我國(guó)的民族優(yōu)惠政策應(yīng)往何處去？

[摘要]我國(guó)的民族優(yōu)惠政策堅(jiān)持以馬克思主義民族觀為指導(dǎo)，以追求各民族“事實(shí)上的平等”為制定理念和最終目標(biāo)。然而，我國(guó)目前客觀存在的“漢-少”二元結(jié)構(gòu)、部分漢族成員對(duì)優(yōu)惠政策造成“逆向歧視”的不滿以及部分少數(shù)民族成員對(duì)優(yōu)惠政策“污名化”效應(yīng)的抵觸等問(wèn)題充分說(shuō)明對(duì)我國(guó)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整是非常必要的。為此，可以從以下三方面對(duì)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)：以構(gòu)建發(fā)展型民族福利體系為目標(biāo)；以對(duì)“過(guò)程平等”的強(qiáng)調(diào)抵消“機(jī)會(huì)不平等”的消極作用；“兩手”并進(jìn)，共促發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]民族優(yōu)惠政策；發(fā)展型民族福利；微調(diào)

[作者]胡彬彬，貴州民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師、南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生。貴陽(yáng)，550025

[中圖分類號(hào)]D633.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-454X（2014）06-0019-007

民族優(yōu)惠政策是指依附于少數(shù)民族成員身份或民族地區(qū)，有利于少數(shù)民族成員利益獲得的傾向性對(duì)待措施。民族優(yōu)惠政策是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下分配領(lǐng)域的重要制度安排，作為國(guó)家宏觀調(diào)配的有力工具，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、緩解民族矛盾、促進(jìn)民族融合發(fā)揮了重要作用。目前，我國(guó)的民族優(yōu)惠政策體系主要涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、人口等領(lǐng)域。2010年1月和5月，中共中央、國(guó)務(wù)院分別在北京召開第五次西藏工作座談會(huì)和新疆工作座談會(huì)，之后有學(xué)者發(fā)文指出兩次座談會(huì)明確提出的“促進(jìn)民族交往交流交融”的方針和要求是我國(guó)民族政策從第一代開始向第二代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，并提出要“淡化漢族和各少數(shù)族群（民族）的族群（民族）意識(shí)”、“淡化附加在各族群（民族）成份上的政治權(quán)利”的主張。其核心觀點(diǎn)之一就是“不允許以各族群（民族）成分來(lái)要求在國(guó)家或在特定區(qū)域內(nèi)享有特殊的權(quán)利和義務(wù)”，這無(wú)疑是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行民族優(yōu)惠政策的直接挑戰(zhàn)。由于發(fā)文者在學(xué)界和政治界的顯赫身份，迅速吸引了社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注，并引致了關(guān)于“第一代”、“第二代”民族政策的激烈論爭(zhēng)。其中有為第二代民族政策“關(guān)于民族政策的創(chuàng)新、實(shí)用性的觀點(diǎn)值得借鑒和研究”的拍手叫好者（楊同飛，2013），也有認(rèn)為其無(wú)視我國(guó)民族政策的價(jià)值理念，背離了民族問(wèn)題發(fā)展規(guī)律的嚴(yán)苛批判者（郝時(shí)遠(yuǎn)，2012；金炳鎬，2012）。我國(guó)的民族優(yōu)惠政策應(yīng)向何處去？這是一個(gè)在將來(lái)的民族工作中不得不深刻思考的問(wèn)題。

