PPP動(dòng)真格

黨的十八屆三中全會(huì)提出建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，開(kāi)啟了推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）的新時(shí)代。PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

無(wú)論是李克強(qiáng)總理訪歐，還是亞投行、金磚銀行及絲路基金籌建與運(yùn)作都提到PPP。日前國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、發(fā)改委和央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知，從國(guó)家層面奠定了PPP的戰(zhàn)略意義。

迄今為止，政府已出臺(tái)有關(guān)PPP的文件數(shù)十份，國(guó)務(wù)院層面就發(fā)布了三份文件。國(guó)家推動(dòng)PPP模式應(yīng)用力度之大、出臺(tái)扶植鼓勵(lì)性文件頻率之高前所未有。財(cái)政部一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前PPP工作進(jìn)展“實(shí)現(xiàn)了組建一個(gè)工作機(jī)制、設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)、搭建一個(gè)制度框架、推出一批示范項(xiàng)目的‘四個(gè)一’目標(biāo)”。由于地方債問(wèn)題仍然在施壓財(cái)政資金流動(dòng)性，PPP這種撬動(dòng)社會(huì)資本的投資方式開(kāi)始不斷升溫。發(fā)改委設(shè)立PPP項(xiàng)目庫(kù)首批推出1031個(gè)項(xiàng)目，涉及資金1.97萬(wàn)億元，但絕大多數(shù)仍停留在紙面上，PPP運(yùn)作仍有一些問(wèn)題亟待解決。

PPP模式的四重意義

PPP是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力，打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措。推廣PPP對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、提升公共服務(wù)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等具有非常重要的意義。

首先，PPP可以激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力和創(chuàng)造力。PPP不僅鼓勵(lì)國(guó)有、民營(yíng)、混合所有制企業(yè)參與，而且給予中小企業(yè)機(jī)會(huì)，大幅拓展了社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本發(fā)展的空間，有利于形成多元可持續(xù)資金投入。公共服務(wù)領(lǐng)域涵蓋交通運(yùn)輸、能源等領(lǐng)域，推廣PPP模式有助于拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)性。

其次，PPP可實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，有助于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，有助于政府角色和職能的轉(zhuǎn)變，使政府更加注重平等協(xié)商、公開(kāi)透明，更加注重契約精神和市場(chǎng)觀念，更能體現(xiàn)依法治國(guó)。

再者，PPP創(chuàng)新了公共品供給方式。將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和社會(huì)資本的管理效率與技術(shù)創(chuàng)新等雙方的優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合和互補(bǔ)，有助于提高公共服務(wù)的效率和人民福祉。

最后，PPP有助于創(chuàng)新財(cái)政管理方式和融資方式。十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，PPP將推動(dòng)財(cái)政管理從短期平衡向中長(zhǎng)期平衡轉(zhuǎn)變，有助于平滑年度間財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的代際公平。尤其適合投資期長(zhǎng)、資金量大的公共服務(wù)領(lǐng)域。用PPP模式提供公共服務(wù)，不僅改變了公共品靠財(cái)政或借貸融資的模式，創(chuàng)新了投融資方式，而且可以撬動(dòng)社會(huì)資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。PPP靠項(xiàng)目的長(zhǎng)期現(xiàn)金流折現(xiàn)來(lái)融資，既緩解了財(cái)政支出壓力，又提高了公共服務(wù)運(yùn)作效率。

PPP模式的應(yīng)用對(duì)比

PPP模式在世界許多國(guó)家都得到廣泛應(yīng)用，其最早由英國(guó)提出實(shí)施，應(yīng)用于交通領(lǐng)域，帶動(dòng)歐洲成為PPP發(fā)達(dá)市場(chǎng)。英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平上處于領(lǐng)先地位。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場(chǎng)（權(quán)益融資和債券）、國(guó)際銀團(tuán)貸款、租賃公司及項(xiàng)目其他參與方等多種。英國(guó)的PPP 項(xiàng)目分為特許經(jīng)營(yíng)和私人融資計(jì)劃兩大類，風(fēng)險(xiǎn)管控良好并降低了政府風(fēng)險(xiǎn)；成本固定且運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)；以產(chǎn)出為基礎(chǔ)重績(jī)效后付費(fèi)；領(lǐng)域集中且交通項(xiàng)目投資比重大；較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多采用PFI（私人融資）。

PPP早已超出優(yōu)化公共服務(wù)供給及化解政府債務(wù)的意義，涉及資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域，具體包括能源、交通運(yùn)輸、水利、教育文化等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的PPP尚處在初級(jí)階段。我國(guó)PPP在推廣過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題有三個(gè)方面：

首先，缺乏對(duì)PPP理念及核心問(wèn)題的正確理解。有個(gè)別地方政府把PPP當(dāng)成解決地方債務(wù)及甩包袱的辦法。部分地方政府把PPP局限地理解為緩解債務(wù)壓力的一種方法，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到PPP的重要作用。目前有的PPP在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政府監(jiān)督三個(gè)核心問(wèn)題上并不能算是真正的PPP，真正的PPP應(yīng)有利于在公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。

其次，PPP制度和法制不夠健全。在一些PPP項(xiàng)目上存在企業(yè)、政府信息不對(duì)稱、不透明的現(xiàn)象。我國(guó)的PPP基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，還需要完善相關(guān)法律法規(guī)，解決金融體系不匹配問(wèn)題，現(xiàn)行法律對(duì)于社會(huì)資本形成的資產(chǎn)權(quán)益還缺乏有效保護(hù)。目前現(xiàn)行金融體系存在諸多無(wú)法匹配項(xiàng)目融資需求的問(wèn)題，比如缺乏項(xiàng)目融資支持、項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段及廣泛的中長(zhǎng)期資金來(lái)源、投資的退出渠道不暢通等。

