淺談公路工程分包管理

摘要：近年來(lái)隨著公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制不斷改革，以及《公路工程施工分包管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的不斷出臺(tái)，公路施工市場(chǎng)逐漸趨向以高資質(zhì)的施工總承包為龍頭、中低資質(zhì)和專(zhuān)業(yè)分包企業(yè)為骨干、以勞務(wù)分包為依托的新型組織結(jié)構(gòu)形式發(fā)展。在這種組織結(jié)構(gòu)下，承包人向管理方向分化、分包人則向?qū)I(yè)施工分化。分包行為的普遍化和常態(tài)化，使得公路工程分包管理日益重要。

關(guān)鍵詞：工程分包;優(yōu)勢(shì);問(wèn)題;建議

一、工程分包的優(yōu)勢(shì)

1.主輔結(jié)合，責(zé)任落實(shí)

通過(guò)簽訂合同明確施工主體，形成以承包人宏觀管理為主，分包人微觀管理為輔的共同管理模式，形成分包人向承包人負(fù)責(zé)、承包人向發(fā)包方負(fù)責(zé)的責(zé)任管理體系。在責(zé)任得到明確落實(shí)的前提下，承包人管理資源與分包人專(zhuān)業(yè)施工能力有機(jī)結(jié)合、取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)。同時(shí)大中型企業(yè)間通過(guò)合法的分包，便于在法律法規(guī)以及合同框架下最大限度的避免以往企業(yè)老舊管理模式下出現(xiàn)的拖欠工程款，勞務(wù)、工傷糾紛等，甚至以此產(chǎn)生的質(zhì)量、安全事故以及惡意舉報(bào)案件等。

2.結(jié)構(gòu)優(yōu)化，符合市場(chǎng)需求

在交通公路建設(shè)環(huán)境市場(chǎng)化越來(lái)越完善情況下，市場(chǎng)更加追求主體產(chǎn)能突出、功能符合的施工主體，企業(yè)組織界限將逐漸模糊。分包的組織形式更加靈活、追求市場(chǎng)需求的特征更加突出。承包方將更多地以針對(duì)任務(wù)的臨時(shí)性團(tuán)隊(duì)組合來(lái)完成項(xiàng)目工作任務(wù)，項(xiàng)目組織更趨靈活地組建。而分包人會(huì)更多地會(huì)有針對(duì)性的參與到項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)中，總分包結(jié)構(gòu)模式更符合市場(chǎng)需求，施工結(jié)構(gòu)更趨于優(yōu)化。

3.因地制宜，節(jié)約施工成本

交通公路建設(shè)項(xiàng)目必須考慮施工地方干擾大、材料限于就地取材等重要因素。因此，承包人因地制宜、就地取材，在合同范圍內(nèi)合理的選擇分包力量，充分利用分包人的地利人和等優(yōu)勢(shì)，有選擇的分項(xiàng)工程發(fā)包給工程所在地有資質(zhì)的施工企業(yè)進(jìn)行實(shí)施，即為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供了施工資源，也為承包人合理降低成本創(chuàng)造了有力條件。

4.強(qiáng)化管理，提高施工效率

鑒于公路工程施工項(xiàng)目管理內(nèi)容繁雜、規(guī)模大、周期長(zhǎng)，實(shí)施中不確定性因素多，施工環(huán)境復(fù)雜多變的特點(diǎn)。大型承包人在承攬項(xiàng)目時(shí)，憑借自身管理優(yōu)勢(shì)更趨向于專(zhuān)門(mén)從事項(xiàng)目管理工作和主體施工任務(wù)，而將相關(guān)次要施工任務(wù)分包出去，管理工作的專(zhuān)業(yè)化會(huì)提高項(xiàng)目建設(shè)效率。同時(shí)，承包人為了緩解主體施工壓力，會(huì)更多地利用外部資源，為了提高效率而更加規(guī)范項(xiàng)目管理和加強(qiáng)分包工程的管理。分包中小型企業(yè)規(guī)模小易于管理，職工專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)設(shè)備齊全，專(zhuān)項(xiàng)施工更具效率。在市場(chǎng)中為取得更好的效益，必然通過(guò)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，充分利用人力、設(shè)備資源提高生產(chǎn)效率。承包企業(yè)規(guī)范的項(xiàng)目管理結(jié)合專(zhuān)業(yè)分包商高效資源利用必然使項(xiàng)目建設(shè)變得更有效率。