一、我國(guó)民族優(yōu)惠政策的制定理念

理論家們從未放棄均衡“平等權(quán)利”與“特殊照顧”之間關(guān)系的努力。馬克思主義經(jīng)典作家在宣布“國(guó)內(nèi)各民族絕對(duì)平等”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要“無(wú)條件地保護(hù)一切少數(shù)民族的權(quán)利”，并且要求以立法的形式對(duì)其予以保障。這正是由于歷史變遷、自然條件、生產(chǎn)方式、文化特征的不同，造成了不同民族之間、不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的顯著差距，從而使各族人民在分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的過(guò)程中存在“事實(shí)上的不平等”。根據(jù)列寧的觀點(diǎn)，這種“事實(shí)上的不平等”是社會(huì)主義初級(jí)階段的正常狀態(tài)，因?yàn)楝F(xiàn)階段的生產(chǎn)力水平還不能滿足人民群眾對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品進(jìn)行“按需分配”的要求，因此，這一過(guò)程是必然會(huì)存在的。社會(huì)主義發(fā)展階段就是讓少數(shù)民族從“形式上的平等”過(guò)渡到“事實(shí)上的平等”的歷史過(guò)程。為了幫助實(shí)現(xiàn)這一過(guò)渡，政府可以采取的手段就是通過(guò)讓渡一定程度的“法律上的平等”，對(duì)大族群實(shí)行“歧視”，對(duì)少數(shù)族群施以“優(yōu)惠”。但同時(shí)列寧也強(qiáng)調(diào)了優(yōu)惠政策本身在法律程序上的不平等性，所以在機(jī)會(huì)和資源分配領(lǐng)域的這種“傾斜”也只能是過(guò)渡期的暫時(shí)性政策。優(yōu)惠政策應(yīng)該在劣勢(shì)族群與優(yōu)勢(shì)族群的發(fā)展達(dá)到同等水平，從而有條件在政治、法律、經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域全面實(shí)現(xiàn)平等的條件下被取消。因?yàn)?，該狀態(tài)下的劣勢(shì)族群已經(jīng)能夠在社會(huì)分層、生產(chǎn)生活領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與優(yōu)勢(shì)族群的“事實(shí)上的平等”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，堅(jiān)持民族平等、各民族共同繁榮發(fā)展是馬克思主義民族觀的根本原則，也是我們黨和國(guó)家制定民族政策的總體指導(dǎo)方針。因此，我國(guó)民族優(yōu)惠政策的制定理念是追求各民族“事實(shí)上的平等”。經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠；教育上的降分錄取、開辦各類民族院校、民族班；人事上加大力度培養(yǎng)少數(shù)民族干部；就業(yè)上的定額限制、優(yōu)先錄用；人口政策上的生育照顧等等，都體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)各民族平等權(quán)利的強(qiáng)調(diào)，以及讓各民族共同分享社會(huì)發(fā)展成果的堅(jiān)定決心。

二、對(duì)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)的必要性分析

我國(guó)的民族區(qū)域自治制度以及優(yōu)惠政策實(shí)施大半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了一系列有目共睹的成就。這說(shuō)明黨和國(guó)家對(duì)民族形勢(shì)以及民族地區(qū)問(wèn)題特殊性的把握是準(zhǔn)確的，我國(guó)的民族政策也是符合民族社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。但這并不意味著我們可以閉目塞聽、安于現(xiàn)狀。任何一項(xiàng)制度從產(chǎn)生到完善都是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，必須以不斷變化發(fā)展的客觀實(shí)踐作為檢驗(yàn)其合理性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)生產(chǎn)力迅速騰飛、民族地區(qū)與非民族地區(qū)都出現(xiàn)跨越式發(fā)展，但同時(shí)新社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)的今天，我們有必要對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題保持高度敏感，時(shí)刻反思政策的適用性問(wèn)題。

1.“漢-少”二元結(jié)構(gòu)不容忽視

二元結(jié)構(gòu)最早是作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念被提出的。傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將二元結(jié)構(gòu)定義為邊際產(chǎn)出等于或接近于零的農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門與邊際產(chǎn)出較高的城市工業(yè)部門的并存狀態(tài)；并且經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移至城市工業(yè)，最終消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元分割狀況，形成新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的一元化市場(chǎng)。后來(lái)，逐漸拓展至現(xiàn)代化研究的政治、社會(huì)、文化各領(lǐng)域。正如馬戎教授所指出的，我國(guó)學(xué)者對(duì)于“二元結(jié)構(gòu)”的研究興趣也絕大多數(shù)集中在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，而對(duì)于另一類二元結(jié)構(gòu)的存在一直未引起足夠重視，那就是漢族與少數(shù)民族之間存在的二元結(jié)構(gòu)?！皾h-少”二元結(jié)構(gòu)可以從兩方面來(lái)理解：一是少數(shù)民族成員與漢族成員的身份區(qū)隔；二是少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。