最后，PPP參與者地位不對(duì)等。有些地方政府和項(xiàng)目實(shí)施單位既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)不足，在項(xiàng)目談判中甚至難以與社會(huì)資本（特別是境外資本）在一個(gè)平臺(tái)上對(duì)話。PPP投資回報(bào)機(jī)制與收入模式不健全。不少地方觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變?cè)斐烧c企業(yè)地位不對(duì)等，存在PPP項(xiàng)目投資回報(bào)不確定性高、政府付費(fèi)項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源和規(guī)范的支付機(jī)制、捆綁經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的收益缺乏有效監(jiān)管等問(wèn)題。

PPP應(yīng)對(duì)之策

中國(guó)推進(jìn)PPP目前還存在政府“剃頭挑子一頭熱”的情況，項(xiàng)目簽約率不高，提高社會(huì)資本參與度成為推進(jìn)PPP的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等各方共同努力。

一是要加強(qiáng)立法和完善PPP制度，確保PPP健康可持續(xù)發(fā)展。政府要發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置資源的能力，在推動(dòng)PPP模式中加強(qiáng)立法，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。要在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推廣PPP模式，首先，要建立完善的法律法規(guī)體系，明確哪些事可做、由誰(shuí)做及如何保障各方權(quán)益，這樣才能做到“有法可依、有章可循”，增強(qiáng)社會(huì)資本參與PPP的信心。其次，要構(gòu)建保障PPP持續(xù)健康發(fā)展的制度體系，通過(guò)建立財(cái)政管理制度、多層次監(jiān)督管理體系，確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”、社會(huì)資本“盈利而不暴利”，從而實(shí)現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)。

二是打造PPP的“樣板間”。以規(guī)范實(shí)施為保障，確保PPP項(xiàng)目高位啟動(dòng)、科學(xué)運(yùn)行。從PPP成功運(yùn)作的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，都是科學(xué)發(fā)展規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目。要規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性，擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴，合理確定雙方權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，就需要確保形成一批可復(fù)制、可推廣、真正的PPP示范案例。對(duì)于社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目要出臺(tái)相應(yīng)政策保障措施。完善財(cái)稅支持政策、保障項(xiàng)目用地、簡(jiǎn)化審核流程等。

三是PPP項(xiàng)目要善于發(fā)揮財(cái)政部門的主力軍作用。與傳統(tǒng)的政府投融資一次性項(xiàng)目審批不同，政府要對(duì)PPP項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格補(bǔ)貼進(jìn)行全生命周期的持續(xù)監(jiān)管，并要將PPP項(xiàng)目的政府合同支付責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃中。為此，財(cái)政部門要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)政策溝通和信息交流，完善體制機(jī)制，并加強(qiáng)督促檢查和跟蹤分析。

四是規(guī)范完善PPP參與方。PPP項(xiàng)目參與方應(yīng)注重相關(guān)能力培養(yǎng)，加強(qiáng)規(guī)劃、招商、行業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面的資源整合能力及靈活度，提高效率、節(jié)約交易成本，發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用。政府與企業(yè)應(yīng)協(xié)商確定PPP項(xiàng)目的投資方式及范圍。要建立與PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)開(kāi)展相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)，為應(yīng)對(duì)社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題，可建立第三方信用平臺(tái)。公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目投資期與回收期長(zhǎng)，為保證在政府換屆的情況下也能按合同履約，有必要建立信用平臺(tái)來(lái)同時(shí)監(jiān)督政府、企業(yè)等所有PPP參與方，保證PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)行，保障各方利益。

五是創(chuàng)新PPP融資模式，提高金融機(jī)構(gòu)的參與積極性。金融機(jī)構(gòu)既可作為社會(huì)資本直接投資PPP項(xiàng)目，也可作為資金提供方參與項(xiàng)目。金融機(jī)構(gòu)參與PPP有助于建立及完善項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，因此金融機(jī)構(gòu)的參與對(duì)PPP能否成功推廣具有舉足輕重的作用。企業(yè)應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作機(jī)制，不斷提升PPP運(yùn)營(yíng)實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)。

為此，首先要充分發(fā)揮政策性銀行的中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)來(lái)積極參與PPP項(xiàng)目，積極參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，通過(guò)國(guó)開(kāi)行、絲路基金、亞投行等金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目進(jìn)行投融資支持。通過(guò)貸款、債券、融資租賃等綜合金融服務(wù)，以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。

其次應(yīng)吸引商業(yè)銀行加入PPP項(xiàng)目的資金提供方隊(duì)伍。在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，商業(yè)銀行還可提供項(xiàng)目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費(fèi)廷、銀團(tuán)貸款等服務(wù)，參與PPP項(xiàng)目公司中短融票據(jù)等融資工具的承銷發(fā)行，擴(kuò)展中間業(yè)務(wù)，加速商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

最后，應(yīng)改革創(chuàng)新金融服務(wù)PPP的模式。要鼓勵(lì)保險(xiǎn)、證券、信托公司參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)，還要通過(guò)加速債券市場(chǎng)等多層次資本市場(chǎng)建設(shè)來(lái)加速PPP推廣和應(yīng)用。

作者王文為中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，劉英為中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院合作研究部主任