯?，歐盟主要是要通過加征碳稅的方式來實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易中邊界碳調(diào)整。

一方面，BCA政策可以保證對(duì)本國商品和從外國進(jìn)口的同類商品一視同仁，即恪守WTO的無歧視原則，但前提是國內(nèi)普遍實(shí)行總量控制和排放貿(mào)易制度，不存在免費(fèi)發(fā)放GHG排放配額的現(xiàn)象。如果國內(nèi)某些生產(chǎn)商存在免費(fèi)獲取排放許可證的現(xiàn)象，則將會(huì)遭遇WTO的相關(guān)法律障礙，即經(jīng)營同類產(chǎn)品的外國同行在出口其產(chǎn)品到該國時(shí)將會(huì)要求同樣的國民待遇。

另一方面，BCA對(duì)來自不同國家和地區(qū)的同類商品的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)選擇可能會(huì)與WTO的相關(guān)規(guī)定相悖。盡管WTO對(duì)同類商品的定義歷來有許多爭議，但WTO爭端解決專家組的通常做法是具體問題具體分析，一般要考慮產(chǎn)品的物理特征、在特定市場上的最終用途、消費(fèi)者的偏好和習(xí)慣、產(chǎn)品的性能、性質(zhì)和質(zhì)量問題。例如，依據(jù)邊境稅政策，出口到美國的能耗較高的中國鋼材和來自日本的耗能較少的鋼材將不能視為“同類產(chǎn)品”，因而不能賦予其同等待遇，需要進(jìn)行不同程度的“碳調(diào)整”。這樣的操作事實(shí)上就違背了WTO最惠國待遇原則。

二、歐盟航空碳稅實(shí)例分析

西方發(fā)達(dá)國家的碳關(guān)稅政策，對(duì)我國能源密集型出口行業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了巨大影響。最突出的實(shí)例是，歐盟計(jì)劃從2012年，把所有國家的航空業(yè)納入其碳排放交易體系，實(shí)現(xiàn)單邊航空業(yè)碳稅。此舉招致了美國、俄羅斯、中國、印度等國的強(qiáng)烈抗議和抵制，美國國會(huì)為此通過法案，允許國內(nèi)航空公司不執(zhí)行歐盟溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。中國民用航空局向各航空公司發(fā)出指令，未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止中國境內(nèi)各運(yùn)輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運(yùn)輸航空公司以此為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。中航協(xié)要求中國航企采取“三不”政策，即“不參加歐盟碳市場交易;不向歐盟管理成員國提交監(jiān)測計(jì)劃;不與歐盟談判優(yōu)惠條件。”迫于壓力，歐盟氣候行動(dòng)司司長德貝克表示，如果各國在創(chuàng)建全球排放控制體系上取得顯著進(jìn)展，歐盟或?qū)和Ｒ蠛娇展緦?shí)施排放交易體系的部分內(nèi)容。這一表態(tài)被媒體認(rèn)為是歐盟在航空碳稅問題上有可能讓步。歐盟宣布暫停征收航空碳稅，中國航空公司成本壓力暫緩;但圍繞這一綠色“買路錢”的全球博弈仍將繼續(xù)，重新思考碳排放交易問題，充分、理性地認(rèn)識(shí)相關(guān)的國際公約和協(xié)定，有著重要的意義。

早在2008年11月19日，歐盟議會(huì)和歐盟委員會(huì)通過新法案，決定將國際航空業(yè)納入到歐盟ETS（碳排放交易）體系之中，自2012年1月1日起正式實(shí)施。根據(jù)法案，歐盟對(duì)各國航空公司按一定規(guī)則給出碳排放的免費(fèi)額度，超出部分將公開交易。此項(xiàng)法案一經(jīng)宣布便遭到歐盟以外多國航空界的強(qiáng)烈反對(duì)。美國航空業(yè)認(rèn)為，歐盟征收航空碳稅具有歧視性。2009年底，美國在英國高等法院起訴了歐盟。

