法國鐵路管理體制對(duì)河北城際鐵路建設(shè)與管理的啟示

孫有才

摘 要：簡要分析了法國高速鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀，著重探討了法國的鐵路管理體制。通過分析法國鐵路建運(yùn)機(jī)制，以期為河北省城際鐵路的發(fā)展帶來一些啟示，進(jìn)而探討出一種適合河北省城際鐵路的運(yùn)營管理模式，為河北省城際鐵路的建設(shè)和管理提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：高速鐵路；建運(yùn)機(jī)制；城際鐵路；運(yùn)營管理

中圖分類號(hào)：F532.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.06.004

在“京津冀”一體化的背景下，交通一體化必須先行。根據(jù)習(xí)總書記提出的“京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量和低成本的綜合交通網(wǎng)絡(luò)”的指示精神，國家相關(guān)部門結(jié)合三省市的發(fā)展情況和要求，統(tǒng)一編制了交通規(guī)劃。該規(guī)劃以首都北京為中心，采用“近環(huán)遠(yuǎn)線，線環(huán)結(jié)合”的方式輻射到天津和河北周邊11個(gè)城市（80多個(gè)縣級(jí)市），形成“兩環(huán)三線”的區(qū)域城際鐵路網(wǎng)（預(yù)建城際線路達(dá)1 329 km），為加快河北省內(nèi)各城市之間的合作和交流、建立首都經(jīng)濟(jì)圈打下堅(jiān)實(shí)的交通基礎(chǔ)。

《城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》（TB 10623—2014）是我國第一部城際鐵路建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由國家鐵路管理局批準(zhǔn)發(fā)布，于2015-03-01起實(shí)施。該規(guī)范明確定義了城際鐵路。城際鐵路是指專門服務(wù)于相鄰城市間或城市群，旅客列車設(shè)計(jì)速度200 km/h及以下的快速、便捷、高密度客運(yùn)專線鐵路。城際鐵路線路的輻射半徑一般介于50～300 km之間。

2013年，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制 加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》〔2013〕33號(hào)文件。文件中指出：向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市郊鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路（4種類型鐵路）的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。鐵路分類建設(shè)的體制改革為城際鐵路的建設(shè)和發(fā)展提供了有利的政策環(huán)境。為了實(shí)現(xiàn)京津冀一體化快速發(fā)展，繼珠三角和長三角之后，環(huán)渤海區(qū)域城際鐵路呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展機(jī)遇。在當(dāng)前的新形勢(shì)下，深入探討和研究了河北省城際鐵路建設(shè)及管理體制等一系列問題，對(duì)河北省乃至全國都具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義和重要的應(yīng)用價(jià)值。

文章本著“他山之石可以攻玉”的態(tài)度，借鑒以法國為代表的歐盟鐵路管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，并結(jié)合河北省的實(shí)際情況，探討了一種適合河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和符合京津冀一體化要求的城際鐵路管理體制的建設(shè)方法。

1 法國鐵路管理體制改革實(shí)踐

1.1 法國高速鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

法國自1832年開始修建第一條鐵路，至今，已有營業(yè)鐵路約30 990 km。20世紀(jì)50年代，法國開始探索與高速鐵路相關(guān)的內(nèi)容。1981年，法國第一條高速鐵路LGV東南線正式通車運(yùn)營。2007年，法國形成了5大干線的輻射網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示。截至2011年，法國已通車運(yùn)營的高速鐵路線路總里程約為2 036 km，如表1所示。法國高速鐵路的發(fā)展模式是以建設(shè)新線為主，同時(shí)，充分利用既有線路，采用全高速-下線運(yùn)行，即高速線上以270～320 km/h的速度運(yùn)行，既有線上以160 km/h的速度運(yùn)行，大大縮短了列車的整體運(yùn)行時(shí)間，有效地緩解了運(yùn)能緊張的局面，最大限度地發(fā)揮了鐵路網(wǎng)的作用。從法國高速鐵路的長遠(yuǎn)規(guī)劃來看，預(yù)計(jì)新建高鐵線約3 000 km，高速列車通達(dá)線路將超過11 000 km，其中，需要進(jìn)行不同程度改造的既有線路大約6 500 km。

