理順部門關(guān)系 完善工作機(jī)制 建立科學(xué)體系實現(xiàn)首都城市管理精細(xì)化

首都生態(tài)文明和環(huán)境建設(shè)是市委市政府高度重視的一項工作。如何推動這一工作向縱深發(fā)展，談幾點認(rèn)識。

一、當(dāng)前我市城市管理問題及原因

（一）環(huán)境秩序當(dāng)中存在的突出問題

隨著改革開放的不斷深化和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，首都城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、交通道路建設(shè)、城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)等發(fā)生了巨大變化，正向著國際化、現(xiàn)代化大都市邁進(jìn)。但是，由于我們在城市化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中缺乏對產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、環(huán)境、交通、市政、人口、居住等發(fā)展建設(shè)的科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，出現(xiàn)的低端產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展、城市人口無序增長、大氣環(huán)境嚴(yán)重污染、交通出行擁堵等問題已成為制約首都發(fā)展的瓶頸。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村、居民小區(qū)和背街小巷，存在著大量管理盲區(qū)死角。一些公共場所如車站、公路、大街、旅游景點等經(jīng)?？煽吹叫V告、黑車、流動商販、露天燒烤、車輛遺撒，各類擾亂環(huán)境秩序的違法形態(tài)不斷滋生蔓延。有些區(qū)域違法建設(shè)叢生，居民住宅區(qū)、大街小巷內(nèi)非法經(jīng)營、非法運營、堆物堆料、亂停亂放、垃圾遍地、污水橫流、臭氣熏天等問題嚴(yán)重；違法經(jīng)營的小餐飲、小發(fā)廊、小洗浴、小歌廳、小旅店等“五小”行業(yè)及修鞋、修車、修鎖等“小修業(yè)”樣樣俱全，還有非法開辦的幼兒園等，治安、消防、食品等各種安全隱患隨處可見。

（二）造成城市管理問題的原因

1.少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，個別公職人員包庇縱容違法行為。個別屬地政府主要領(lǐng)導(dǎo)對基層城市管理工作中出現(xiàn)的問題不研究、不了解、不清楚，說得多、做得少，沒有認(rèn)真組織各相關(guān)部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層組織解決問題。個別領(lǐng)導(dǎo)工作不認(rèn)真，管理不到位，對出現(xiàn)的問題不敢動真格，不敢較真碰硬，致使一些問題長期得不到解決。還有個別公職人員包庇縱容、甚至直接參與違法行為。例如，個別國有企業(yè)、部門單位、基層組織與違法建設(shè)當(dāng)事人簽訂用地合同，或者直接建設(shè)、出租違法房屋，還有的為違法行為人辦執(zhí)照、辦證明、接電接水，違法現(xiàn)象的背后出現(xiàn)非法利益鏈。

2.街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體責(zé)任不落實，屬地政府基礎(chǔ)工作不扎實。全市大多數(shù)的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境建設(shè)等城市管理工作中都發(fā)揮了較好的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。但也有個別街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)及科室負(fù)責(zé)人未履行自身職能，認(rèn)為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，城市管理問題都是執(zhí)法責(zé)任，與己無關(guān)，形成了以執(zhí)法代替日常管理的錯誤認(rèn)識；對公安派出所、城管執(zhí)法隊、工商所、食藥所、安委會、土地巡邏所等基層執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)不力、整合不力，沒有建立聯(lián)合執(zhí)法的長效機(jī)制，對出現(xiàn)的問題視而不見、不聞不問，造成了痼疾頑癥 “小治小反彈，大治大反彈”的被動局面。還有個別村委會、居委會也出現(xiàn)癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，轄區(qū)內(nèi)很多攤?cè)夯?、聚集化的問題長期得不到有效解決。

3.管理部門履職不積極，執(zhí)法部門作為不主動。個別行政審批管理部門不能夠主動履職，對因本系統(tǒng)、本行業(yè)、本部門應(yīng)負(fù)責(zé)主管、監(jiān)管、直接管的工作出現(xiàn)的問題視而不見，不聞、不問、不理，好像與自己沒關(guān)系。由于這些前端部門管理不到位，給末端管理帶來很多無法破解的難題。同時，有些執(zhí)法部門總是找一些不能執(zhí)法的理由，出現(xiàn)了執(zhí)法消極、執(zhí)法懈怠，甚至出現(xiàn)了執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在立案少、處罰少，甚至零立案、零處罰，還有的搞形式主義，不服從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，不配合相關(guān)部門工作，既加大了執(zhí)法成本，又降低了管理效能，還助長了違法行為。