此法案一大爭議之處在于，歐盟對(duì)航空業(yè)的碳排放限額是以2004年至2006年全球航空排放量為基礎(chǔ)確定的。當(dāng)年約85%的排放量免費(fèi)，其余部分由航空公司在歐盟ETS體系中購買。這就意味著，以已經(jīng)過時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)來作為交易基數(shù)，這樣向歐盟交“買路錢”太冤枉。特別是對(duì)于歐洲航線“基數(shù)低、增長快”的中國航企而言，這樣的標(biāo)準(zhǔn)更是被指不合理。歐盟ETS對(duì)中國民航影響非常大。據(jù)歐盟數(shù)據(jù)測算，歐盟航空碳稅將使中國民航業(yè)2012年的成本增加7.9億元，到2020年時(shí)，年成本預(yù)計(jì)將增加37億元，2012年至2020年共導(dǎo)致中國民航業(yè)成本增加179億元。

航空業(yè)碳排放問題的最終解決原則有以下四點(diǎn)：應(yīng)以生物燃料研制等技術(shù)和運(yùn)行措施為主，市場化措施為輔;堅(jiān)持協(xié)調(diào)一致，防止一國或一個(gè)區(qū)域操控交易，比如中國要和其他的國家聯(lián)合起來與歐盟進(jìn)行談判交涉;應(yīng)有利于航空運(yùn)輸企業(yè)安全、持續(xù)發(fā)展，不要給企業(yè)和旅客增加過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);維護(hù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，既要考慮存量，更要照顧到增量，不能單方面限制發(fā)展中國家的航空發(fā)展。

目前ICAO（國際民航組織）已經(jīng)據(jù)此制定了四個(gè)可供選擇的解決方案，一是強(qiáng)制抵消航空公司碳排放，比如各國航企在各自國家購買資源減排項(xiàng)目并備案;二是帶有一定創(chuàng)收機(jī)制的強(qiáng)制抵消;三是所有碳排放都可以進(jìn)行交易;四是根據(jù)一定基準(zhǔn)，超過或不足的部分可以進(jìn)行交易。因此，未來爭論的關(guān)鍵點(diǎn)是誰將掌握碳排放交易方案主動(dòng)權(quán)，包括碳交易的地點(diǎn)、免費(fèi)額度標(biāo)準(zhǔn)等，這些都是應(yīng)該提前準(zhǔn)備和研究的。

三、碳關(guān)稅對(duì)國際貿(mào)易的影響

碳關(guān)稅是否能被廣為接受，關(guān)鍵是對(duì)這項(xiàng)政策的設(shè)計(jì)不能與現(xiàn)行的成熟的國際貿(mào)易法律相沖突，而且盡可能從其中尋求相關(guān)規(guī)定的法律支持。邊界稅調(diào)整能否達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，即保證競爭力免受損失以及防止碳泄漏，還應(yīng)該對(duì)其政策的覆蓋范圍進(jìn)行認(rèn)真設(shè)計(jì)，以免保護(hù)了少數(shù)幾個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，而損害了其他大多數(shù)產(chǎn)業(yè)部門的國際競爭力。

邊界稅調(diào)整反映了產(chǎn)品適用目的地原則：應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品消費(fèi)國、而不是在生產(chǎn)國對(duì)產(chǎn)品征稅，產(chǎn)品在生產(chǎn)國被消費(fèi)的除外。顯然，這樣的調(diào)整是為了確保對(duì)產(chǎn)品征收的內(nèi)部稅做到貿(mào)易中性。比如，美國的兩種環(huán)境國內(nèi)稅適用于邊界稅調(diào)整：超級(jí)基金化學(xué)品征收和消耗臭氧層化學(xué)品稅。

考慮邊界稅調(diào)整時(shí)，有必要區(qū)分能源產(chǎn)品和終端產(chǎn)品。一般情況下，能源產(chǎn)品適用邊境稅調(diào)整相對(duì)簡單。只要不存在對(duì)外國能源產(chǎn)品的歧視，世界貿(mào)易組織原則允許向進(jìn)口（能源）產(chǎn)品征收同樣的稅，也允許退回國內(nèi)出口產(chǎn)品的間接稅。然而，當(dāng)所要進(jìn)出口的產(chǎn)品并非能源產(chǎn)品本身，而是其生產(chǎn)或分配過程涉及納稅能源產(chǎn)品的交易產(chǎn)品時(shí)，情形就變復(fù)雜了。