1.2 法國鐵路管理體制

法國高速鐵路的建運(yùn)機(jī)制是典型的“建運(yùn)分離”模式，即高速鐵路的建設(shè)與運(yùn)營分屬2個(gè)不同的法人，建設(shè)法人與運(yùn)營法人之間是契約關(guān)系，同時(shí)，運(yùn)營公司（SNCF）還負(fù)責(zé)高速鐵路的維護(hù)工作，如圖2所示。

圖2 法國鐵路建運(yùn)機(jī)制

1.2.1 融資模式

鐵路項(xiàng)目一般具有很強(qiáng)的公益性，同時(shí)，其投資巨大，所以，僅僅依靠鐵路自身的資本積累和私人資本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。高速鐵路的建設(shè)資金主要有4個(gè)來源：①政府財(cái)政直接投資，即中央、地方政府無償給予的財(cái)政預(yù)算撥款和各種形式的補(bǔ)貼。②財(cái)政信用投資和財(cái)政投資貸款。財(cái)政信用投資是以政府提供信用為基礎(chǔ)的投資，主要形式為通過財(cái)政擔(dān)保進(jìn)行借款和發(fā)行債券。③資本市場(chǎng)貸款。④發(fā)行企業(yè)債券。它區(qū)別于財(cái)政信用投資的非政府擔(dān)保的債券。

在法國，RFF是具有企業(yè)性質(zhì)的國家公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)路網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和升級(jí)改造，以保證路網(wǎng)的整體性。2003—2020年，法國鐵路項(xiàng)目投資達(dá)248億歐元，其中，國家財(cái)政投資27億歐元。法國政府設(shè)立運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)（AFITF），其主要任務(wù)是運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開發(fā)和財(cái)政融資規(guī)劃。AFITF的資金來源主要有國家撥款、高速公路公司股息和高速公路國有土地使用費(fèi)等。2006年，法國政府授權(quán)RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具融資。

綜上所述，法國高速鐵路的融資方式主要有2種，即完全自籌和SNCF發(fā)行的債券及貸款；政府公共補(bǔ)貼加自籌，例如LGV大西洋線。

1.2.2 運(yùn)營管理體制

法國鐵路運(yùn)營管理的兩大實(shí)體為RFF（路網(wǎng)公司）和SNCF（運(yùn)營公司）。按照“建運(yùn)分離”的原則，RFF應(yīng)負(fù)責(zé)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。但是，由于RFF公司正處于成長階段，無力承擔(dān)鐵路設(shè)施的維護(hù)工作，所以，委托SNCF負(fù)責(zé)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。法國鐵路的運(yùn)營管理模式如表2所示。

表2 法國鐵路運(yùn)營管理模式

運(yùn)營管理實(shí)體 主要權(quán)責(zé) 具體權(quán)責(zé)

RFF

（路網(wǎng)公司） 高速鐵路的建設(shè)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營 ①審核高速鐵路項(xiàng)目的可行性；②籌集高速鐵路的建設(shè)資金；③擁有投資、預(yù)算、建設(shè)等方面的決策權(quán)；④監(jiān)控工程質(zhì)量、驗(yàn)收工程；⑤與各經(jīng)濟(jì)主體簽訂合同；⑥委托法鐵公司經(jīng)營管理線路等

SNCF

（運(yùn)營公司） ①鐵路運(yùn)輸經(jīng)營和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的雙重角色；②SNCF是法國國內(nèi)唯一的鐵路運(yùn)營商 ①高速鐵路方案的調(diào)研、設(shè)計(jì)工作；②提供項(xiàng)目可行性報(bào)告；③擬定招投標(biāo)書；④維護(hù)、管理高速鐵路，籌集機(jī)車車輛購置資金等