一方面，少數(shù)民族成員與漢族成員之間存在因制度因素造成的身份區(qū)隔。中國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征是把全國(guó)的公民分成兩類，對(duì)城市居民和農(nóng)民實(shí)行不平等的政策。與之類似的是，在目前我國(guó)實(shí)行的民族政策中，也存在明顯的以民族類型劃分為依據(jù)的權(quán)益機(jī)制。20世紀(jì)50年代，中國(guó)共產(chǎn)黨的民族識(shí)別舉措為之后民族優(yōu)惠政策的實(shí)施提供了前提條件，圍繞民族身份的一系列經(jīng)濟(jì)、教育、人口、干部任命制度相繼出臺(tái)。各種財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、高考加分、生育放寬、優(yōu)先錄用等優(yōu)待措施的享有都是以“少數(shù)民族身份”作為制度保障的。這些民族優(yōu)惠政策的制定初衷是為了彌補(bǔ)因社會(huì)歷史、地理環(huán)境、自然條件、文化特征等原因?yàn)槊褡宄蓡T帶來(lái)的劣勢(shì)狀況，因而在特定歷史階段是無(wú)可厚非的。但這也在客觀上會(huì)帶來(lái)一個(gè)后果，就是在享有民族優(yōu)惠政策的少數(shù)民族成員與非少數(shù)民族成員之間造成一種人為的身份區(qū)隔。尤其需要注意的是，在當(dāng)前人口流動(dòng)空前加劇的社會(huì)背景下，目前我國(guó)幾乎不存在純粹由某一個(gè)民族構(gòu)成的區(qū)域共同體，漢族與少數(shù)民族、不同少數(shù)民族之間散雜居狀況普遍存在。在共同生活的過(guò)程中，一部分群體能因自己的民族身份獲益，而另外一部分則不能，這樣必然會(huì)產(chǎn)生一種差異比較的“相對(duì)剝奪感”，不利于民族間認(rèn)同感的構(gòu)建，導(dǎo)致制度性身份區(qū)隔的出現(xiàn)。

另一方面，少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在二元差距。在修改后的《民族區(qū)域自治法》實(shí)施10多年后的今天，民族地區(qū)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，實(shí)現(xiàn)大踏步地跨越式發(fā)展，甚至出現(xiàn)“內(nèi)蒙古現(xiàn)象”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展神話。西部地區(qū)12省、市的生產(chǎn)總值總和，由2000年的16655億元增長(zhǎng)到2009年的66973.5億元，年均增長(zhǎng)近12%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值由4624元增加到18286元。其中，五個(gè)自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值由2000年的5198億元增加到2009年的23476億元，年均增長(zhǎng)12.8%。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、規(guī)模效益已經(jīng)接近甚至高于全國(guó)平均水平，“但這些地區(qū)的自我發(fā)展能力依然很弱。尤其是5個(gè)自治區(qū)和少數(shù)民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海、甘肅省，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力方面都處于全國(guó)平均水平之下，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距依然顯著。”國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)GDP為519470億元，其中東部地區(qū)為320738億元，占全國(guó)GDP比重61.74%；而民族自治地方GDP為54079億元，占全國(guó)比重僅為10.41%。民族地區(qū)的人均生產(chǎn)總值也顯著低于全國(guó)水平，2012年全國(guó)人均GDP為38459元，民族自治地方人均GDP為30862元，比全國(guó)平均水平低19.75%，更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū)。也就是說(shuō)，民族優(yōu)惠政策實(shí)施大半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，民族地區(qū)的現(xiàn)代化，工業(yè)化程度仍然很低，真正“內(nèi)生型”自我發(fā)展能力方面的成就還不明顯，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面仍然存在民族地區(qū)與非民族地區(qū)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)民族地區(qū)的自我發(fā)展能力與可持續(xù)能力建設(shè)，縮小地區(qū)區(qū)隔的重?fù)?dān)依然任重而道遠(yuǎn)。

