教師工資改革拉鋸

7月底，吉林教師在市政府前集體討要工資。今年1月，山東省濟南市歷城區(qū)5所中小學教師因不滿教育局提出的績效工資管理規(guī)定，停課并在學校門口維權。自去年底開始，江西南昌、安徽馬鞍山、河南信陽等地的教師為薪酬維權的事件也此起彼伏。

“這些教師維權事件，與我們統(tǒng)計的全國相對工資水平最低的地方大致吻合，且大多指向績效工資的不合理分配，即工資結構的公平性問題?！北本煼洞髮W教育學院教授曾曉東說。

一直以來，教師工資問題往往被聚焦于鄉(xiāng)村教師身上，2015年國務院頒布的一系列政策，也大多圍繞提高鄉(xiāng)村教師福利待遇?！俺鞘兄行W，包括北京、上海這些大城市的教師工資問題，一直被忽視?！痹鴷詵|說。

免費與亂收費

北京東城區(qū)一位教齡15年的小學班主任教師唐娟（化名）剛剛辭職，她介紹，自己所在的小學骨干教師一年的稅前收入約七八萬元，年輕教師只有5萬元。

根據北京市人社局和北京市統(tǒng)計局聯合發(fā)布的數據，2014年度北京市職工平均工資為7.76萬元。

根據《中國統(tǒng)計年鑒》（1991年-2012年），北京中小學教師工資水平在2012年為全國最高，但與本市人均GDP的比值卻低于全國水平，更遠低于發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家的平均水平。

《中國中小學教師發(fā)展報告（2014）》稱，“教師的職業(yè)貢獻與工資待遇極度不匹配?！敝行W教師平均每天在校9.57小時，高于《勞動法》相關規(guī)定，非教學工作和勞動強度也較大。

在北京教科院教師研究中心主任魚霞看來，薪酬問題是影響北京這類發(fā)達地區(qū)擴充教師隊伍的主要瓶頸。

2012年，北京教科院承擔的一項中小學教師隊伍研究也發(fā)現，一方面新教師尤其是遠郊區(qū)縣需求量大，補充困難；另一方面，新教師供給嚴重不足。

針對教師缺口問題，北京市教委及各區(qū)縣教委試圖加以解決。2013年至2015年，10個遠郊區(qū)縣和朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)的農村地區(qū)中小學計劃招聘1000名左右音樂、體育、美術、歷史和地理學科教師，并允諾給予北京戶口。

“從落實情況來看，數量并未達標?！濒~霞說。

關于中小學教師工資前兩次較為重要的改革，發(fā)生在2006年和2009年。

2006年，《事業(yè)單位工作人員收入在分配制度改革方案》下發(fā)，這次改革一方面在意保障農村教師的工資按時足額發(fā)放，另一方面提出逐步建立以崗位聘任為基礎的績效工資制度。

“這主要是一種財政管理方式的改革，第一次提出工資的制度化差異，對學校通過從事市場活動發(fā)放獎金的沖動進行了遏制，代之以財政支付手段縮小學校間的教師工資差異， 并將績效工資的發(fā)放權力交給地方政府?！北本┙炭圃航處熝芯恐行闹硌芯繂T周惠介紹。

為了改變學校“一邊免費、一邊亂收費”的現象， 2008年，國務院辦公廳轉發(fā)人社部、財政部、教育部《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見的通知》，提出對義務教育學校的績效工資的核定和發(fā)放進行規(guī)范，遵循不低于當地公務員平均工資水平、區(qū)縣內大體均衡的原則。通知從2009年開始實施。在此之前，各地允許學校自主籌資且與教職工福利掛鉤。

2015年1月-5月，澳大利亞莫納什大學的博士候選人龍怡，在北京、浙江、四川、安徽每省抽出四所中小學進行了訪談調研。據她了解，2009年改革前，四川某縣的一所中學，一年擇校費收入達1000萬元，可用于給教師發(fā)補課費、升學成績獎勵等。但擇校費是否能收取，金額多少，與是否名校直接相關，帶來的結果是重點學校的教師收入可觀，普通學校除了工資鮮有其他收入。

2009年改革后，各種名目的津補貼被要求規(guī)范。據龍怡介紹，此前的糧油補貼、獨生子女費等都在規(guī)范之列，到今年只有邊遠地區(qū)和特殊崗位津補貼兩項保留。

收緊學校自主收入

對學校的自主收入，2009年后愈加收緊。2014年，國務院啟動深化預算管理制度的改革，此前地方政府也對學校嚴加管理，“限錢數、限人數、限分數”的三限政策將擇校費的收取標準化，并進入財政預算。

龍怡調研的中學，一年的擇校費下降近50%，“收支兩條線”后按比例返還的部分不能再發(fā)放給教師。

類似的情形，在北京也發(fā)生了。據記者了解，北京四中教師的收入從此前的月入一萬多元下降到七八千元。一些接受訪談調研的重點學校的教師表示，工資落差導致他們工作懈怠、抱怨增多。

值得一提的是，績效工資改革將公立高中學校排除在外，安徽和四川一些高中學校教師由于沒有實行績效工資，收入比小學和初中的教師還要低。龍怡發(fā)現，這些高中的升學率有所下降，一些教師不上早晚自習，不去外地實習，也不給其他教師代課。

