市轄區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃策略研究

馬 永 東

(山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 濟(jì)南 250013)

市轄區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃策略研究

馬 永 東

(山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山東 濟(jì)南 250013)

以濰坊市寒亭區(qū)為例，探索了這一相對獨特的行政單元的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃策略，通過實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通，縮小城鄉(xiāng)差距，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，保護(hù)生態(tài)環(huán)境四個方面闡釋了推動市轄區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃策略，以提高城鄉(xiāng)整體的經(jīng)濟(jì)社會效益。

市轄區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，規(guī)劃策略

0 引言

長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾，也是我國相對貧困和落后的重要原因。當(dāng)前我國的現(xiàn)代化進(jìn)程，就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。為此，中央和地方政府從“三農(nóng)”入手，采取一系列措施，推動城鄉(xiāng)良性互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。解決和突破上述矛盾的根本出路應(yīng)是在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上走農(nóng)村城市化道路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動，逐步減少農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，增加城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長方式，提高勞動生產(chǎn)率，優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而提高城鄉(xiāng)整體的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

目前，關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論探索與現(xiàn)實實踐正在深刻地改變著中國的城鄉(xiāng)格局和發(fā)展模式。城鄉(xiāng)一體發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)正在逐步完善，城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局也經(jīng)歷著翻天覆地的變化。這些探索和實踐也積累了大量的經(jīng)驗與教訓(xùn)，南海模式、成渝模式、蘇南模式成為各地爭相效仿的范本。然而，隨著社會的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究向著更深層次推進(jìn)，曾經(jīng)成功的幾個模式不足以解決全國不同地區(qū)、不同類型、不同階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題。因此，本文結(jié)合規(guī)劃實踐，針對市轄區(qū)如何推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行了探索，試圖總結(jié)更加細(xì)化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃模式與策略。

由于我國幅員遼闊，行政區(qū)劃的等級和數(shù)量也較多。截止到2013年年末，全國共有333個地級行政區(qū)劃單元，2 853個縣級行政區(qū)劃單元和40 497個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃單元。我國的地級行政單元較為復(fù)雜，地級市不僅要管理農(nóng)村地區(qū)，還要管理縣或縣級市，這也導(dǎo)致地級行政單元內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系不是單純的二元關(guān)系，而是三元、四元關(guān)系。雖然部分學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元的中心可以當(dāng)作城市來對待，但國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的中心“城”普遍規(guī)模偏小，難以承擔(dān)有力的輻射帶動作用，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系不明確。因此，縣級行政單元是我國推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最基本單元，也是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最具代表性的行政單元。

縣級行政單元分為市轄區(qū)(事實上，并非所有的市轄區(qū)都是縣級，直轄市所下轄的市轄區(qū)多數(shù)為地市級，而上海的浦東新區(qū)與天津的濱海新區(qū)則為副省級市轄區(qū)。本文所研究的市轄區(qū)特指縣級市轄區(qū))、縣級市和縣，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，可以將市轄區(qū)劃為一類，縣與縣級市劃為另一類。相比于市轄區(qū)，縣與縣級市在城市發(fā)展建設(shè)的決策和管理方面有著更強(qiáng)的獨立性，而市轄區(qū)作為“較大的市”的中心城區(qū)的一部分，其發(fā)展要更多的順應(yīng)“市”的統(tǒng)一部署。因此，本文以濰坊市寒亭區(qū)為例，探討這樣一種相對獨特的行政單元的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃策略。

1 市轄區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系的特征

市轄區(qū)作為一種相對特殊的行政單元，其城鄉(xiāng)關(guān)系相對傳統(tǒng)的行政單元有著其特殊性，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 非傳統(tǒng)城鎮(zhèn)序列性

國內(nèi)的城鎮(zhèn)體系與行政建制有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系是地級市—縣(縣級市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊，而市轄區(qū)一般作為地級市的下轄行政區(qū)，仍然會有地級市—市轄區(qū)—街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))—居委會(村莊)這樣的城鎮(zhèn)序列。這一城鎮(zhèn)序列的特殊性在于：市轄區(qū)既是中心城市(市區(qū))的一部分，同時又是相對獨立的行政區(qū)；市轄區(qū)管轄的區(qū)域以街道為主，也包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

1.2 雙重性

市轄區(qū)是城市擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)最為強(qiáng)烈的地區(qū)，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中最復(fù)雜、最富變化的地區(qū)。市轄區(qū)內(nèi)的中心城區(qū)，既是市轄區(qū)的城區(qū)，也是中心城的城區(qū)，既要容納市轄區(qū)范圍內(nèi)的進(jìn)城人口，又要吸納市域范圍內(nèi)，乃至更大范圍內(nèi)的進(jìn)城人口。市轄區(qū)的城區(qū)既要作為市轄區(qū)范圍內(nèi)的中心城區(qū)帶動市轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，又要作為中心城的一部分，帶動市域范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。因此，市轄區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有市域統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的雙重內(nèi)涵。