2.部分漢族成員對(duì)優(yōu)惠政策造成“逆向歧視”的不滿

世界范圍內(nèi)的多族群國(guó)家一直都非常重視主體族群和少數(shù)族群之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，力圖彌合各族群間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治參與程度、文化繁榮水平之間的差距。在這方面，美國(guó)、巴西、印度等國(guó)家都已經(jīng)展開了長(zhǎng)期的實(shí)踐和努力。美國(guó)的“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”自20世紀(jì)60年代開始實(shí)施以來(lái)，由于教育準(zhǔn)入、就業(yè)比率等方面的傾斜性政策，產(chǎn)生了一大批少數(shù)族群中的新中產(chǎn)階級(jí)；巴西對(duì)少數(shù)種族的配額制度大大促進(jìn)了國(guó)內(nèi)的社會(huì)流動(dòng)，為劣勢(shì)族群帶來(lái)了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)；印度的保留政策在很大程度上保護(hù)了低等種姓在就業(yè)、求學(xué)方面免受歧視。這些優(yōu)惠政策的實(shí)施目的就是讓各個(gè)族群平等共享社會(huì)發(fā)展成果，通過(guò)“差異性配給”實(shí)現(xiàn)“平等對(duì)待”。但是，這種差異性配給也可以被解讀為“法律上的不平等”。盡管經(jīng)典馬克思主義理論家已經(jīng)對(duì)通過(guò)“法律上的不平等”達(dá)到“事實(shí)上的平等”的合理性進(jìn)行了充分論證，但在實(shí)踐中，并非所有人都能接受在他們看來(lái)是“逆向歧視”的不公平對(duì)待。在前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，聯(lián)盟中央政府對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠政策實(shí)行了近70年，俄羅斯民族主義者就提出“不應(yīng)再做其他民族的奶?！钡目谔?hào)；美國(guó)的“肯定性行動(dòng)”對(duì)部分高校實(shí)行特別招生計(jì)劃，給少數(shù)族群學(xué)生劃定一定比例的入學(xué)名額，但實(shí)施以來(lái)不斷遭到挑戰(zhàn)，不斷有美國(guó)白人男子以“逆向歧視”為由提起各類訴訟案件；在中國(guó)，也有部分學(xué)者在西部少數(shù)族群地區(qū)的社會(huì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)漢族居民對(duì)優(yōu)惠政策的抱怨，“他們認(rèn)為自己的子女在當(dāng)?shù)氐氖芙逃龣C(jī)會(huì)方面實(shí)際上受到族群優(yōu)惠政策的制度性歧視，并對(duì)當(dāng)?shù)匾陨贁?shù)族群為對(duì)象的各項(xiàng)優(yōu)惠政策表示不滿，認(rèn)為這些以族群設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的作法違反了民族平等和公民權(quán)利?！痹诓糠譂h族成員看來(lái)，法律中有對(duì)少數(shù)民族群體歧視行為的明文禁止，因此真正對(duì)少數(shù)民族的歧視基本上不存在，但是優(yōu)惠政策對(duì)少數(shù)民族權(quán)益的傾斜卻是對(duì)他們實(shí)實(shí)在在的歧視。這一點(diǎn)在漢族與少數(shù)民族混居程度較高的民族自治地區(qū)中尤為明顯。