4.網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)不完善，問題解決機(jī)制未形成閉環(huán)式流程。近幾年，一些區(qū)縣政府網(wǎng)格化服務(wù)管理指揮中心建設(shè)非常注重問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)， 認(rèn)為只要發(fā)現(xiàn)問題，就能有效解決問題，忽視了服務(wù)管理體系建設(shè)，沒有按照現(xiàn)行體制的管理層級和行政區(qū)域劃分網(wǎng)格，也沒有把人、地、事、物、組織等網(wǎng)格管理因素納入網(wǎng)格，造成多數(shù)網(wǎng)格化服務(wù)管理指揮中心沒有真正發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，加快推進(jìn)“三網(wǎng)合一”網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)勢在必行。

5.公共服務(wù)不健全，滿足需求不到位。城市管理中的公共服務(wù)主要是指在居民小區(qū)、村莊建設(shè)便民市場、停車場、生活垃圾儲運設(shè)施等；在公共場所、公交場站、旅游景區(qū)、景點設(shè)便民服務(wù)網(wǎng)點、公共廁所等，政府相關(guān)部門要負(fù)責(zé)做好統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)管理或者服務(wù)外包等工作。目前，各區(qū)縣都出現(xiàn)了公共服務(wù)、公共設(shè)施缺失等問題，尤其是居民小區(qū)、村莊、旅游景區(qū)等缺少便民市場、服務(wù)網(wǎng)點、停車場等，因為有剛性需求，給流動商販、黑車、亂停車等違法行為提供了條件，造成了一些區(qū)域出現(xiàn)了大量攤?cè)夯?、聚集化的環(huán)境秩序問題。還有一些居民小區(qū)、村莊、背街小巷，公共場所日常管理力量缺失，無保潔巡邏、停車管理等人員，出現(xiàn)各類問題時無人管。

二、解決目前城市管理存在問題的對策

（一）理順關(guān)系，完善機(jī)制，建立科學(xué)的管理體系

理順部門與部門之間的關(guān)系，堅持屬地管理原則。各區(qū)縣應(yīng)建立以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管理主體，行業(yè)權(quán)屬部門負(fù)主責(zé)，綜合協(xié)調(diào)部門指導(dǎo)評價，執(zhí)法部門積極配合，監(jiān)督監(jiān)管部門綜合監(jiān)管的工作機(jī)制和管理體系。

1.區(qū)縣以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為管理主體?！吨腥A人民共和國憲法》第107條已明確授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)，街道是區(qū)縣人民政府的派駐機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的相應(yīng)職權(quán)，對本轄區(qū)內(nèi)行使行政管理權(quán)。

一是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政正職為第一責(zé)任人，主管副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主責(zé)。生態(tài)、環(huán)境、秩序等城市管理工作是各級政府重中之重的工作。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)干部的分工都與生態(tài)、環(huán)境、秩序等城市管理工作相聯(lián)系，都是源頭性、基礎(chǔ)性的前端管理工作，要齊抓共管。

二是發(fā)揮現(xiàn)有科室職能作用。全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)有土地規(guī)劃、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、食品、安全、環(huán)保、市場、交通、水務(wù)、園林、農(nóng)業(yè)、流管辦等科室和相關(guān)部門，科室負(fù)責(zé)人要指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)、考核基層的日常管理工作，負(fù)直接責(zé)任。

三是加強(qiáng)對執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對公安派出所、城管執(zhí)法隊、工商所、食藥所等部門的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)等。各執(zhí)法部門必須無條件服從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，積極參與各類聯(lián)合執(zhí)法活動。

四是加強(qiáng)對村委會、居委會的指導(dǎo)、協(xié)助工作。村委會、居委會負(fù)責(zé)對本轄區(qū)的日常管理工作，建立保潔、巡邏等日常管理隊伍，對于出現(xiàn)的各類問題，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時解決、及時上報。

