構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管體系的思考

【摘 要】國家稅務(wù)總局描繪的稅收現(xiàn)代化藍(lán)圖中，科學(xué)嚴(yán)密的現(xiàn)代化征管體系建設(shè)在整個稅收現(xiàn)代化建設(shè)中的作用舉足輕重。本文從現(xiàn)代征管體系相關(guān)理論研究出發(fā)，深入研究總結(jié)分析現(xiàn)階段存在的問題，并對構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管體系進(jìn)行前瞻性研究，探討發(fā)展方向和方法路徑。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代化；稅收征管；體系

一、對現(xiàn)代化稅收征管體系的理解和認(rèn)識

稅收征管體系是指國家及稅務(wù)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)稅收征管目標(biāo)，在稅收征管過程中對相互聯(lián)系、相互制約的稅收征管組織機(jī)構(gòu)、征管人員、征管流程、征管方法等要素進(jìn)行有機(jī)組合所形成的有機(jī)整體?，F(xiàn)代化通常是指通過努力使某事物的發(fā)展達(dá)到當(dāng)今時代的先進(jìn)水平。構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管體系，既要適應(yīng)當(dāng)今信息網(wǎng)絡(luò)化、資本國際化、經(jīng)濟(jì)全球化的時代發(fā)展要求，又要遵循現(xiàn)代管理的價值取向、理念、方法和技術(shù)，充分體現(xiàn)現(xiàn)代稅收征管的基本特征。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）研究認(rèn)為，現(xiàn)代稅收征管的基本特征主要體現(xiàn)在：稅收法律制度的公開透明、準(zhǔn)確實(shí)施，稅收管理流程的持續(xù)改進(jìn)，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)合理，多元服務(wù)，促進(jìn)納稅遵從，信息技術(shù)的有效應(yīng)用和培養(yǎng)高素質(zhì)人才隊(duì)伍等方面。

二、當(dāng)前征管改革存在的問題

建國以來，我國稅收征管模式一直進(jìn)行變革，大致經(jīng)歷了四次重大改革：一是80年代中期之前是“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查合一”的專管員模式；二是80年代中期到90年代中期各地探索實(shí)行“征管、檢查兩分離”或“征收、管理、稽查三分離”；三是1997年稅務(wù)總局確立“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的30字征管模式以及在前述模式的基礎(chǔ)上2004年加入了“強(qiáng)化管理”；四是2008年總局成立納稅服務(wù)司和大企業(yè)管理司，納稅服務(wù)作為核心業(yè)務(wù)被獨(dú)立出來，大企業(yè)管理試點(diǎn)運(yùn)行，2010年確立八個省市開展新一輪的征管改革試點(diǎn)。通過一系列的改革，充分吸取先進(jìn)的管理理念和方法，利用信息技術(shù)手段，以提高納稅遵從為目標(biāo)，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以流程再造為路徑，逐步對原有的征管模式進(jìn)行改革，取得了良好的成效。然而，當(dāng)前的改革大多是在原有征管模式的框架之下進(jìn)行一定程度的調(diào)整，尚未形成新的、系統(tǒng)的體系，一些矛盾和問題也隨著改革的深化不斷暴露出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.改革進(jìn)程方面，傳統(tǒng)模式與現(xiàn)代方式并存的矛盾

由于處于改革試點(diǎn)的過渡期，目前仍屬于 “分頭試點(diǎn)、各地開花”的狀態(tài)，缺乏全國自上而下統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致改革不夠深入徹底。在制度建設(shè)上，《征管法》、《稅收管理員制度》等上位的法律法規(guī)及規(guī)范性性文件未及時修訂，現(xiàn)已明顯不適應(yīng)當(dāng)前的改革方向和管理理念，導(dǎo)致稅收征管改革措施落地剛性不足；在組織機(jī)構(gòu)改革上，受到自上而下的體制制約，難以在更大領(lǐng)域向縱深發(fā)展，甚至出現(xiàn)機(jī)構(gòu)名稱、人員配置與機(jī)構(gòu)職能不相匹配的尷尬狀況；在征管流程上，各地均采用以風(fēng)險管理為導(dǎo)向重構(gòu)征管流程，但原有的管理思維和方式仍未能完全打破，客觀上存在風(fēng)險管理方式和原有的管理體系雙軌運(yùn)行的狀況，導(dǎo)致基層機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)繁重，對改革的支持和認(rèn)可程度大打折扣。