第一，以處理過程為基礎(chǔ)的邊界調(diào)整與世界貿(mào)易組織原則相沖突。鑒于世界各地所用技術(shù)的廣泛性和不同國家之間迥然不同的能源資源稟賦與消費(fèi)類型，在碳稅中很難適應(yīng)統(tǒng)一的稅率。

第二，此類關(guān)稅剝奪了發(fā)展中國家所享有的生產(chǎn)過程中的比較優(yōu)勢。因?yàn)?，世界貿(mào)易組織原則不允許因流程與生產(chǎn)方法的差異而采取貿(mào)易措施。同時(shí)，此類關(guān)稅也違反世貿(mào)組織締約國關(guān)于不得把進(jìn)口稅提高到“受約束關(guān)稅（bound tariff）”水平的承諾。

從短期看，碳關(guān)稅會(huì)增加企業(yè)的成本，特別是生產(chǎn)資源密集型產(chǎn)品的企業(yè)（如表所示），從而對(duì)一國的國際貿(mào)易產(chǎn)生負(fù)面影響;但是，從長期來看，由于所有工業(yè)國（《京都議定書》框架內(nèi)）都要征收碳稅，盡早實(shí)施碳稅政策的國家比單純依靠法規(guī)等強(qiáng)制手段減排的國家具有更強(qiáng)的適應(yīng)性，有助于企業(yè)避免損失，增加競爭力。

四、中國的應(yīng)對(duì)策略

總之，征收碳稅是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的重要經(jīng)濟(jì)政策工具，其優(yōu)點(diǎn)在于，可以用較低的成本實(shí)現(xiàn)同樣的減排目標(biāo)，明確的碳稅稅率給市場一個(gè)穩(wěn)定的信號(hào)，有助于企業(yè)提早設(shè)定經(jīng)濟(jì)上可支付的、嚴(yán)格的排放目標(biāo)，增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。

隨著國際應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，在更廣泛的范圍內(nèi)征收統(tǒng)一碳稅前景日趨明朗。中國要未雨綢繆，統(tǒng)籌施策，減緩、適應(yīng)碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，以靈活的政策機(jī)制來實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)。

一要主動(dòng)控制并減少碳排放量，建立相應(yīng)的碳排放權(quán)交易機(jī)制。建立出口企業(yè)碳消耗指標(biāo)系統(tǒng)，逐步建立原油加工、水泥、鋼鐵等高能耗行業(yè)單位能耗限額指標(biāo)體系，盡快完成節(jié)能減排任務(wù)。二要根據(jù)WTO原則、規(guī)定和爭端解決機(jī)制，保護(hù)中國利益。西方發(fā)達(dá)國家紛紛制定碳關(guān)稅政策，形勢非常嚴(yán)峻，中國須積極堅(jiān)持在WTO原則和規(guī)定范圍內(nèi)，依據(jù)WTO規(guī)則和爭端解決機(jī)制，聯(lián)合發(fā)展中國家，共同維護(hù)發(fā)展中國家相關(guān)行業(yè)的利益。三要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。以環(huán)保手段“綠化”增長，構(gòu)建綠色發(fā)展體系，把氣候政策與發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、能源消耗型產(chǎn)業(yè)向智力密集型產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，在發(fā)展中尋求減排。四要積極參加國際氣候變化談判， 國際全球貿(mào)易意味著一個(gè)國家的碳足跡也是世界性的，中國出口產(chǎn)品的消費(fèi)者應(yīng)該為這部分碳排放負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)，應(yīng)成為中國等發(fā)展中國家在后京都談判中與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行談判的重要砝碼之一，要高度重視，為應(yīng)對(duì)氣候談判提供更有力的支持。五要加強(qiáng)碳關(guān)稅方面的研究。堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，聯(lián)合其他發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家共同探討環(huán)境保護(hù)方面的立法。碳關(guān)稅問題內(nèi)涵豐富且前景廣闊，我們要努力尋求科學(xué)依據(jù)，參與設(shè)計(jì)規(guī)則，從而合理界定責(zé)任，履行適當(dāng)?shù)牧x務(wù)。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委西部開發(fā)處）

責(zé)任編輯：康偉