新形勢下地方政府債務(wù)管理政策研究

鐵嶺會計學院

2014年10月2日，國務(wù)院公布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），重申剝離融資平臺的政府融資功能，并指出對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，屬于政府應(yīng)當償還的債務(wù)應(yīng)納入預(yù)算管理并可申請發(fā)行地方政府債券置換。近期，省財政廳也下發(fā)文件要求抓緊認真填報債務(wù)管理系統(tǒng)，鎖定政府債務(wù)余額，分清政府債務(wù)責任。但是相關(guān)債務(wù)管理細則尚待出臺，融資平臺的債務(wù)如何陸續(xù)劃轉(zhuǎn)為政府債務(wù)亦不明確，須認真研究相關(guān)政策，保證政府投融資工作和地方性政府債務(wù)管理工作以及融資平臺公司可持續(xù)健康發(fā)展。

一、債務(wù)清理甄別過程中需要研究的主要問題

按照財政部發(fā)布的預(yù)警結(jié)果，2013年末鐵嶺市本級一般債務(wù)率已超過風險預(yù)警線。根據(jù)國務(wù)院43號、45號和財政部351號文件精神，要依照2013年全國政府性債務(wù)審計確定的截至2013年6月30日的各筆債務(wù)數(shù)據(jù)和截至2014年12月31日尚未清償完畢的地方政府性債務(wù)進行清理，以國務(wù)院批準的行政區(qū)劃為準，經(jīng)本級政府批準后逐級上報；省級財政部門應(yīng)于2015年1月5日前上報財政部，經(jīng)國務(wù)院批準后，鎖定政府一般債務(wù)、專項債務(wù)及或有債務(wù)余額；鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)余額只減不增，除正常清償外，債務(wù)數(shù)據(jù)不得調(diào)整。地方各級政府要將鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)情況及時向同級人大或其常委會報告，分類納入預(yù)算管理，并按照信息公開要求及時向社會公開。

但是，相關(guān)債務(wù)管理細則尚待出臺，融資平臺的債務(wù)如何陸續(xù)劃轉(zhuǎn)為政府債務(wù)亦不明確，審計口徑之外的債務(wù)是否允許納入地方政府性債務(wù)管理也不清楚，財力口徑、債務(wù)率、風險預(yù)警線尚待斟酌。因此，存量債務(wù)清理甄別和償債責任劃清，特別是審計口徑之外的債務(wù)清理甄別和償債責任劃清，完善債務(wù)管理系統(tǒng)，建立與現(xiàn)代財政體制相適應(yīng)的債務(wù)管理機制，將是促進政府投融資工作和地方性政府債務(wù)管理工作可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

二、債務(wù)清理甄別過程中需要關(guān)注的幾個問題

1.融資平臺或?qū)⑼顺鰵v史舞臺或被兼并，或?qū)⑥D(zhuǎn)為經(jīng)營性國有企業(yè)，成為由地方政府作為股東的國有資產(chǎn)運營實體。要探討融資平臺剝離政府融資功能后如何進行PPP操作，43號文件鼓勵推廣公私合營模式。PPP將是政府融資平臺的發(fā)展機遇，平臺公司、代建單位、其他資本各出資一部分，組建PPP項目公司，代政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如一些自來水廠、污水處理廠、垃圾填埋場，地方政府可以轉(zhuǎn)讓給社會資本，一方面地方政府獲得一定收益削減存量債務(wù)，另一方面這些經(jīng)營性、準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施運行效率會更高。

2.地方政府將權(quán)衡利弊盡可能多或少地將融資平臺債務(wù)劃定為政府債務(wù)。從融資平臺的角度講，希望有更多的債務(wù)劃定為政府債務(wù)，這樣剝離后的公司負擔要輕一些，便于此后開展正常經(jīng)營活動；如果分到政府債券額度太低，在融資平臺不具有政府融資功能的前提下，分到的政府債券不僅不足以償還存量債務(wù)，更不可能有剩余的資金用于新項目建設(shè)。

3.對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制和分類管理，硬化預(yù)算約束。國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出，地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)、專項債務(wù)兩類，分類納入預(yù)算管理，建立債務(wù)風險預(yù)警及化解機制。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，可申請發(fā)行地方政府債券置換。一般債務(wù)通過發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預(yù)算管理；專項債務(wù)通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金預(yù)算管理。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

