養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌躊躇

自制度建立伊始，中國養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次過低一直飽受詬病。當(dāng)前，以縣市級統(tǒng)籌為主的碎片化體系引發(fā)諸多問題：勞動力要素流動受限，勞動力流入地與流出地苦樂不均等，制度的可持續(xù)性和效率都大打折扣。

實現(xiàn)全國統(tǒng)籌因此被寫進了“十二五”規(guī)劃綱要，2015年恰為“十二五”收官之年，人力資源和社會保障部官員此前多次公開聲稱，統(tǒng)籌方案將在年內(nèi)出臺。

無論出于政策要求還是現(xiàn)實考慮，實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌都被認為是當(dāng)務(wù)之急。

不過，《財經(jīng)》記者獲悉，相較于統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌模式，即將出臺的改革方案將可能采用中央調(diào)劑的形式。

多位學(xué)者稱“一步到位太難”，中央調(diào)劑被視為一種過渡性措施，可一定程度緩解各地養(yǎng)老金的“旱澇不均”，也避免與日益固化的地方利益直接對沖。

人社部部長尹蔚民去年年底指出，區(qū)域之間基金結(jié)余不平衡，人口贍養(yǎng)比不平衡，完成統(tǒng)籌需要尋求最大的利益平衡點，處理好中央和地方之間的關(guān)系、地方和地方之間的關(guān)系。

中央調(diào)劑選擇

所謂中央調(diào)劑，即在省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，中央從各地抽取部分養(yǎng)老基金建立中央調(diào)劑金，對各省收支余缺進行調(diào)節(jié)。

由于東北及中西部一些省份勞動人口外流、養(yǎng)老金入不敷出，長年依賴于各級財政補助，而人口流入的省份由于外來的年輕人多，繳費人群較多，領(lǐng)取人群相對少，養(yǎng)老基金得以結(jié)余較多。

比如，黑龍江、吉林、四川、重慶、甘肅，不到兩名職工需供養(yǎng)一名退休者，而廣東、江蘇、浙江等省份坐擁千億元結(jié)余。

制度存在壁壘，各級財政成為養(yǎng)老金赤字的埋單者，對其補貼逐年擴大，從1998年的24億元上升至2014年的3548億元。

就此而言，即使未實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，中央調(diào)劑也可以部分化解現(xiàn)實窘境。

中央調(diào)劑的前提是省級統(tǒng)籌的實現(xiàn)。雖然絕大部分省份此前宣稱已完成省級統(tǒng)籌，但其參照的標準是2007年規(guī)定的“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一費率和費基、統(tǒng)一養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一基金核算、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程。

根據(jù)國家審計署統(tǒng)計，截至2011年底，有17個省份未達標，大量養(yǎng)老資金散落在縣、市一級。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，根據(jù)國際慣例，基金流的收支管理與核算層級才是唯一標準。他認為，由此衡量，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的僅有三四個省份。

更多地方則要求各市按比例上繳養(yǎng)老基金，建立省級調(diào)劑金來協(xié)調(diào)省內(nèi)盈缺。

支持中央調(diào)劑者稱，這可以使結(jié)余或赤字對養(yǎng)老基金的影響降至可接受范圍。另外，政策具有彈性，也可以在控制風(fēng)險的同時，減少行政阻力。

但中國人民大學(xué)教授鄭功成撰文指出，中央調(diào)劑名義上可以強化省級政府的責(zé)任，讓中央政府處于較為超脫的位置，卻非真正意義上的全國統(tǒng)籌。中央調(diào)劑模式下，若統(tǒng)一各地的繳費基數(shù)和費率，現(xiàn)在低費率、高結(jié)余的地區(qū)會有更多基金結(jié)余，而高費率、低結(jié)余的地區(qū)將出現(xiàn)更大的缺口。若不采取統(tǒng)一的繳費基數(shù)和費率，則現(xiàn)行格局下的籌資不公與地區(qū)競爭不公等問題仍未解決。在他看來，中央調(diào)劑并非統(tǒng)一制度安排的合理選擇，有可能如同省級調(diào)劑一樣，成為改革“夾生飯”。

同時，地方阻力恐難徹底避免。中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟研究中心教授胡繼曄也是調(diào)劑模式的反對者。

2008年至2010年，他在對13個省份的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市縣級政府都不愿治下的養(yǎng)老金結(jié)余被拿走，隱瞞基金數(shù)額的情況大量存在。在他看來，中央調(diào)劑也會面對相似的困境。