1.3 被動性

市轄區(qū)的城鎮(zhèn)化水平受城市經(jīng)濟(jì)能級和城市化階段的影響，是一個不斷“被動”變化的動態(tài)過程，隨著城市經(jīng)濟(jì)輻射能力不斷增長，近郊區(qū)逐步向外圍擴(kuò)散，市轄區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也將提高，當(dāng)城市群一體化格局形成后，其城鎮(zhèn)化水平才相對穩(wěn)定。

2 市轄區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的策略

2.1 實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最重要的手段。如果單純的發(fā)展農(nóng)業(yè)，則割裂了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題與社會其他單元的有機(jī)關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的良性轉(zhuǎn)換與互動。因此，本次規(guī)劃以食品產(chǎn)業(yè)為線索，構(gòu)筑貫穿城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互聯(lián)互通。

“民以食為天”，食品產(chǎn)業(yè)是一個永恒的朝陽產(chǎn)業(yè)。寒亭區(qū)自古是一個盛產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)，濰坊市也將“中國食品谷”的建設(shè)選址于寒亭，因此，食品產(chǎn)業(yè)成為寒亭發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高自身綜合競爭力的最佳突破點，也是寒亭參與國際化競爭與合作的最佳渠道，這也使得食品產(chǎn)業(yè)成為寒亭統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最有力抓手。因此，針對食品產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，填補(bǔ)其中薄弱環(huán)節(jié)，形成完整食品產(chǎn)業(yè)鏈條(見圖1)；借助食品產(chǎn)業(yè)形成寒亭對外聯(lián)系的紐帶，提高寒亭在國內(nèi)外的知名度和影響力；將食品產(chǎn)業(yè)鏈中的各個環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化運作，實現(xiàn)農(nóng)、工、貿(mào)的集體轉(zhuǎn)型；借助食品產(chǎn)業(yè)拉動相關(guān)的會展、電子商務(wù)、設(shè)備制造等產(chǎn)業(yè)；合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條分支產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。食品產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展策略見表1。

表1 食品產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展策略表

2.2 縮小城鄉(xiāng)差距

縮小城鄉(xiāng)差距是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心要求之一。結(jié)合寒亭的實際情況來看，縮小城鄉(xiāng)差距大致有以下幾種方法。

2.2.1 提高農(nóng)民收入

提高農(nóng)民收入的關(guān)鍵在于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，大力發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。因此規(guī)劃重點完善農(nóng)業(yè)配套服務(wù)，完善農(nóng)業(yè)科技配套，完善農(nóng)業(yè)保險業(yè)配套，完善農(nóng)村金融的配套，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的配套，完善農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化的配套，完善農(nóng)業(yè)政策的配套。

規(guī)劃通過建設(shè)農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)能力。農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體是集合了農(nóng)產(chǎn)品交易市場(包括交易市場和市場信息中心)、物流中心(包括倉庫、停車場和物流信息中心)、農(nóng)業(yè)科技中心、農(nóng)業(yè)培訓(xùn)基地、農(nóng)資超市和農(nóng)用機(jī)械市場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施于一體，將具有農(nóng)產(chǎn)品展示交易、金融服務(wù)、教育、培訓(xùn)中心、電子商務(wù)、農(nóng)村信息化呼叫中心、農(nóng)產(chǎn)品物流集散、產(chǎn)品安全追溯總部、商務(wù)辦公、專家公寓等功能。

規(guī)劃在中國食品谷內(nèi)建設(shè)一個大型農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體，在固堤、高里、朱里三個街道辦駐地建設(shè)三個中型農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體，在南孫和臨港產(chǎn)業(yè)園內(nèi)建設(shè)兩個小型農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體的建設(shè)，將充分發(fā)揮科技、信息、貿(mào)易對農(nóng)業(yè)的帶動作用，讓農(nóng)民能夠一站式購齊所需生產(chǎn)服務(wù)，推動農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)思路見圖2。

2.2.2 改善鄉(xiāng)村環(huán)境

對于不同地區(qū)的居民，根據(jù)他們的切實需求，改善農(nóng)民的生活、生產(chǎn)服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，美化鄉(xiāng)村環(huán)境；特別對于近郊的農(nóng)村，在改變物質(zhì)環(huán)境的同時，促進(jìn)鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)變，注重城市規(guī)模效益和服務(wù)功能的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)人民群眾文化素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高。