3.部分少數(shù)民族成員對(duì)優(yōu)惠政策“污名化”效應(yīng)的抵觸

人人平等似乎是政策制定天經(jīng)地義的倫理標(biāo)準(zhǔn)，而優(yōu)惠政策在法律上是背離這一標(biāo)準(zhǔn)的，這一形式上的背離通常被解讀為“承認(rèn)被優(yōu)待的族群命定地沒有能力與其他非優(yōu)待族群進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)”。制定民族優(yōu)惠政策的出發(fā)點(diǎn)就是基于民族地區(qū)、民族成員的劣勢(shì)地位，甚至似乎正是少數(shù)民族成員在文化素質(zhì)、生產(chǎn)技能、社會(huì)適應(yīng)方面的“低人一等”為民族優(yōu)惠政策的存在提供了合法性來(lái)源。所以，民族優(yōu)惠政策在給少數(shù)民族提供了額外機(jī)會(huì)、資源和權(quán)利的同時(shí)，也不可避免地帶來(lái)了污名化的副產(chǎn)品。污名是一種消極的刻板印象，通過(guò)對(duì)特定群體進(jìn)行特征上的概括，進(jìn)而推廣到其中的每一個(gè)成員，而不管其成員的個(gè)體差別。當(dāng)下面五個(gè)成分同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，污名化現(xiàn)象就存在了：第一，人們對(duì)差異進(jìn)行區(qū)分并標(biāo)簽化；第二，主流文化觀念將某種消極特征與被標(biāo)簽群體相聯(lián)系；第三，主流群體將“我們”與“他們”分離開來(lái)；第四，被標(biāo)簽群體遭遇實(shí)際上的不公平處境；第五，被污名的程度視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治權(quán)力的可得性而定，只有一個(gè)群體有足夠的影響力來(lái)左右公眾對(duì)另一個(gè)群體的態(tài)度時(shí)，污名才會(huì)存在。具體到中國(guó)的民族現(xiàn)實(shí)，我們的民族識(shí)別工作實(shí)際上就是對(duì)民族從文化、習(xí)俗、地域甚至體態(tài)方面進(jìn)行的差異分類，并通過(guò)確定民族成分和納入戶籍管理系統(tǒng)完成了制度化過(guò)程。盡管政策制定的出發(fā)點(diǎn)是縮小民族成員與非民族成員的差距，但在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中，少數(shù)民族身份卻被貼上“野蠻”、“愚昧”、“貧窮”、“懶惰”等消極標(biāo)簽，也因之帶來(lái)了一系列有形或無(wú)形的歧視。有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管擁有比漢族更高的學(xué)歷水平，在北京的少數(shù)民族（主要為滿族、回族、朝鮮族）被訪者仍認(rèn)為他們受到了高工資、高學(xué)歷要求工作的歧視。他們把這種因民族身份帶來(lái)的“懲罰”歸因于雇主的刻板印象，因?yàn)樗麄兩诒本?，長(zhǎng)在北京，說(shuō)著流利的普通話，充分被漢族文化所同化。民族優(yōu)惠政策的推行，意在消除差距，但卻固化了對(duì)少數(shù)民族的污名化效應(yīng)。在筆者近來(lái)對(duì)民族地區(qū)的訪談中也發(fā)現(xiàn)，除了大部分“草根”少數(shù)民族成員對(duì)優(yōu)惠政策的熱烈歡迎之外，也存在著部分少數(shù)民族成員認(rèn)為民族優(yōu)惠政策似乎總是讓他們矮人一等，“本來(lái)不是通過(guò)優(yōu)惠政策取得的成績(jī)，別人會(huì)認(rèn)為因?yàn)槲沂巧贁?shù)民族而受到優(yōu)待才獲得的”，因而主張“取消優(yōu)惠政策”。當(dāng)然，這與個(gè)體的受教育程度、職業(yè)類型、社會(huì)地位呈現(xiàn)明顯的相關(guān)性，在受教育程度較高、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位也較高的群體中，對(duì)于優(yōu)惠政策客觀帶來(lái)污名化效應(yīng)的抵觸心理更為明顯。

三、對(duì)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)的可行性方案

民族優(yōu)惠政策在我國(guó)改革開放的浪潮下以及政治經(jīng)濟(jì)全球化的背景中，經(jīng)受住了實(shí)踐考驗(yàn)，表明它是適應(yīng)我國(guó)民情國(guó)情的。所以在當(dāng)前的形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持總體制度不變，但同時(shí)也要對(duì)新情況新問(wèn)題的出現(xiàn)保持密切關(guān)注，對(duì)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行微調(diào)。