當(dāng)下社保經(jīng)辦機構(gòu)為屬地化管理，人員編制和行政經(jīng)費撥款來自地方，自然會傾向于維護本地利益，中央鞭長莫及。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授封進擔(dān)心，目前的養(yǎng)老金征繳率就不高，如果全國統(tǒng)籌之后基金的發(fā)放和使用跟地方失去關(guān)聯(lián)，可能會滋生“搭便車”心態(tài)，需要設(shè)計一些方案來激勵地方去征繳。

也有觀點認為，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌需由中央專門設(shè)置征繳和發(fā)放養(yǎng)老金的部門，這意味著社保經(jīng)辦機構(gòu)可由中央政府直管，通過在各地建立分支機構(gòu)實現(xiàn)，未來的中央調(diào)劑模式下是否有此安排，尚不可知。

地方利益障礙

養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低，派生出諸多現(xiàn)實困境，提高統(tǒng)籌層次后，可以在更大的范圍內(nèi)分攤風(fēng)險。

當(dāng)前，養(yǎng)老保險擴面已達瓶頸，最初的參保者開始退休領(lǐng)取養(yǎng)老金。目前，全國平均撫養(yǎng)比為3∶1左右，即3名在職職工需供養(yǎng)1名退休人員，在老齡化浪潮下，這一數(shù)據(jù)漸趨惡化。此外，2014年的當(dāng)期結(jié)余較上年減少600多億元。

職工養(yǎng)老保險基金的運行壓力越來越大，改革適逢其時。

全國統(tǒng)籌的政策建議早已進入決策者視野，因地方阻力延宕至今。全國統(tǒng)籌之所以難以實現(xiàn)，最根本的原因就是地方利益固化。

地方利益首先體現(xiàn)在地方養(yǎng)老金結(jié)余上。

1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中規(guī)定，基本養(yǎng)老金要保證專款專用，基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于兩個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，不得挪作他用，所得盈收也僅能用于擴充現(xiàn)有基金。

地方雖不能直接動用養(yǎng)老金結(jié)余，但潛在利益客觀存在。胡繼曄舉例，地方至少有權(quán)力選擇將資金放哪家銀行，這中間就可能存在潛在的利益輸送。一名山東省市級社保系統(tǒng)的人士指出，對地方政府而言，長期的養(yǎng)老金收入已經(jīng)形成潛移默化的權(quán)力，結(jié)余較多的地區(qū)勢必反對全國統(tǒng)籌。

養(yǎng)老金結(jié)余原本僅可存入銀行或購買國債，投資運營開啟后，人口流入地和流出地在養(yǎng)老金結(jié)余數(shù)字上的差距將會繼續(xù)拉大。

8月23日，《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》正式發(fā)布。作為勞動力流入地的東南沿海省份擁有充沛的結(jié)余資金，未來可期投資運營，擴充收入。另有12個省的養(yǎng)老金征繳小于支出，如黑龍江已經(jīng)嚴重收不抵支，去除財政補助后，2013年當(dāng)期赤字40.43億元，并無投資運營的空間。

另外，全國統(tǒng)籌意味著費率統(tǒng)一，但現(xiàn)狀是，各地可在法定費率范圍內(nèi)浮動，致使費率差距甚大。

在廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授張光的觀察中，廣東、福建、浙江等地擁有充裕的基金結(jié)余，一些地區(qū)為降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)負擔(dān)，在征繳環(huán)節(jié)執(zhí)行得非常松弛。撫養(yǎng)比困難的人口流出地則勢必盡量抬高費率，并不斷擴大覆蓋面，全力征繳保費收入。

具體而言，深圳費率最低時企業(yè)只需繳納職工工資的6%進入養(yǎng)老基金，哈爾濱市企業(yè)則需按職工月平均工資總額的22%繳納養(yǎng)老金。兩者在招商引資、經(jīng)濟增速上的差距進一步放大，兩極分化的趨勢在分散統(tǒng)籌下日趨顯著，難以自行消除。

中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉認為，社會保險的概念本身是全國性而非地方性的，各地應(yīng)當(dāng)費率一致、負擔(dān)一致，才具有公平性。各地經(jīng)濟發(fā)展落差大，是一個關(guān)乎歷史和區(qū)域的問題，而社保應(yīng)該一盤棋地解決問題?！叭绻粋€縣城本來就都是退休老職工，沒什么產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老負擔(dān)全數(shù)讓當(dāng)?shù)爻袚?dān)是不公平的，這應(yīng)當(dāng)是國家責(zé)任?！?/p>