2.管理理念方面，傳統(tǒng)的思維觀念與現(xiàn)代改革方向存在矛盾

由于制度慣性產(chǎn)生的路徑依賴，從管理層來看，“以組織收入為中心”的治稅理念長期占主導(dǎo)地位，“管理主義”公共行政模式仍占主導(dǎo)；從操作層看，對改革所配置的業(yè)務(wù)流程、崗責(zé)體系和管理創(chuàng)新措施不適應(yīng)，理念的沖突、體制的慣性制約著服務(wù)和執(zhí)法的平衡發(fā)展，整體工作的協(xié)同效應(yīng)尚未得到充分發(fā)揮。

3.納稅遵從方面，納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清的矛盾

稅務(wù)機(jī)關(guān)職能越位的問題仍然存在，調(diào)查、審批、備案、認(rèn)定、證明等事項(xiàng)過多，導(dǎo)致納稅人未能從根本上對自己申報納稅行為負(fù)法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)也未能從“保姆式”的管理方式中解放出來，管理弱化現(xiàn)象沒有徹底扭轉(zhuǎn)，執(zhí)法風(fēng)險未能得到制度層面的有效防范。

4.技術(shù)手段方面，信息獲取應(yīng)用能力與信息管稅要求的矛盾

改革的普遍做法就是實(shí)施風(fēng)險管理，而風(fēng)險管理的關(guān)鍵就是涉稅信息的獲取和分析識別。然而，改革后稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取納稅人信息的渠道仍然有限，信息收集和數(shù)據(jù)采集完整性和準(zhǔn)確性欠佳，缺乏對數(shù)據(jù)的分析和深加工，導(dǎo)致風(fēng)險識別容易出現(xiàn)偏差；稅務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)繁多， “信息孤島”與數(shù)據(jù)多重采集、平臺不統(tǒng)一現(xiàn)象仍未改變。

5.綜合治稅方面，需求迫切與政策現(xiàn)實(shí)支撐不足的矛盾

一是政策支撐力度有限。我國目前對于稅務(wù)行政協(xié)助方面僅在《稅收征管法》中做了原則闡述，但可操作性不高。二是信息共享手段落后。政府各部門在信息化建設(shè)方面各自開發(fā)、相對獨(dú)立的狀態(tài)，雖然各地均嘗試在本區(qū)域內(nèi)建立綜合治稅機(jī)制，但由于信息共享的層次較低、信息交換的信息化程度不高、部分信息的獲取仍然存在阻力等問題，成效受影響。

三、構(gòu)建現(xiàn)代化征管體系的設(shè)想

經(jīng)濟(jì)決定稅收，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了稅收征管現(xiàn)代化進(jìn)程。構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管體系正是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。隨著稅收征管改革的深入推進(jìn)，亟待強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和推動。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國改革實(shí)踐情況，筆者認(rèn)為現(xiàn)代化稅收征管體系具體包括：