1.目標(biāo)：構(gòu)建發(fā)展型民族福利體系

民族優(yōu)惠政策是針對(duì)民族地區(qū)和民族成員的社會(huì)福利，社會(huì)福利制度一經(jīng)付諸實(shí)施，既會(huì)發(fā)揮積極作用，也會(huì)帶來(lái)一定的消極后果。西方社會(huì)福利制度的不斷演變更替就充分說(shuō)明了這個(gè)道理。國(guó)外社會(huì)學(xué)界通過(guò)對(duì)關(guān)于美國(guó)政府向黑人提供的各項(xiàng)優(yōu)惠政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其一方面確實(shí)幫助了一批有才能和潛力但只靠自己奮斗確實(shí)有困難的黑人脫穎而出，培養(yǎng)成一批黑人社會(huì)精英；另一方面也使得一些黑人躺在社會(huì)福利上生活而不愿就業(yè)或努力工作，被不滿這一現(xiàn)象的白人稱為“種族寄生蟲”。國(guó)內(nèi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，2000～2008年，國(guó)家財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從1089億元增加到7933億元，年均增長(zhǎng)28.2%，轉(zhuǎn)移支付累積達(dá)30338億元，占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額的43.6%；同時(shí)，國(guó)家對(duì)直接關(guān)系到人們生活的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、水電住房等諸方面也給予了大量的資金投入，如在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2001～2010年國(guó)家投入由1.5億元增加到242.3億元，增長(zhǎng)了161倍。但西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力依然位居末端，自我發(fā)展能力依然很弱，在經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)出對(duì)中央高度的依賴性。中國(guó)社科院西部發(fā)展研究中心副主任陳耀在接受記者采訪時(shí)就表示，應(yīng)該“增強(qiáng)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力，減少對(duì)國(guó)家的依賴”。馬戎教授通過(guò)應(yīng)用赫克托的“擴(kuò)散模式”來(lái)分析我國(guó)中央政府與西藏地區(qū)的關(guān)系，也指出我國(guó)西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出一種“擴(kuò)散-供給”型，而非理想的“擴(kuò)散-發(fā)展”型結(jié)構(gòu)。因此，目前民族地區(qū)發(fā)展的核心要?jiǎng)?wù)就是提高“自我發(fā)展能力”。

發(fā)展性社會(huì)福利是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)政策與社會(huì)福利領(lǐng)域的一個(gè)重要理論趨向。隨著20世紀(jì)70年代末80年代初新自由主義在英美抬頭和北歐福利國(guó)家遇到困境，在社會(huì)政策領(lǐng)域既注意社會(huì)政策的福利性，又關(guān)注社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用的思路逐漸發(fā)展起來(lái)。在實(shí)踐方面，發(fā)展性福利思想的最大貢獻(xiàn)是突破了傳統(tǒng)社會(huì)福利政策孤立地看待經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的弊端，揭示了兩者的相互依存關(guān)系。其重點(diǎn)是將社會(huì)干預(yù)的重心從事后補(bǔ)救提前到風(fēng)險(xiǎn)形成的環(huán)節(jié)，通過(guò)將社會(huì)政策運(yùn)用于對(duì)服務(wù)對(duì)象和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有投資性的項(xiàng)目上，促進(jìn)貧困群體及個(gè)人的自立自強(qiáng)，提升他們參與社會(huì)生活的能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體到政策層面，發(fā)展性福利思想強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)主義”，主張加強(qiáng)對(duì)人力資本的投資，促進(jìn)社會(huì)資本形成，提倡資產(chǎn)積累，鼓勵(lì)自謀職業(yè)和生產(chǎn)性就業(yè)以及消除經(jīng)濟(jì)參與障礙。需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展性福利模式并不否認(rèn)社會(huì)總是需要救濟(jì)性和以維持生存為目的的社會(huì)政策，它只是認(rèn)為傳統(tǒng)的福利模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)福利供給和收入補(bǔ)助，而這些措施并不能促進(jìn)人們對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的參與以及對(duì)經(jīng)濟(jì)成果的分享。因此，發(fā)展性福利模式強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)漸進(jìn)式的長(zhǎng)期投資思路，這是適合我國(guó)民族地區(qū)實(shí)際情況的。在對(duì)民族優(yōu)惠政策的調(diào)整過(guò)程中，我們要以發(fā)展性福利模式為努力方向，構(gòu)建適應(yīng)民族地區(qū)特殊情況的發(fā)展型民族福利體系。一方面，我們不能中斷對(duì)民族地區(qū)特殊困難群眾的救濟(jì)性服務(wù)，國(guó)家的最后一道安全網(wǎng)必須始終作為民族成員的堅(jiān)強(qiáng)依靠；另一方面，應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變收入補(bǔ)助的思路，在西部大開發(fā)第一個(gè)階段業(yè)已完成，民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得顯著成就的基礎(chǔ)上，以“社會(huì)投資”理念引導(dǎo)政策行為：重點(diǎn)加大各階段人力資本的投入；通過(guò)福利傾斜引導(dǎo)廣大優(yōu)秀知識(shí)分子留駐民族地區(qū)從事教育教學(xué)工作；發(fā)展民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用技術(shù)教育；鼓勵(lì)“工作福利”和“生產(chǎn)性福利”，對(duì)有勞動(dòng)能力而不積極主動(dòng)勞動(dòng)者取消福利資格。