1.2.3 法國鐵路市場(chǎng)化改革

鐵路市場(chǎng)化改革有很大的復(fù)雜性，包括：①鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)屬性的復(fù)雜性；②鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)多利益相關(guān)者的復(fù)雜性；③鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革層面的復(fù)雜性。法國鐵路市場(chǎng)化改革如表3所示。

表3 法國鐵路市場(chǎng)化改革

國家 體制變革原因 管制框架 市場(chǎng)結(jié)構(gòu) 鐵路運(yùn)營權(quán) 路網(wǎng)所有權(quán)

法國 重組前 發(fā)展路網(wǎng)

削減債務(wù)

調(diào)高效率 價(jià)格管制 法鐵公

司壟斷 國家工商

企業(yè)管理 國家所有

重組后 價(jià)格管制（基礎(chǔ)設(shè)施的使用、維護(hù)費(fèi)，保留線路過軌權(quán)） SNCF壟斷經(jīng)營業(yè)務(wù)，RFF壟斷路網(wǎng)業(yè)務(wù) 法鐵SNCF公司公共經(jīng)營 國家所有

RFF管理

1.2.4 法國鐵路監(jiān)管體系

在法國，國營鐵路公司屬于壟斷性的公共機(jī)構(gòu)，而國家對(duì)國鐵的管理主要是通過以下3種形式：①派代表參加國鐵的董事會(huì)。政府直接任命或者決定公司董事長和總經(jīng)理人選。②向國鐵派常駐代表進(jìn)行監(jiān)督。政府為監(jiān)督企業(yè)的管理，向國營鐵路公司派常駐代表，監(jiān)督和管理其日常經(jīng)營活動(dòng)。代表主要來自2個(gè)部門，即財(cái)政部和鐵路主管部（運(yùn)輸部）。財(cái)政部的代表也被稱之為鐵路財(cái)務(wù)總監(jiān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的財(cái)務(wù)、國有資產(chǎn)的使用情況等；運(yùn)輸部的代表主要負(fù)責(zé)檢查技術(shù)、設(shè)備等方面的情況，并向運(yùn)輸部匯報(bào)。③通過簽訂計(jì)劃合同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理。

1.2.5 法國高速鐵路的安全管理模式

自法國高速鐵路投入運(yùn)行以來，其以安全性、快速性、便捷性和舒適性等吸引了廣大乘客，成為了人們出行時(shí)的首選交通工具。30年來，法國高鐵共運(yùn)送旅客17億人次，在此期間未發(fā)生較大的安全事故。由此可見，法國對(duì)高鐵的安全管理非常嚴(yán)格，其具體表現(xiàn)如表4所示。

表4 法國鐵路安全監(jiān)督

國家 安全監(jiān)管 表現(xiàn)

法國 在高速鐵路設(shè)計(jì)、建設(shè)過程中嚴(yán)格把關(guān) ①研發(fā)設(shè)計(jì)周期長；②注重細(xì)節(jié)（路軌的轉(zhuǎn)彎半徑）

制訂詳細(xì)的鐵路標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行 ①鐵路標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（BNF）專門制訂、實(shí)施、維護(hù)鐵路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；②1996年，歐盟各國的國有鐵路公司決定，將法國高速列車技術(shù)作為全歐高速列車的通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

重視試運(yùn)行

和人員培訓(xùn) ①在預(yù)運(yùn)營期間，進(jìn)行空載運(yùn)行和模擬負(fù)載運(yùn)行，測(cè)試、驗(yàn)證列車和軌道在各種可能工況下的狀態(tài)；②預(yù)運(yùn)營階段的主要任務(wù)就是培訓(xùn)司機(jī)和相關(guān)技術(shù)人員，使司機(jī)熟練掌握列車操作和線路情況，讓鐵路沿線技術(shù)人員熟練掌握相關(guān)技術(shù)、設(shè)備的操作和故障處理方案等