此外，各地繳費水平和替代水平不一，統(tǒng)一繳費基數(shù)和費率后勢必會增加部分地區(qū)的養(yǎng)老金征繳數(shù)額或降低其退休后待遇，可能使當(dāng)?shù)孛癖娬J為自身利益受損而反對統(tǒng)籌。

勞動力在跨省流動時也涉及到地方利益。

根據(jù)2009年推行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，參保人員在跨省時，養(yǎng)老金個人賬戶的儲蓄額可完全轉(zhuǎn)移，單位繳費可帶走12%，另外8%留在原地。這被視為在既有框架下可提高便攜性的做法，留下一部分資金是為了平衡地方利益，代價是參保人完整利益的喪失。

由于轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣，成功辦理者寥寥。流動勞動力中曾涌現(xiàn)退保潮，在轉(zhuǎn)移工作地時直接取出個人賬戶中的資金，2011年《社會保險法》實施后，退保不被允許，許多農(nóng)民工任由養(yǎng)老保險斷繳。2014年，企業(yè)繳費人員占參保職工的比例為81.2%，降至六年以來最低。

能否另辟蹊徑？

全國統(tǒng)收統(tǒng)支實現(xiàn)之前，將中央調(diào)劑作為過渡方案更為現(xiàn)實。然而，積極推動養(yǎng)老制度改革的人士擔(dān)心，“半步改革”可能任由地方利益繼續(xù)固化，從而伴生更大阻力，使得局面愈發(fā)復(fù)雜，他們主張尋找更徹底的改革路徑，以圖釜底抽薪。

一些學(xué)者提出，可通過調(diào)整統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶比例來解決問題。如房連泉認為，如果統(tǒng)籌賬戶比例相對小、個人賬戶相對大，便攜性和激勵性都會增強，能減小全國統(tǒng)籌的難度，應(yīng)是改革的方向。

同時，當(dāng)前的計發(fā)公式和地方的收入水平掛鉤，沒有突出體現(xiàn)多繳多得的特點。個人賬戶近似于個人強制儲蓄，相比統(tǒng)籌賬戶更能體現(xiàn)激勵性。

上海金融與法律研究院研究員聶日明亦是做大個人賬戶的支持者，他認為區(qū)域性差異能由此消除，單一地強行推進統(tǒng)收統(tǒng)支而不輔以賬戶改革，意味著政府大包大攬，但資金收繳不力，負擔(dān)會愈加沉重。

根據(jù)當(dāng)下的養(yǎng)老金制度，雇主繳納20%進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳納8%進入個人賬戶。由于個人賬戶相當(dāng)于強制儲蓄，如果個人賬戶得以擴大，養(yǎng)老金將大部分成為產(chǎn)權(quán)明晰的個人資產(chǎn)。大筆結(jié)余的存在對于地方政府來說誘惑力減少，由于多繳多得的原則被突出，繳費率高低在調(diào)節(jié)各地企業(yè)負擔(dān)中的作用被縮小。

另有學(xué)者持相反觀點，主張應(yīng)縮小個人賬戶，擴大統(tǒng)籌賬戶。他們的理由是，初次分配的差距不應(yīng)再延伸至基本養(yǎng)老金這一領(lǐng)域，突出養(yǎng)老金的公平性和共濟性，縮小個人賬戶還能為發(fā)展以企業(yè)年金和商業(yè)保險為主的第二、第三支柱養(yǎng)老金留出空間。

在個人賬戶大小之爭外，就解決全國統(tǒng)籌問題，亦有其他思路被提出。

財政部曾建議開征社會保障稅，將養(yǎng)老保險中的統(tǒng)籌賬戶部分改為稅，直接交到中央國庫，由中央進行全國轉(zhuǎn)移支付。

這種方式直接略去了調(diào)劑環(huán)節(jié)，在征稅上亦不存在區(qū)域性差異，解決了征繳不力的難題，且近半數(shù)省份目前確由地稅局代收社保繳費。

但這一思路遭到人社部的反對。相關(guān)學(xué)者指出，若采取繳稅制，“殺富濟貧”的效應(yīng)將會降低發(fā)達地區(qū)上繳社保稅款的積極性，道德風(fēng)險反而會導(dǎo)致統(tǒng)籌層次難以提高。個人賬戶供款帶有強烈的個人儲蓄性質(zhì)和返還性質(zhì)，與稅收恰相反，“費改稅”會與制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生嚴重沖突。

本刊實習(xí)生楊璇對此文亦有貢獻