1.以依法治稅為原則完善稅收制度規(guī)范體系

稅收征管體現(xiàn)的是一種征納關(guān)系，應(yīng)該在法治前提下最大限度滿足征納雙方實(shí)現(xiàn)自身利益的需求，征納雙方權(quán)利和義務(wù)應(yīng)通過法律的形式予以明確和規(guī)范。一是確立納稅人自我評定稅收制度，明晰界定征納雙方的權(quán)利和義務(wù)，一方面，納稅人自主確定并繳納其應(yīng)納稅款，按照納稅人自主申報、自我證明的要求，由納稅人承擔(dān)各類申報事項(xiàng)的證明責(zé)任，全面履行保存、報送涉稅信息以及協(xié)助稅收執(zhí)法等各項(xiàng)法定義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)減少直至取消受理申報前的各種核準(zhǔn)性、監(jiān)管性制度安排，強(qiáng)化政策確定性等服務(wù)功能，為納稅人自主評定提供必要的幫助；另一方面，稅收評定是納稅人自我評定制度下稅收管理的必設(shè)環(huán)節(jié)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人申報、繳納稅收進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。二是完善內(nèi)部征管制度。加快構(gòu)建和完善對自然人的稅收征管制度體系；建立成本較低、程序簡單的涉稅事項(xiàng)爭議處理機(jī)制；健全納稅人權(quán)益救濟(jì)及保護(hù)制度。三是完善外部協(xié)作制度。明確行政協(xié)助制度；細(xì)化稅務(wù)機(jī)關(guān)涉稅信息管理權(quán)，制定分稅種信息報送目錄，進(jìn)一步細(xì)化納稅人和其他社會主體信息報送義務(wù)。

2.以風(fēng)險管理為主線重組稅收征管流程體系

一是建立風(fēng)險管理導(dǎo)向下的稅收征管流程體系。稅收征管流程體系按照其功能分類，分為業(yè)務(wù)流程和管理流程，兩者是相互融合的。業(yè)務(wù)流程是對外面向納稅人的征管基本程序，以納稅人自我評定制度為基礎(chǔ)，具體包括“納稅人自主申報納稅-稅收評定-稅務(wù)稽查-稅款追征-權(quán)益救濟(jì)”等環(huán)節(jié)；管理流程是稅務(wù)機(jī)關(guān)對內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)控制風(fēng)險、降低成本、提高效率、促進(jìn)遵從等目標(biāo)而設(shè)立的流程，具體包括納稅服務(wù)、稅收執(zhí)法和爭議處理三部分組成。管理流程中的“納稅服務(wù)”對應(yīng)業(yè)務(wù)流程中的“納稅人自主申報納稅”環(huán)節(jié)，稅務(wù)機(jī)關(guān)主要向納稅人提供規(guī)范化的政策確定性服務(wù)和多元化的辦稅選擇，促進(jìn)其自愿遵從；“稅收執(zhí)法”部分應(yīng)以風(fēng)險管理為主線，以情報管理為驅(qū)動，通過風(fēng)險分析、風(fēng)險識別排序等措施的有效實(shí)施，把有限的征管資源優(yōu)先用于應(yīng)對高風(fēng)險納稅人群體，實(shí)現(xiàn)稅收評定、稅務(wù)稽查和稅款追征等稅收執(zhí)法環(huán)節(jié)更具針對性、更有實(shí)效性；“爭議處理”對應(yīng) “權(quán)益救濟(jì)”環(huán)節(jié)，應(yīng)建立覆蓋稅收管理全過程的爭議處理程序規(guī)則，明確征納雙方在稅收管理各主要環(huán)節(jié)的證明責(zé)任分配關(guān)系。二是實(shí)施業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理。根據(jù)業(yè)務(wù)流程和工作步驟，規(guī)范每項(xiàng)具體業(yè)務(wù)操作，建立依托業(yè)務(wù)流程的溝通聯(lián)系、制約監(jiān)督關(guān)系，加強(qiáng)業(yè)務(wù)傳遞各環(huán)節(jié)的過程控制；根據(jù)再造后的業(yè)務(wù)流程重新設(shè)計(jì)考核辦法，以流程考核、日?？己撕投靠己藶楹诵?，形成科學(xué)合理的考核評價和激勵機(jī)制。