鐵路運(yùn)行監(jiān)管 ①財(cái)政管理體系不受交通部直接領(lǐng)導(dǎo)，擁有高度自主權(quán)，保證鐵路安全局在資金和人事上不受外部因素干擾，增強(qiáng)其獨(dú)立執(zhí)法性，有助于對(duì)鐵路的安全監(jiān)管；②設(shè)立針對(duì)道路交通事故調(diào)查的交通事故調(diào)查署，提前干預(yù)一項(xiàng)未發(fā)生但已經(jīng)能預(yù)見到的威脅，同時(shí)，還負(fù)責(zé)對(duì)重大事故作詳細(xì)事故分析報(bào)告

降低事故傷亡率 ①設(shè)立完善的鐵路監(jiān)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)；②與法國國家地震局合作，在高速鐵路沿線設(shè)置地震監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；③以安全為前提的高速運(yùn)行

2 對(duì)河北省城際鐵路建設(shè)的啟示

2.1 建設(shè)融資方面

1997年，法國鐵路改革以后，建立了以政府為主的多元化融資模式。從實(shí)踐成果來看，在主要的高速鐵路建設(shè)融資模式中，政府在高速鐵路融資上發(fā)揮了很大的作用，這為高速鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。鑒于此，國內(nèi)鐵路建設(shè)融資由投資主體單一（國家投資或政策性銀行）發(fā)展到合資鐵路（投資主體多元化），組建合資鐵路公司，并且先后開創(chuàng)了“三茂模式”“朔黃模式”等，初步實(shí)現(xiàn)了融資多元化。近幾年，大部分鐵路項(xiàng)目采取合資鐵路模式，并且延伸到了重要干線上。例如，武廣線、鄭西線、廈深鐵路等均采用合資鐵路的模式，使建設(shè)資金來源多元化?；诖?，河北省城際鐵路應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)化為導(dǎo)向，充分利用地方政府和鐵總的資金，同時(shí)，吸收私人資本的多元化融資模式。根據(jù)河北省城際鐵路的線網(wǎng)規(guī)劃，其建設(shè)所需的投資規(guī)模巨大，僅依靠政府投資和鐵總投資，將會(huì)給投資主體帶來沉重的負(fù)擔(dān)，很難實(shí)現(xiàn)城際鐵路的可持續(xù)發(fā)展，并且不利于城際鐵路的市場(chǎng)化改革。為了保證河北省城際鐵路的快速發(fā)展，在國家發(fā)改委和京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的指導(dǎo)下，京津冀三省市政府和中國鐵路總公司共同組建了京津冀城際鐵路投資有限公司。京津冀城際鐵路投資有限公司初期注冊(cè)資本100億元，是由京津冀三省市政府和鐵路總公司按照3∶3∶3∶1的比例共同出資成立的，但是，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城際鐵路建設(shè)資金的需求，并且沒有非公有制經(jīng)濟(jì)參股。從目前的發(fā)展情況來看，希望借助政府的投入和明確的回報(bào)機(jī)制，建立合理的清算制度，以吸引多元化的資本介入。

2.2 運(yùn)營管理方面

法國鐵路在歐洲鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革中獨(dú)樹一幟。在重組過程中，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)投資與運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離，并將市場(chǎng)機(jī)制引入鐵路企業(yè)內(nèi)部，為運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營打下基礎(chǔ)。在國內(nèi)，鐵道部改革之前，鐵道部占股比較大的合資鐵路大部分被納入國鐵運(yùn)行，即采用委托運(yùn)營管理（全部委托）模式。雖然一些自管自營的合資鐵路有一定的自主權(quán)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了建運(yùn)合一，但是，基于國家路網(wǎng)的整體性，行車調(diào)度權(quán)高度集中，使自管自營的合資鐵路在國鐵面前沒有了話語權(quán)，形成了受制于國鐵下的“自主經(jīng)營”的局面。我國合資鐵路經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，為合資鐵路的運(yùn)營管理積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。2013-03-14，中國鐵路總公司正式成立，并組建了國家鐵路管理局，開始實(shí)行政企分開管理，鐵總負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮和國家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營管理。針對(duì)河北省的省情，根據(jù)我國現(xiàn)有合資鐵路運(yùn)營模式和河北省目前的城際鐵路規(guī)劃，河北省城際鐵路在運(yùn)營管理體制方面宜采取具有一定獨(dú)立性，即部分委托的運(yùn)營管理模式。