2.理念：以對(duì)“過(guò)程平等”的強(qiáng)調(diào)抵消“機(jī)會(huì)不平等”的消極作用

目前針對(duì)民族優(yōu)惠政策的主要質(zhì)疑是認(rèn)為它是一種“法律上的不平等”，因而造成了漢族成員與少數(shù)民族成員在“機(jī)會(huì)上的不平等”。國(guó)家制定民族優(yōu)惠政策的思路是為了彌補(bǔ)民族地區(qū)民族成員在“起點(diǎn)上”的不平等，因而通過(guò)“機(jī)會(huì)上”的傾斜，最終達(dá)到“事實(shí)上”的平等。比如，在爭(zhēng)議最大的教育制度優(yōu)惠方面，采取對(duì)少數(shù)民族降分錄取或者開辦民族班的辦法讓更多少數(shù)民族成員享受到接受高等教育的機(jī)會(huì)。這一點(diǎn)被許多批判者認(rèn)為是降低了高等教育門檻，拉低了總體教育水平，這樣培養(yǎng)出來(lái)的少數(shù)民族畢業(yè)生不能適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需要等等。但其實(shí)在“讓更多起點(diǎn)低的學(xué)生接受教育”與“提高總體教育水平”之間并不存在必然的矛盾，這一點(diǎn)可以通過(guò)對(duì)“過(guò)程平等”的強(qiáng)調(diào)予以中和。也就是說(shuō)，大家雖然以不同的起點(diǎn)，不同的機(jī)會(huì)進(jìn)入學(xué)校，但學(xué)校對(duì)他們實(shí)行的是同一標(biāo)準(zhǔn)（并不代表同樣形式）的考核。所以，關(guān)鍵是學(xué)校應(yīng)該在學(xué)業(yè)成績(jī)、動(dòng)手技能、社會(huì)實(shí)踐等方面實(shí)行更為嚴(yán)格的“準(zhǔn)出”機(jī)制，這一過(guò)程的絕對(duì)平等就能抵消絕大部分“機(jī)會(huì)不平等”帶來(lái)的消極作用。這樣一來(lái)，既滿足了讓更多少數(shù)民族成員接受教育的需要，又總體上提升了教育水平。以往對(duì)于民族優(yōu)惠政策的解讀往往忽視了對(duì)這一“過(guò)程平等”的強(qiáng)調(diào)，大家的注意力都集中到入學(xué)時(shí)的機(jī)會(huì)不平等，以至于少數(shù)民族大學(xué)生被“污名化”。當(dāng)然，這與我國(guó)高等教育現(xiàn)行體制的“嚴(yán)進(jìn)寬出”有密切關(guān)聯(lián)。在民族優(yōu)惠政策的其他領(lǐng)域也存在類似情況，比如就業(yè)。盡管一份工作可能是某個(gè)少數(shù)民族成員因限定配額獲得，但在實(shí)際工作過(guò)程中，他會(huì)接受市場(chǎng)業(yè)績(jī)、人緣關(guān)系等一系列公平的競(jìng)爭(zhēng)考核，最終能否適應(yīng)這份工作就并不是自己的少數(shù)民族身份能保證了，那么又有何理由把他的民族身份當(dāng)做“不平等”或“逆向歧視”的根源呢？所以，在民族政策通往最終“事實(shí)上的平等”的道路上，更應(yīng)該關(guān)注的是“過(guò)程”的完善，而非“機(jī)會(huì)”的“平等”與“不平等”。