5.專(zhuān)業(yè)化高，提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力

由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，公路建設(shè)項(xiàng)目變得越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化，建設(shè)單位對(duì)質(zhì)量安全和服務(wù)水平的要求越來(lái)越高，施工企業(yè)為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、提高效益，企業(yè)專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)不可避免。這種趨勢(shì)將使企業(yè)壓縮規(guī)模，專(zhuān)注于提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，將更多采用外包形式來(lái)利用社會(huì)資源。企業(yè)為增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，大型企業(yè)要實(shí)現(xiàn)由勞動(dòng)密集型向管理密集型轉(zhuǎn)換，由低端向高端發(fā)展，從施工總承包向工程總承包邁進(jìn)，必將拋棄低端生產(chǎn)資源，專(zhuān)注于項(xiàng)目管理。對(duì)于中小型企業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)施工企業(yè)來(lái)說(shuō)，提高管理能力，培養(yǎng)優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人員，使用機(jī)械設(shè)備使用效率，從而提高整體專(zhuān)業(yè)化能力是其參與競(jìng)爭(zhēng)的必由之路。

二、工程分包的存在的問(wèn)題

1、分包合同簽訂不規(guī)范，帶來(lái)履約風(fēng)險(xiǎn)

首先，目前交通工程大部分項(xiàng)目部的分包合同過(guò)于簡(jiǎn)單甚至流于形式，有的甚至沒(méi)有相關(guān)人員的簽字，只是象征性的蓋個(gè)公章。例如施工企業(yè)提供的與勞務(wù)公司之間的勞務(wù)合同，實(shí)際上往往是一個(gè)應(yīng)付制度的擺設(shè)，僅是被掛靠的一個(gè)皮包公司。在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工的班組仍是由包工頭組織和管理的，且這些班組人員與勞務(wù)公司之間根本沒(méi)有有效的用工合同。包工頭直接與施工單位簽訂了合同，甚至是直接與項(xiàng)目部簽訂了合同，而且還存在包工頭簽了合同再分包或轉(zhuǎn)包。其次，分包合同范本推行不廣，所簽訂的分包合同條款不規(guī)范、不嚴(yán)密。一些項(xiàng)目部的分包合同缺乏履約保證金的繳納以及民工工資監(jiān)管的條款，大部分項(xiàng)目部勞務(wù)分包合同中沒(méi)有附帶主要專(zhuān)業(yè)工人的勞務(wù)花名冊(cè)及勞務(wù)人員的有關(guān)資料。第三，廣泛存在先干后簽、邊干邊簽、干完了還未簽合同的現(xiàn)象，這些不規(guī)范現(xiàn)象給企業(yè)帶來(lái)較大的履約風(fēng)險(xiǎn)。例如好多工地年底都存在包工頭卷款逃走，造成民工向甲方討薪的現(xiàn)象。

2、分包人主體資格不合法

工程分包過(guò)程中，常常出現(xiàn)承包人對(duì)分包人主體資格審查不嚴(yán)的情況，有意或無(wú)意地將工程分包給掛靠資質(zhì)或者資質(zhì)條件不符的個(gè)人承包，即給所謂的包工頭分包。為分包合同的履行預(yù)埋了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。由于分包方不具備真正專(zhuān)業(yè)施工技術(shù)人員。工程質(zhì)量安全完全由包工頭對(duì)工程質(zhì)量、安全意識(shí)的強(qiáng)弱決定。如果包工頭一味追求經(jīng)濟(jì)利益而利欲熏心，那質(zhì)量、安全將難以保證。同時(shí)，由于包工頭不具備建設(shè)工程分包的民事權(quán)利能力和民事行為能力，由此總包單位將面臨嚴(yán)重違約風(fēng)險(xiǎn)。

3、分包人選擇缺乏業(yè)績(jī)信用信息共享平臺(tái)

總包單位為確保項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必然希望選擇一些有信譽(yù)、有能力的分包單位來(lái)共同完成施工任務(wù)，而目前工程分包企業(yè)及勞務(wù)隊(duì)伍的市場(chǎng)現(xiàn)狀是數(shù)量眾多，而管理能力、技術(shù)水平、人員素質(zhì)、設(shè)備裝備能力參吃不齊、千差萬(wàn)別，如何找到合適的分包商是總包商分包管理的首要問(wèn)題。由于目前公路建設(shè)市場(chǎng)企業(yè)信用評(píng)價(jià)等企業(yè)業(yè)績(jī)、信譽(yù)評(píng)價(jià)的平臺(tái)工作剛起步，相關(guān)信息統(tǒng)計(jì)仍在不斷完善過(guò)程中，平臺(tái)目前僅對(duì)一級(jí)市場(chǎng)相關(guān)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和評(píng)價(jià)，而對(duì)于對(duì)于二三級(jí)專(zhuān)業(yè)分包市場(chǎng)的企業(yè)能力、資質(zhì)、業(yè)績(jī)等均未系統(tǒng)納入，導(dǎo)致總包企業(yè)選擇渠道過(guò)于狹窄而面臨分包困境，工程分包條件仍不夠成熟。

