國(guó)際大都市如何規(guī)劃疏解人口

人口暴漲是國(guó)際大都市發(fā)展的通病。近年來(lái)，國(guó)外大都市無(wú)論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)、行政部門(mén)（企業(yè)）外遷，還是建設(shè)首都副中心、新建衛(wèi)星城市，無(wú)不立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，通過(guò)政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)激發(fā)、交通互聯(lián)互通先行，在人口疏解方面走出了一條可持續(xù)發(fā)展之路。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是有序疏解非首都功能的關(guān)鍵舉措。如何有序疏解非首都功能，北京沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循、答案可解，面臨一場(chǎng)大考。紐約、莫斯科、倫敦、巴黎、東京、首爾等世界級(jí)大都市率先在人口疏解方面進(jìn)行了“瘦身健體”的成功嘗試，或許對(duì)北京有一定啟發(fā)和借鑒之處。

國(guó)外世界級(jí)大都市通常采取立法控制“增量”、規(guī)劃疏解“存量”的路徑，堅(jiān)持疏與堵結(jié)合，做到控與疏雙輪驅(qū)動(dòng)，確保城市人口總量不越“紅線”。在“控”方面，國(guó)外通常制訂有關(guān)建筑、產(chǎn)業(yè)、綠化等發(fā)展立法，嚴(yán)禁中心城區(qū)新建各種項(xiàng)目和擴(kuò)大建設(shè)用地、新增產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)建行政辦公、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施，以法律的強(qiáng)制力、執(zhí)行力、約束力，堅(jiān)決守住各類功能禁止和限制底線，控制人口增量。韓國(guó)首爾1982年頒布《首都圈整備規(guī)劃法》，控制首爾人口密度;日本東京1956年制定《首都圈整備法》，明確以東京為中心、100公里半徑以內(nèi)建設(shè)首都圈的地域范圍，并通過(guò)1959年《工業(yè)控制法》，嚴(yán)格控制首都圈內(nèi)的部分城市的新增項(xiàng)目;英國(guó)倫敦1938年頒布《綠帶法》，規(guī)定在倫敦市周圍保留寬13-24公里的綠化帶，在此范圍內(nèi)禁止新建工廠和住宅。

世界級(jí)大都市疏解人口的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，單靠“堵”和“控”只是一種被動(dòng)方法，必須積極主動(dòng)地“疏”，才能治標(biāo)又治本。疏解城市人口首先取決于科學(xué)合理的城市規(guī)劃，并以之為據(jù)，指導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理?；诖耍瑖?guó)外大都市都從城市發(fā)展的戰(zhàn)略定位出發(fā)，突出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，統(tǒng)籌兼顧局部與全局、近期與遠(yuǎn)期關(guān)系，制訂短中長(zhǎng)期規(guī)劃，使疏解工作有序有效運(yùn)作。美國(guó)1996年制定東北部大西洋沿岸城市帶規(guī)劃，明確城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和發(fā)展格局。法國(guó)制訂“大巴黎計(jì)劃”，提出跨行政區(qū)域界限，促進(jìn)城市與郊區(qū)融合。俄羅斯莫斯科制定多個(gè)城市中心發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌舊城區(qū)與新城區(qū)功能，計(jì)劃將莫斯科州16萬(wàn)公頃的土地并入市建設(shè)新城區(qū)。英國(guó)倫敦上世紀(jì)60年代中期編制大倫敦發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計(jì)在半徑約48公里的范圍內(nèi)由內(nèi)向外劃分為內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。2005年12月，韓國(guó)政府制定《第三次首都圈整備規(guī)劃（2006-2020）》，將首都圈分為成長(zhǎng)管理圈、密度限制圈和自然保護(hù)圈，并劃分出10個(gè)地區(qū)圈和5個(gè)產(chǎn)業(yè)帶，明確首都圈由原來(lái)以首爾為中心的“單核結(jié)構(gòu)”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化的總體思路。

有序疏解大城市人口關(guān)鍵是轉(zhuǎn)與遷（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與部分企業(yè)、服務(wù)業(yè)、行政單位等外遷）并舉，著力解決“搬哪些、往哪搬、如何建”等問(wèn)題。

疏解人口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是重點(diǎn)，對(duì)高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)以及部分第三產(chǎn)業(yè)，是國(guó)內(nèi)外大都市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)。日本東京1959年提出勞動(dòng)密集型企業(yè)外遷計(jì)劃，制定推動(dòng)勞動(dòng)力與制造業(yè)向地方分散和轉(zhuǎn)移政策，形成特色明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域職能分工體系。1971年，韓國(guó)政府責(zé)令污染企業(yè)搬出首爾，在對(duì)企業(yè)遷入地實(shí)行稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，加大其基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。法國(guó)巴黎馬恩拉瓦萊新城通過(guò)承接巴黎中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力培育特色產(chǎn)業(yè)，形成以旅游業(yè)、金融業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，并逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高人口吸引力和承載力。美國(guó)通過(guò)在郊區(qū)購(gòu)房和租房給予更多的優(yōu)惠貸款利率、降低貸款門(mén)檻、提供抵押等方式，引導(dǎo)居民在郊區(qū)生活和居住。隨著人口逐步郊區(qū)化，大型商品零售業(yè)也隨之向郊區(qū)遷移。