2.3 引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

有序健康推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程是實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的必由之路。以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來理解城鄉(xiāng)發(fā)展，我國城鄉(xiāng)發(fā)展是由農(nóng)地制度創(chuàng)新，引起工業(yè)化與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的一個過程。在一系列進(jìn)程中，人的轉(zhuǎn)變是城鄉(xiāng)之間最重要的資源流動，人口的遷移成為我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展的核心動力。

從人口遷移的形式而言，可以概括為“本地城鎮(zhèn)化”“異地城鎮(zhèn)化”與“折返式城鎮(zhèn)化”三種模式，它們同時也代表了三種動力：“本地城鎮(zhèn)化”提供了主要土地與空間，“異地城鎮(zhèn)化”則提供了勞動力，而“折返式城鎮(zhèn)化”則帶來了技術(shù)與資金。從空間上，重點以中心城市、小城鎮(zhèn)為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而對于非城鎮(zhèn)化地區(qū)，則以新型農(nóng)村社區(qū)的形式實現(xiàn)農(nóng)村生活水平的提高。

1)重點以“中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)”為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程：對于遠(yuǎn)郊地區(qū)而言，小城鎮(zhèn)是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)；是新型工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體；是開拓農(nóng)村市場的橋頭堡；是農(nóng)村與市區(qū)人員、商品、信息聯(lián)系的必經(jīng)通道，有助于緩解城區(qū)的人口壓力。

2)重點以“新型農(nóng)村社區(qū)”為載體用城市社區(qū)理念規(guī)劃農(nóng)村：新型農(nóng)村社區(qū)是在合理歸并自然村后形成的具有地方特色、環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較完善的現(xiàn)代化農(nóng)村新型社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)是非城鎮(zhèn)化地區(qū)基本居民點，承擔(dān)逐步整理閑置土地與住房、提高土地利用效率的空間職能；承擔(dān)改善農(nóng)村人口的居住生活服務(wù)功能的社區(qū)職能；承擔(dān)加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給、提高農(nóng)民收入水平的戰(zhàn)略任務(wù)。

2.4 保護(hù)生態(tài)環(huán)境

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化往往以浪費資源和破壞生態(tài)作為發(fā)展的代價。本次規(guī)劃重點關(guān)注環(huán)境容量控制、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)控制和人居環(huán)境改善，使寒亭建設(shè)由注重規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)有用地的整合，提高現(xiàn)有建設(shè)用地的使用效率和效益，確保中心城區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)寒亭城鄉(xiāng)發(fā)展的特點，重點推進(jìn)以下兩點的建設(shè)：

1)區(qū)域性生態(tài)斑塊。區(qū)域性生態(tài)斑塊屬于生態(tài)敏感地區(qū)，在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定，并進(jìn)行持久性嚴(yán)格保護(hù)和限制開發(fā)。這一區(qū)域一般具有重大的自然、人文價值，并發(fā)揮區(qū)域性影響的綠色開放空間，是維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全，塑造自然人文特色的重要載體。

2)環(huán)城生態(tài)廊道。環(huán)城生態(tài)廊道布置于中心城區(qū)建設(shè)區(qū)外圍，是城市建設(shè)總量的控制帶，規(guī)劃布置較多的綠地或綠化比例較高的用地，一方面控制城市的無序擴(kuò)張，另一方面形成環(huán)繞城區(qū)的閉合的綠色開敞空間。

3 結(jié)語

市轄區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，是我國城鄉(xiāng)“二元”體制弊端的集中體現(xiàn)，也是我國城鄉(xiāng)困境的集中癥結(jié)所在。解決市轄區(qū)困境，重點通過實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通，縮小城鄉(xiāng)差距，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，保護(hù)生態(tài)環(huán)境四個方面來推動。針對性的設(shè)計城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度與政策和多元化地方政府的城鄉(xiāng)治理策略，是提升城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)質(zhì)量的必然要求。城市規(guī)劃作為政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理的法定技術(shù)，首先需要認(rèn)清不同城市、不同發(fā)展階段的復(fù)雜性特征，探索適合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理論與方法，這也正是我國城市規(guī)劃行業(yè)急需應(yīng)對的地方。

[1] 趙彩云.我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及其影響要素研究[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2008.

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Research on the urban and rural harmonious planning in municipal districts

Ma Yongdong

(ShandongUrban&RuralPlanningDesignInstitute,Jinan250013,China)

Taking Hanting District of Weifang as the example, the paper explores the unique municipal harmonious urban and rural planning strategies, and illustrates the planning strategies to enhance the municipal urban and rural planning by realizing the interconnection and interworking of urban and rural industries, bridging urban and rural gaps, guidance for urbanization process, and protection of ecological environment, so as to enhance the integrated economic and social benefits.

municipal areas, urban and rural planning, planning strategies

2015-06-30

馬永東(1987- )，男，助理工程師

1009-6825(2015)25-0015-03

TU982.29

A