無奈之下，四川某縣一所高中通過收取擇校費，彌補收入，被當地財政部門審計發(fā)現，學校用《教師法》中教師工資不低于公務員工資的規(guī)定力爭，最后免于行政處罰，但仍被罰款。

大多數地方如北京、浙江一樣，實質上還是通過公共財政負擔高中教師的績效工資。

龍怡介紹，因各地的財政能力、物價水平不同，績效工資也顯示出較大差異。在寧波，教師的績效工資年均6萬元，北京5.5萬元，而四川和安徽只有2萬多元。各地實施績效工資的方式也不同，四川、安徽、浙江等地70%參照基本工資表執(zhí)行，30%交給學校自主分配；而在北京則100%交給學校分配。

工資拉平與地區(qū)差異

2009年績效工資制度開展后，為實現區(qū)域內教育均衡目標，各地著手拉平校際之間的工資差異，但進度不一。北京在2014年基礎教育綜合改革之后才真正實現拉平。

這個舉措強調“績效工資區(qū)域內均衡，差異在學校內部”。但從龍怡的調研來看，實際情況難遂人愿：骨干教師在學校是少數，最后校代會的決定作用往往都把校內差異也抹平了。

比如，一些學校，本應按質分配的績效工資，變成按量分配，就是按課時分配，無法體現績效工資的激勵作用。

北京通過教改拉平重點校和普通校的教師工資水平，主課教師和其他科目教師的收入差距微小，工作量更大的班主任在薪酬體系中也未得到合理傾斜。

曾曉東提醒，缺乏獎勵性激勵的教改，可能導致重回平均主義進入美國等難以走出的公立學校病時期。

今年7月底，機關事業(yè)單位調整基本工資標準的政策落地，這一度被外界解讀為“漲工資”。

實際上，這一政策是將部分規(guī)范性津補貼或績效工資納入基本工資，從而提高了基本工資占工資的比重，同時將調整比重向基層人員傾斜?！皩浇處?，主要是實現了事業(yè)單位的養(yǎng)老金‘并軌’，同時是將教師工資中不必要的津補貼去除，提高了教師工資的可預算管理程度?！痹鴷詵|解釋。

在曾曉東看來，工資結構調整只是“改革的第一步，把水渠挖通，需要有第二步，觸及根本性的改革”。

曾曉東所指“根本性的改革”，涉及教師工資的水平提高、地區(qū)差異和時間變動機制三個維度。

她指出，中小學教師工資的結構由基本工資、績效工資和津補貼三部分構成，其中基本工資由中央財政保障，人社部門管理，由教師的學歷水平、教齡和職稱等決定，體現其人事屬性；但地區(qū)差異和時間變動機制這兩個財政屬性卻長期被忽略?！百F州某個縣和北京、上海教師的基本工資幾乎一樣，沒有系數差異；2006年工資套改以后教師工資水平幾乎沒有調過?！痹f。

2009年以來，績效工資中的一部分被充作地區(qū)差異的調節(jié)，輔之以各種名目的津補貼，今年的改革對績效工資和津補貼進行了規(guī)范，但沒有授權地方制定適應本地需要的等級工資標準。

《中國中小學教師發(fā)展報告（2014）》指出，不同工作地點的教師，要隨著時間序列的變化，工資按照相應標準進入預算過程，這顯然屬于財政預算管理，而不是人事制度的內容。

按照現行做法，邊遠貧困地區(qū)的農村教師發(fā)放崗位補貼、生活津貼，生活成本高的發(fā)達地區(qū)教師發(fā)放物價補貼，這些在工資之外打的補丁，都難以進入預算內管理，將給工資收入的統(tǒng)計和核算帶來諸多難題。

《報告》還稱，“教師工資制度的核心設計是工資結構而非總量?！?012年實現教育經費支出占GDP4%的目標之后，社會各界的關注點便從政府是否作為，轉移至教育經費的合理使用上。而在教育經費支出的各類構成中，教師工資作為人員支出占據60%-80%份額。

基于此，《報告》認為，穩(wěn)定的、可持續(xù)的教育經費增長機制需要建立在對各類教育經費的預算上，即確定預算標準，央地確權定責后，再進入地方公共財政預算。

然而，在2014年國務院先后出臺了《關于深化預算管理制度改革的決定》和《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》后，國家層面的預算管理制度改革才剛剛開始。

以曾曉東為代表的許多教師，最關心的是能否給地方、省級政府以權限，制定中小學教師績效工資的預算辦法。

然而，對于這一改革，教育部、人社部、財政部三部委還未形成共識?！敖逃恳處熅幹?，人社部認為事業(yè)單位在改革不能隨意給編制，財政部則跟著編制走?！痹鴷詵|說，各部門站在不同的立場考慮問題，難以形成合力。

魚霞也指出，教育財政的基本功能要由保障教育發(fā)展轉向提升教育質量，這就意味著支出應更側重于建設高質量的教師隊伍。

那么，如何根據各地區(qū)的物價水平、其他行業(yè)的工資水平，制定出合理的教師工資地區(qū)差異確定機制，確保教師工資支出在進入財政預算體系時能夠體現地區(qū)差異，將成為未來教師工資制度改革的一個重要議題。