五是建立巡邏管護(hù)、保潔等隊伍。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結(jié)合實際負(fù)責(zé)指導(dǎo)，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)各部門、居村委會、大型單位等建立各類保潔、巡邏、門衛(wèi)、停車等管理人員，做到全覆蓋、無死角。

六是建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制。建立由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織相關(guān)科室、職能部門、執(zhí)法部門共同參與的聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制，解決攤?cè)夯⒕奂沫h(huán)境秩序問題。

2.行業(yè)權(quán)屬部門負(fù)主責(zé)。是指規(guī)劃委、住建委、商務(wù)委、農(nóng)委、市政市容委、交通委、文委、國土、交管、公路、消防、安監(jiān)、園林綠化、水務(wù)、工商、民政、民委、殘聯(lián)、環(huán)衛(wèi)、供電、供水、供氣、供暖等行業(yè)管理、行政審批、市政服務(wù)等前端管理部門，要堅持“誰主管誰主責(zé)、誰審批誰監(jiān)管”的原則，除了要把好前端管理關(guān)，還要對許可審批后出現(xiàn)的問題負(fù)主要責(zé)任。

3.綜合部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)考核評價。是指環(huán)境辦、城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦等綜合協(xié)調(diào)部門，要按照自身職能定位，做好工作計劃部署、指導(dǎo)監(jiān)督、檢查考核等工作。

4.執(zhí)法部門積極配合。在城市管理工作中，公安派出所、城管執(zhí)法隊、工商所、食藥所、交通、規(guī)劃、住建、國土、衛(wèi)生、水務(wù)、文化等基層執(zhí)法部門，要服從、配合街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項日常執(zhí)法工作，積極參加街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的各類聯(lián)合執(zhí)法活動。

5.監(jiān)督監(jiān)管部門綜合監(jiān)管。城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦是市政府為加強(qiáng)城市管理成立的議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)管城市管理中出現(xiàn)的各類問題，對屬地政府、相關(guān)部門等在日常管理中出現(xiàn)的各類問題，通過發(fā)送《監(jiān)管通知單》，告知區(qū)縣政府、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門限期解決，同時掛賬、督查督辦，納入績效考核并可以移交監(jiān)察部門處置。

（二）標(biāo)本兼治源頭治理

1.抓基層、抓基礎(chǔ)。要落實街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主體責(zé)任，做好日?；A(chǔ)性管理工作。一是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)、副職領(lǐng)導(dǎo)按照分工，抓好分管的生態(tài)、環(huán)境、秩序工作，要有目標(biāo)、有標(biāo)準(zhǔn)、有措施、有部署、有檢查、有考核；二是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各科室要履好職，做到底數(shù)清、情況明、有臺賬，到基層一線做好檢查指導(dǎo)等各項服務(wù)管理工作；三是加強(qiáng)對村委會、居委會協(xié)助、指導(dǎo)，發(fā)揮第一道防線的作用；四是做到各居民小區(qū)、背街小巷、村莊、公共場所、大型單位等都要建立各類保潔、巡邏、看門、停車管理等隊伍，實現(xiàn)無盲區(qū)、無死角，要做到第一時間發(fā)現(xiàn)問題，第一時間解決問題；五是加強(qiáng)對公安派出所、城管執(zhí)法隊、工商所、食藥所、安委會、土地巡邏所等執(zhí)法部門的整合，充分發(fā)揮各執(zhí)法部門的職能作用。要加大對修鞋、修車、修鎖等“小修業(yè)”的管理，群眾有需求的要退街入巷，定點從業(yè)，集中管理；對于非法小餐飲、小發(fā)廊、小洗浴、小歌廳、小旅店等“五小”行業(yè)該退必退；對于私搭亂建形成的低小散劣產(chǎn)業(yè)、違法經(jīng)營、店外經(jīng)營、堆物堆料等要徹底取締，確保出現(xiàn)的問題日清日結(jié)，形成常態(tài)化。