4.地方政府性存量債務(wù)清理處置，可通過發(fā)行地方政府債券置換，并納入預(yù)算管理和債務(wù)限額管理；但地方政府債券發(fā)行額度有限，難以保證地方性政府債務(wù)還本付息需要。財政部10月23日關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)[2014]351號）指出：地方各級財政部門要按照2013年全國政府性債務(wù)審計認定的方法填報地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，匯總本地區(qū)2014年底存量債務(wù)清理及甄別結(jié)果，經(jīng)本級政府批準后逐級上報；省級財政部門應(yīng)于2015年1月5日前上報財政部，經(jīng)國務(wù)院批準后，鎖定政府一般債務(wù)、專項債務(wù)及或有債務(wù)余額；鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)余額只減不增，除正常清償外，債務(wù)數(shù)據(jù)不得調(diào)整。2015年12月31日前，對可以合法舉借政府債務(wù)的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領(lǐng)域的在建項目（實行名錄管理）后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道通過銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式融資，推進項目建設(shè)，并納入預(yù)算管理和債務(wù)限額管理。

5.發(fā)改委下發(fā)企業(yè)債審核細則，企業(yè)發(fā)債難度提升。2014年10月15日，國家發(fā)改委下發(fā)“企業(yè)債券審核新增注意事項”，這是根據(jù)9月26日發(fā)布的《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》（下稱《意見》）制定的細則，提出申請發(fā)債企業(yè)需要補充的資料和數(shù)據(jù)。該意見稱，區(qū)域全口徑債務(wù)率超過100%的暫不受理區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)有可能新增政府性債務(wù)負擔的發(fā)債申請，當?shù)刂衅谄睋?jù)、短期融資、企業(yè)債余額超過GDP8%的將不再受理企業(yè)債發(fā)行，企業(yè)應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收賬款、長期應(yīng)收賬款及在建工程等科目涉及金額合計超過凈資產(chǎn)60%（前三項超過40%要重點關(guān)注）、政府有關(guān)部門違規(guī)調(diào)用資金或未履約付款等情況嚴重的企業(yè)也不予受理發(fā)債申請。

三、地方性政府債務(wù)管理意見和對策

近年來，我市建立了債務(wù)資金“借、用、管、還” 四位一體化機制，不斷規(guī)范政府債務(wù)資金管理。根據(jù)國務(wù)院43號、45號和財政部351號文件精神，結(jié)合我市實際，對我市地方政府性債務(wù)管理提出如下意見：

1.規(guī)范舉借。建立嚴格規(guī)范的地方政府舉借融資機制，對地方政府性債務(wù)實行規(guī)?？刂坪拖揞~管理，確需舉借債務(wù)時報市人大或其常委會批準，由省政府代為舉借；沒有收益的公益性事業(yè)項目通過地方政府發(fā)行一般債券融資，有一定收益的公益性事業(yè)項目通過地方政府發(fā)行專項債券融資。

2.加強管理。繼續(xù)完善“借、用、管、還” 四位一體的地方政府債務(wù)管理機制；以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，對地方政府債務(wù)存量分門別類納入全口徑預(yù)算管理，將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理；逐步剝離政府融資平臺公司融資職能，向多元化經(jīng)營實體轉(zhuǎn)型。

3.保障償還。繼續(xù)完善“實物儲備、資產(chǎn)經(jīng)營、體制保障、行政審批”的債務(wù)償還保障機制，對納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，申請發(fā)行地方政府債券置換，降低利息負擔；對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù)，通過項目收入償還；對項目自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)，加大改革力度，增強項目償債能力。

4.落實責任。完善“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機制，按照“誰使用、誰受益”、“誰收稅、誰償還”的原則，建立與現(xiàn)代財政體制相匹配的政府性債務(wù)管理模式；地方政府難以自行償還債務(wù)時，啟動債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案和責任追究機制，追究相關(guān)人員責任。

5.嚴格執(zhí)行新預(yù)算法。新預(yù)算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問題。按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，嚴格按照新預(yù)算法的要求，將地方債納入預(yù)算管理，納入同級人大監(jiān)督，保持目前地方政府債務(wù)風險總體可控。