3.以專業(yè)分工為基礎(chǔ)重構(gòu)稅收征管組織體系

征管機(jī)構(gòu)是稅收征管法律得以實(shí)施的重要載體，必須以稅收征管流程為基礎(chǔ)構(gòu)建。一是橫向按照稅收遵從管理、稅收法制管理和稅收支持保障等三大序列設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，改變職能交叉、相互掣肘的局面。遵從管理主要包含納稅服務(wù)、情報管理和風(fēng)險分析監(jiān)控、稅收評定和稅務(wù)稽查等內(nèi)容，承載征管基本程序的前三個環(huán)節(jié)工作；法制管理主要包括稅款追征、爭議處理、法制管理、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，負(fù)責(zé)稅收政策的研究解讀和完善反饋、征管基本程序后兩個環(huán)節(jié)的工作以及對執(zhí)法情況的監(jiān)督；保障系列包括人力資源、技術(shù)支持、后勤保障等部門。二是縱向按照扁平化方向增強(qiáng)省、市級的實(shí)體化功能，按照分類管理方法細(xì)分縣（區(qū)）局職責(zé)。省、市局主要承擔(dān)大企業(yè)管理職責(zé)和中小納稅人稅收管理監(jiān)管、指導(dǎo)等職責(zé)，對風(fēng)險分析監(jiān)控和情報管理、大企業(yè)稅收評定、稅務(wù)稽查、法制管理等專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的重點(diǎn)業(yè)務(wù)上收集約管理。縣（區(qū)）級主要承擔(dān)中小納稅人管理和直接面向納稅人的納稅服務(wù)職責(zé)，取消稅收管理員固定管戶制，運(yùn)用分類管理的科學(xué)管理方法按照納稅人類型和專業(yè)業(yè)務(wù)細(xì)分職責(zé)，如個體管理部門、案頭審核評定部門、實(shí)地審核評定部門等。三是實(shí)現(xiàn)崗能優(yōu)化配置。按照專業(yè)化的方向，積極探索公務(wù)員專業(yè)等級制，形成長遠(yuǎn)的職業(yè)發(fā)展通道；對業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人才，加大重點(diǎn)培養(yǎng)、物質(zhì)獎勵、職位激勵等方面的傾斜力度，健全專業(yè)化隊(duì)伍培養(yǎng)、成長及激勵的長效機(jī)制。

4.以信息化為手段完善信息管稅體系

要適應(yīng)“大數(shù)據(jù)”時代的要求，按照“數(shù)據(jù)集中采集、深化數(shù)據(jù)挖掘、提高應(yīng)用水平”的思路，以金稅三期上線為契機(jī)，在實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)大集中的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與外部門信息交換的規(guī)范化和常態(tài)化，建立覆蓋所有稅收業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)倉庫，實(shí)現(xiàn)納稅人報送資料、第三方數(shù)據(jù)、各業(yè)務(wù)部門已有數(shù)據(jù)和分析成果的有機(jī)整合，通過對海量數(shù)據(jù)的加工利用和云計(jì)算，實(shí)現(xiàn)信息高度共享和快速處理，提升數(shù)據(jù)的綜合分析應(yīng)用水平，將稅收征管過程轉(zhuǎn)換為信息流的管理過程。

5.以現(xiàn)代治理為理念重塑綜合治稅體系

治理理論作為當(dāng)今中國國家頂層設(shè)計(jì)中一個全新的政治分析框架，其本質(zhì)特征在于國家、市場和社會組織“三部門”對公共生活的合作治理。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)之外的公共部門、中介組織、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)都應(yīng)納入到稅收治理的主體體系中。一是要繼續(xù)完善綜合治稅大格局，以營造法治、公平、有序的稅收環(huán)境為目標(biāo)，建立起以“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主導(dǎo)、部門配合、司法保障、社會參與”為主要內(nèi)容的社會綜合治稅網(wǎng)絡(luò)，其中最主要的是實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與外部的信息交互，促進(jìn)除納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)外的第三方涉稅信息的高度共享，提高數(shù)據(jù)交換的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，為信息管稅提供必要的數(shù)據(jù)資源，解決征納雙方信息不對稱問題。二是推動納稅服務(wù)社會化，大力支持稅務(wù)中介組織發(fā)展壯大，加強(qiáng)與社會組織協(xié)作，借助第三方力量為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，發(fā)揮社會主體的服務(wù)優(yōu)勢和杠桿作用。

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