2.抓前端、抓源頭。政府行政管理、行政審批、行業(yè)權(quán)屬部門要把好自身職能源頭管理關(guān)。凡是前端管理部門能夠做的工作，必須在前端做實，一步到位，不能再出現(xiàn)因前端不負(fù)責(zé)任、管理不到位出現(xiàn)新的問題和矛盾。凡因前端工作而繁衍出的新問題，前端管理部門要負(fù)日后監(jiān)管責(zé)任；要求前端管理部門必須積極履職，對于前端應(yīng)該解決、能夠解決而不予解決、不履職、不作為造成違法的，也應(yīng)倒查前端不作為、失職瀆職的責(zé)任；凡為違法行為提供服務(wù)的部門、單位、基層組織和各級干部，要堅持“誰提供誰負(fù)責(zé)”和“誰提供誰糾正、誰撤銷”的原則，否則將追究責(zé)任；今后不得再出現(xiàn)為違法行為提供各類審批、服務(wù)等，包括各種證照、備案、許可手續(xù)以及供電、供水等；凡直接參與了違法行為的部門、單位、基層組織和公職人員，要自覺主動地糾正和退出，否則將追究黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，構(gòu)成犯罪的將追究法律責(zé)任。對于已構(gòu)成犯罪的違法當(dāng)事人，如果不能及時移送公安機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任的，應(yīng)追究相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)包庇袒護(hù)責(zé)任。

3.抓執(zhí)法、抓效能。各執(zhí)法部門要做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，要把立了多少案、抓了多少人、罰了多少款、扣了多少車、拆了多少違建等作為執(zhí)法履職的標(biāo)準(zhǔn)。對于各類違法行為，經(jīng)教育制止無效的必須堅決查處，高限處罰，嚴(yán)厲打擊，如違法建設(shè)、非法小廣告、露天燒烤、店外經(jīng)營、流動商販、非法運營、車輛遺撒、亂堆亂放、工地?fù)P塵、廣告牌匾、亂倒垃圾、非法停車場、非法市場等，提高違法成本，讓違法者不敢違法。對于不按時接受處罰的當(dāng)事人，應(yīng)及時向法院起訴強(qiáng)制執(zhí)行。執(zhí)法部門之間要相互支持、相互配合，公安機(jī)關(guān)應(yīng)保障行政執(zhí)法人員的執(zhí)法安全，對于阻撓執(zhí)法、妨礙公務(wù)、擾亂秩序的違法當(dāng)事人必須嚴(yán)厲打擊，構(gòu)成犯罪的應(yīng)追究刑事責(zé)任。對于執(zhí)法不作為、為違法行為人通風(fēng)報信、包庇縱容的執(zhí)法人員，要追究黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，構(gòu)成犯罪的將追究法律責(zé)任。

4.抓服務(wù)、抓疏堵。搞好公共服務(wù)，滿足群眾需求是政府的根本職責(zé)，當(dāng)不能滿足群眾需求時，就應(yīng)該因勢利導(dǎo)，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)和配置作用，積極引導(dǎo)和規(guī)范非政府力量作為補(bǔ)充。比如居民小區(qū)沒有便民市場，就要堅持以人為本、疏堵結(jié)合的原則，先建臨時市場，滿足群眾需求，當(dāng)然疏堵結(jié)合不是為了流動商販就業(yè)，而是為了滿足群眾需求。其它方面的問題，如旅游景區(qū)可建臨時服務(wù)網(wǎng)點，或?qū)τ行┕卜?wù)采取服務(wù)外包等。但重要核心區(qū)、重點地區(qū)、公共場所不存在疏堵結(jié)合問題，必須堅持零容忍，必須依法嚴(yán)厲查處和打擊。

（三）全面推進(jìn)“四公開、一監(jiān)督”

“四公開、一監(jiān)督”是市政府加強(qiáng)城市管理工作的一項重大舉措，是提高各區(qū)縣政府、相關(guān)職能部門、執(zhí)法部門管理效能，強(qiáng)化社會監(jiān)督的創(chuàng)新之舉?！八墓_”即公開責(zé)任部門，公開部門職責(zé)和查處標(biāo)準(zhǔn)，公開網(wǎng)格化管理機(jī)制及責(zé)任人，公開部門執(zhí)法效果排名?！耙槐O(jiān)督”即由市區(qū)兩級督查督導(dǎo)組對發(fā)現(xiàn)的各類問題及時向相關(guān)責(zé)任單位、部門、屬地政府發(fā)送《監(jiān)管通知單》，并對告知的問題進(jìn)行掛賬督辦，每月將各單位告知、掛賬、整改、反饋、反彈、曝光情況公開排名?！八墓_、一監(jiān)督”可以有效地解決部門之間相互推諉，職責(zé)不清，不履職、不作為的問題。