3.方式：“兩手”并進(jìn)，共促發(fā)展

自黨的十四大將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的總目標(biāo)以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)主義性質(zhì)就得到了確立。這就決定了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度絕不是任何意義上純粹、簡(jiǎn)單的市場(chǎng)手段，而是力求既要最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又不排除政府的宏觀調(diào)控。體現(xiàn)在分配制度上，則是既要兼顧效率，又要兼顧公平。在市場(chǎng)機(jī)制效率低下甚至失靈的領(lǐng)域離不開政府干預(yù)的作用，民族優(yōu)惠政策則正是國(guó)家宏觀調(diào)控手段的重要內(nèi)容。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立給民族地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了巨大的機(jī)會(huì)，但同時(shí)一體化進(jìn)程的加速也為處于非均衡格局中的民族地區(qū)帶來(lái)了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和沖擊。如何更好地支持扶助民族地區(qū)以促進(jìn)共同發(fā)展繁榮，既是政府民族工作的長(zhǎng)期目標(biāo)，也是一直以來(lái)孜孜不倦的實(shí)踐行動(dòng)。自誕生之日以來(lái)，民族優(yōu)惠政策已經(jīng)走過(guò)數(shù)十年的歷史征程。不可否認(rèn)的是，其在推動(dòng)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面取得巨大成就的同時(shí)也存在不少問(wèn)題，尤其是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民族優(yōu)惠政策表現(xiàn)出許多方面的不適應(yīng)，相當(dāng)一部分政策已經(jīng)失效、淡化或者難以執(zhí)行。也就是說(shuō)，政府的宏觀干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這“兩只大手”并非攜手共進(jìn)，而是“擰著干”。這種局面起因于我國(guó)在步入轉(zhuǎn)型期后對(duì)原有的政策缺乏必要、及時(shí)的調(diào)整，使得民族優(yōu)惠政策在穩(wěn)定性、連續(xù)性方面存在嚴(yán)重問(wèn)題。以民族貿(mào)易政策為例，在關(guān)于民族產(chǎn)品的商品價(jià)格、稅收、物資補(bǔ)貼等方面的新措施出臺(tái)后，大部分原有的民族貿(mào)易優(yōu)惠政策中的款項(xiàng)都被變相取消，使得原本旨在扶助民族貿(mào)易發(fā)展的優(yōu)惠政策“毫無(wú)優(yōu)惠”。面對(duì)針對(duì)民族優(yōu)惠政策的種種質(zhì)疑聲和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，首要的任務(wù)應(yīng)該是澄清誤解，及時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容，使優(yōu)惠政策既能引導(dǎo)資源充分流入民族地區(qū)，又能最大化調(diào)動(dòng)民族群眾、民族地區(qū)的積極性，形成真正的“內(nèi)生型”發(fā)展，從而化解非民族群眾的疑慮，加強(qiáng)民族交融。

綜以概之，在如何看待我國(guó)民族優(yōu)惠政策的問(wèn)題上，全盤否定或者全盤肯定都不是科學(xué)的態(tài)度，在推動(dòng)政策演進(jìn)的過(guò)程中，我們既要避免閉目塞聽的“形而上學(xué)”，又要避免政策改革的“大躍進(jìn)”。通過(guò)對(duì)真正的“資源匱乏群體”在“機(jī)會(huì)上”進(jìn)行傾斜，同時(shí)強(qiáng)化“過(guò)程上”的公平激勵(lì)，從“社會(huì)投資”的視角構(gòu)建出符合民族地區(qū)客觀需要的發(fā)展型民族福利體系，促進(jìn)民族地區(qū)的逐步繁榮和實(shí)現(xiàn)“事實(shí)上的平等”，這應(yīng)該是調(diào)整我國(guó)民族優(yōu)惠政策的基本思路。

[責(zé)任編輯：羅柳寧]