三、對(duì)工程分包管理的建議

1、規(guī)范合同，建立有效監(jiān)督機(jī)制

合法合同是規(guī)范和約束合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的法律依據(jù)。分包合同簽訂的如何，不僅關(guān)系到分包合同的履行和總包合同的履行，還涉及到發(fā)生糾紛后如何處理的法律依據(jù)的重大問(wèn)題。施工企業(yè)應(yīng)依法加強(qiáng)合同管理，建立完善的管理機(jī)制，嚴(yán)格履行分包合同資格預(yù)審、談判、評(píng)審、簽約等管理程序，確保合同形式、內(nèi)容合法有效，從源頭上堵塞漏洞。分包合同條款必須根據(jù)實(shí)際需求明確工期、質(zhì)量、安全、驗(yàn)收、結(jié)算支付、違約責(zé)任等關(guān)鍵內(nèi)容^[1]，同時(shí)及時(shí)向建設(shè)單位、行業(yè)主管部門(mén)備案。而建設(shè)單位、相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場(chǎng)需求，健全相關(guān)分包管理辦法和制度，并建立起有效的獎(jiǎng)懲制度和約束監(jiān)督機(jī)制。

2、嚴(yán)格落實(shí)分包法律法規(guī)和完善規(guī)范分包招投標(biāo)管理辦法

隨著2012年交通部《公路工程施工分包管理辦法》的實(shí)施以及地方分包管理實(shí)施細(xì)則、管理辦法等等行業(yè)法規(guī)不斷出臺(tái)和完善，公路工程建設(shè)市場(chǎng)的分包法律框架已基本成型，目前關(guān)鍵在于分包企業(yè)主體的實(shí)施以及行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)督落實(shí)。而招投標(biāo)行為是建筑工程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，那么分包招標(biāo)同樣也是不可或缺的，因而制定適應(yīng)國(guó)內(nèi)的系統(tǒng)性、完備性、可操作性于一體的分包法律制度勢(shì)在必行。我國(guó)《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)中應(yīng)當(dāng)加入有關(guān)分包招標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范分包招標(biāo)程序，建立分包合同及監(jiān)管制度等^[2]。

3、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范分包行為

嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入并促其進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)“陽(yáng)光交易”，有效監(jiān)管分包招標(biāo)并分類(lèi)指導(dǎo)。研究分包招標(biāo)的報(bào)價(jià)方法并啟動(dòng)分包招標(biāo)簡(jiǎn)易程序，以降低交易成本，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)分包，借助“菲迪克條款”制定工程總承包條件下的分包合同范本。

4、建立信用和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)平臺(tái)，為專(zhuān)業(yè)分包招投標(biāo)提供依據(jù)

應(yīng)由總包單位定期上報(bào)參與工程的分包單位名稱(chēng)及所承擔(dān)工程內(nèi)容，在工程結(jié)束后，總包單位與分包單位可以共同享有質(zhì)檢部門(mén)或行業(yè)主管部門(mén)對(duì)該工程的質(zhì)量評(píng)價(jià)。在履約信用方面，則由總包單位和分包單位互相進(jìn)行評(píng)價(jià)。并由主管部門(mén)進(jìn)行核實(shí)并記入登記平臺(tái)。

5、規(guī)范總包單位對(duì)分包單位的管理制度。

在分包的確定方式、資源投入、質(zhì)量管理、安全管理、工程驗(yàn)收、保修、結(jié)算、責(zé)任共擔(dān)等方面，由建設(shè)主管部門(mén)形成一整套制度，對(duì)承包人單位的管理和分包單位的施工操作進(jìn)行規(guī)范。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛快發(fā)展，交通基建市場(chǎng)對(duì)工程分包的需求也不斷增加，施工企業(yè)以及建設(shè)單位和行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)在正視分包管理目前的不足與缺陷的同時(shí)，充分利用分包的優(yōu)勢(shì)以及發(fā)展前景積極采取有力措施推動(dòng)工程分包，促進(jìn)公路建設(shè)市場(chǎng)不斷健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 何若夫. 加強(qiáng)分包管理確保經(jīng)營(yíng)質(zhì)量. 水利建設(shè)，2011.11.18

[2] 姚詳英. 淺談工程分包存在的弊端及解決對(duì)策. 城市建筑，2013.5