近年來(lái)，國(guó)外政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過(guò)創(chuàng)造條件，推動(dòng)對(duì)不符合城市定位的大公司搬遷。如今，俄羅斯實(shí)力雄厚的大公司放棄城市中心區(qū)，開(kāi)始在外圍區(qū)域建設(shè)辦公樓和園區(qū)。日本建設(shè)位于東京都鄰縣的橫濱21世紀(jì)未來(lái)港、幕張、埼玉三大“新都心”。這些新都心利用原有的工廠舊址或填海造地搞開(kāi)發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。英國(guó)大企業(yè)總部落戶疏解小城鎮(zhèn)漸成常態(tài)，如泰晤士水公司總部在斯文登小城，勞斯萊斯總部在德比小城。此外，英國(guó)對(duì)遷移出去的大企業(yè)實(shí)行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業(yè)布局的調(diào)整。

目前，國(guó)外大都市均在著力打造世界級(jí)新型首都圈和具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群，采取以點(diǎn)帶面，先有部分行政部門(mén)由中心城區(qū)向周邊搬遷，以此帶動(dòng)科研、商務(wù)、文化、會(huì)展等功能的聚集，教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等其他非首都功能加快向副中心或衛(wèi)星城疏解。據(jù)有關(guān)資料介紹，英國(guó)倫敦通過(guò)構(gòu)建14個(gè)“迷你城市”經(jīng)濟(jì)圈、商業(yè)區(qū)，形成倫敦-伯明翰-利物浦-曼徹斯特城市群，通過(guò)政府帶頭牽引其下屬機(jī)構(gòu)向衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，此舉得到了公共事業(yè)單位的支持，高校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位隨后開(kāi)始大遷徙。韓國(guó)政府2004年8月確定韓中部地區(qū)的燕歧-公州將成為新的行政首都即世宗市。自2012年開(kāi)始韓國(guó)總統(tǒng)府及中央行政機(jī)關(guān)陸續(xù)搬遷到新址，到2030年世宗市人口控制在50萬(wàn)。日本政府先后三次實(shí)施“城市副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔(dān)起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)-副中心-周邊新城-鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，形成東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣“一都三縣”的都市圈。莫斯科市政府計(jì)劃將莫斯科大環(huán)內(nèi)現(xiàn)有的超過(guò)1200萬(wàn)人口遷移部分至新區(qū)，為200萬(wàn)莫斯科市民提供住房和100多萬(wàn)個(gè)專業(yè)技術(shù)崗位。

綜觀國(guó)外大都市，除了拉動(dòng)區(qū)域就業(yè)外，無(wú)不把副中心（衛(wèi)星城、新城）公共資源分配作為重中之重，包括居住、教育、醫(yī)療、文化、體育在內(nèi)的配套設(shè)施。韓國(guó)首爾通過(guò)由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略的實(shí)施，先將人口吸引到距首爾30-40公里的交通要道或地鐵附近，并不斷完善和配套學(xué)校、醫(yī)院、購(gòu)物中心等生活設(shè)施，促進(jìn)學(xué)校、飯店、購(gòu)物中心、醫(yī)院等設(shè)施在衛(wèi)星城的合理布局，使衛(wèi)星城的生活環(huán)境與生活質(zhì)量不低于市區(qū)。這些“副都心”的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)獨(dú)立，交通便利，生活設(shè)施齊全，適合宜居和就業(yè)。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開(kāi)始建設(shè)，1991年?yáng)|京都政府搬遷至此，如今這里高樓林立、銀行密集、公共服務(wù)到位，備受世界關(guān)注。紐約加大對(duì)郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品投資，使郊區(qū)學(xué)校資源遠(yuǎn)優(yōu)于中心城市，為城市人口向郊區(qū)遷移提供重要保障。

疏解人口離不開(kāi)交通的有力支撐。擁有完善的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)等，就能促進(jìn)都市群第一時(shí)間互通互聯(lián)，加速人才、資源的快速流動(dòng)。推動(dòng)中心城市功能向周邊新城（副中心、衛(wèi)星城）疏解的一個(gè)重要條件，就是建立與中心城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局相適應(yīng)的交通體系。四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大了人口分布與職業(yè)通勤范圍，軌道交通拉近了中心城區(qū)與衛(wèi)星城、副中心的距離?；诖?，世界大都市均在緊鑼密鼓地建設(shè)快速交通促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)駐東京記者表示，東京都市圈發(fā)展的可貴之處就是高度重視交通。從1950年?yáng)|京及周邊區(qū)域內(nèi)大規(guī)模建設(shè)高速公路、鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，到東京都市圈由新干線、輕軌和地鐵構(gòu)成的總長(zhǎng)約2865公里的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，再到東京環(huán)市中心的輕軌線把都心和7大副都心連接起來(lái)，構(gòu)成了以副都心為起點(diǎn)、呈放射狀向近郊和鄰近中小城市延伸的格局，加速了區(qū)域資源要素的合理流動(dòng)。美國(guó)東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費(fèi)城、紐約、巴爾的摩等城市就是憑借便捷的交通運(yùn)輸條件形成的，并最終聯(lián)結(jié)成完善的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，逐步形成了波士頓-華盛頓大都市連綿帶。德國(guó)城市交通與城際交通和跨區(qū)遠(yuǎn)程交通高度融合，城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區(qū)鐵路和市郊鐵路等多種運(yùn)輸方式。加拿大東部?jī)墒〉墓怂?蒙克頓成長(zhǎng)走廊是20個(gè)跨省工業(yè)和商業(yè)園區(qū)棲息地，互聯(lián)互通的交通體系成為這一走廊上各城市間經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)的先決條件。

（責(zé)任編輯：李靜敏）