因?yàn)椴捎貌糠治械哪Ｊ?，合資鐵路公司與鐵路局會(huì)有一定的合作，形成了運(yùn)營聯(lián)動(dòng)體和利益共同體，避免了自管自營模式的“自閉性”。鐵路局可以充分利用合資鐵路資源，兼顧雙方利益，不僅實(shí)現(xiàn)了河北省城際鐵路公司利益最大化，又解決了列車調(diào)度權(quán)和鐵路清算機(jī)制對(duì)合資鐵路的制約問題。從我國合資鐵路長期運(yùn)營實(shí)踐和發(fā)展情況來看，合資鐵路公司選擇與當(dāng)?shù)罔F路局聯(lián)合經(jīng)營的模式，并部分委托鐵路局實(shí)行運(yùn)營管理，這是一種適合河北省省情路情的運(yùn)營管理模式。

2.3 國家政策和監(jiān)管方面

法國鐵路的行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)在明確政府和企業(yè)分工方面，強(qiáng)化了政府對(duì)鐵路發(fā)展的扶持責(zé)任，界定企業(yè)邊界和政府邊界，在明確了鐵路企業(yè)責(zé)權(quán)利的同時(shí)，也明確了政府的責(zé)權(quán)利。我國鐵路要想實(shí)行市場(chǎng)化改革，首先要解決過去政企、政資不分，嚴(yán)重制約鐵路發(fā)展的問題。

城際鐵路運(yùn)營公司是指由多元化投資而形成的、具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，公司依照法律規(guī)定和公司章程自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，充分享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以公司全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)公司的債務(wù)。同時(shí)，在經(jīng)營活動(dòng)中，城際鐵路運(yùn)營公司必須遵守法律法規(guī)和社會(huì)、商業(yè)道德，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。城際鐵路運(yùn)營公司與鐵總既有的路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有路局的管理和支配，鐵總只是以出資人的資格參與公司治理。另外，城際鐵路運(yùn)營公司與國家鐵路局和鐵總不再有行政隸屬關(guān)系。因此，河北省城際鐵路運(yùn)營公司是具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，可以“市場(chǎng)化”為原則組織經(jīng)營。國家鐵路局應(yīng)以行業(yè)管理者的角色在行業(yè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和安全等方面實(shí)施監(jiān)管，比如制訂統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)法規(guī)，對(duì)城際客運(yùn)專線公司實(shí)行安全監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督等；而鐵總宜作為全行業(yè)的技術(shù)支持和行業(yè)指導(dǎo)。這樣，國家鐵路局、鐵總和城際鐵路運(yùn)營公司應(yīng)各司其職，責(zé)權(quán)明確。

河北省城際鐵路作為具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司進(jìn)行自主經(jīng)營，為我國鐵路市場(chǎng)化改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3 結(jié)束語

法國鐵路管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，是值得我國以及河北省城際鐵路體制創(chuàng)建、發(fā)展、改革學(xué)習(xí)的。但是，西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)必須與我省的省情、路情相結(jié)合，從而推動(dòng)河北省城際鐵路的健康和可持續(xù)發(fā)展。比如，鐵路市場(chǎng)化改革、鐵路建設(shè)的投融資方式是值得我們借鑒的。在運(yùn)營管理模式上，在學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)立足國內(nèi)合資鐵路的發(fā)展現(xiàn)狀和模式，探討一條適合河北省城際鐵路發(fā)展的路子，力爭(zhēng)建立一個(gè)城際鐵路準(zhǔn)公益性服務(wù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相平衡的協(xié)調(diào)機(jī)制，開創(chuàng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙贏的局面。政府應(yīng)隨著城際鐵路運(yùn)營的發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整支持政策，在市場(chǎng)作用與公益服務(wù)之間做好調(diào)節(jié)。

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〔編輯：白潔〕