（四）市區(qū)兩級督查督導(dǎo)工作見成效

由市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦牽頭，公安配合，成立市區(qū)兩級首都環(huán)境秩序聯(lián)合督導(dǎo)組，負(fù)責(zé)對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，職能部門、執(zhí)法部門在城市運行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)督。僅以去年1-5月份統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例：市區(qū)兩級督查督導(dǎo)組向?qū)俚卣l(fā)送《監(jiān)管通知單》5786件，向責(zé)任部門發(fā)送《監(jiān)管通知單》3049件，整改率達(dá)85%。

一是督導(dǎo)組的職責(zé)。即當(dāng)好市區(qū)兩級政府的“眼睛”，要求在媒體曝光、群眾舉報之前發(fā)現(xiàn)城市運行中的各類問題；當(dāng)好政府各責(zé)任部門的“腿和眼睛”，要求發(fā)現(xiàn)各類問題后立即向相關(guān)責(zé)任單位、部門、屬地政府發(fā)送《監(jiān)管通知單》，并限期整改，掛賬督察督辦，并要求按期反饋。對能夠按規(guī)定積極整改按期反饋的，要給予通報表揚(yáng)；對不能按期整改反饋的，要給予通報批評；反彈的要給予曝光；對不整改、不反饋的報市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)并移送市區(qū)兩級紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門處置。

二是督察督導(dǎo)的問題。包括群眾舉報、媒體曝光、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問題；已形成攤?cè)夯?、聚集化并且長時間不能解決的問題；部門之間相互推諉、扯皮，不履職、不作為的問題；屬地區(qū)縣政府不重視，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不落實責(zé)任等突出問題。

首環(huán)辦開展的月檢查、月曝光、月排名，是指由市首環(huán)辦牽頭從城市管理部門抽調(diào)人員組建聯(lián)合檢查組，每月一次到各區(qū)縣抽查拉練檢查，今年按照“三延伸”的要求，重點檢查城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷、居民小區(qū)和農(nóng)村。抽檢點位包括衛(wèi)星拍照的垃圾點位、市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)辦通知的點位、部門移送的點位，以及復(fù)查的點位等，同時把拉練檢查路線可視范圍環(huán)境秩序納入考評。檢查組每個成員根據(jù)檢查情況給予打分，首環(huán)辦負(fù)責(zé)匯總后，報市政府曝光排名。

三、加快推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)

“三網(wǎng)合一”網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)必須通過整合資源、理順眾多管理部門之間的關(guān)系，按照城市管理的工作機(jī)制和管理體系，建立以屬地管理為主體，行業(yè)權(quán)屬部門為主責(zé)，綜合協(xié)調(diào)部門指導(dǎo)評價，執(zhí)法部門積極配合，監(jiān)督監(jiān)管部門綜合監(jiān)管的網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，按照市、區(qū)縣、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居村委會的管理層級、行政區(qū)域面積劃分網(wǎng)格；把人、地、事、物、組織等網(wǎng)格管理因素納入網(wǎng)格，盡可能將問題解決在網(wǎng)格內(nèi)，明確網(wǎng)格化服務(wù)管理責(zé)任主體、責(zé)任部門、責(zé)任單位和具體責(zé)任人；建立科學(xué)的閉環(huán)式管理流程；建立“統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，統(tǒng)一管理體系、統(tǒng)一網(wǎng)格劃分、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)平臺、統(tǒng)一地理信息、統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)即“六統(tǒng)一”的市、區(qū)兩級網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺，實現(xiàn)資源共享，加快推進(jìn)“三網(wǎng)合一”網(wǎng)格化服務(wù)管理體系建設(shè)，全面提升首都城市精細(xì)化管理水平。

（責(zé)任編輯：李靜敏）