緬甸：通往大選的崎嶇之路

11月8日，如果一切順利，緬甸將迎來實行民主選舉制度后的第二次大選。在很多關(guān)注緬甸局勢的人眼中，這次選舉是對緬甸政治改革進程的一次關(guān)鍵檢驗。

除了憲法規(guī)定的為軍方預(yù)留的25%的席位以外，聯(lián)邦及省、邦各級議會的近千個議席虛位以待。新當(dāng)選議員將在2016年初選舉產(chǎn)生總統(tǒng)和兩名副總統(tǒng)。

自7月8日緬甸聯(lián)邦選舉委員會正式公布大選時間后，執(zhí)政黨和反對黨對議會席位的角逐日趨白熱化。初步的官方數(shù)據(jù)顯示，一共有5866名候選人代表93個政黨參選，其中由鐵烏領(lǐng)導(dǎo)的鞏固與發(fā)展黨（下稱鞏發(fā)黨）與由昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟（下稱民盟）分別有1134名和1151名候選人將在各個選區(qū)展開激烈爭奪。

2010年大選時，軍方通過提前設(shè)定憲法相關(guān)章節(jié)，將其支持的鞏發(fā)黨送上議會多數(shù)黨的位置，并由前軍區(qū)司令吳登盛出任總統(tǒng)。其后，在歐美國家敦促下，緬甸實行了一系列民主化政治改革。

利益攸關(guān)的歐美國家預(yù)期，如果大選確能如聯(lián)邦選舉委員會承諾的那樣“自由、公平”，執(zhí)政的鞏發(fā)黨席位將直線下降，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟以及眾多少數(shù)民族政黨則會占領(lǐng)多數(shù)議席。

不過，事態(tài)發(fā)展并不順利。6月25日，議會對是否修改憲法進行了投票。修憲針對兩個重要章節(jié)，其一是關(guān)于主要家庭成員中有外國國籍者是否可以參選總統(tǒng)的條款；另一個是關(guān)于降低修憲門檻的條款，現(xiàn)行憲法規(guī)定只有得到75%以上議員支持才能修憲，軍方擁有25%的固定議席，這讓修憲幾乎成為空談。

修正案未獲得通過，這意味著昂山素季仍然無法角逐總統(tǒng)職位，而軍方繼續(xù)持有憲法規(guī)定的票數(shù)保障。

主要成員為緬甸前軍方將領(lǐng)的鞏發(fā)黨也在收集民心的跑道上與民盟競爭。他們正在與緬甸的少數(shù)民族武裝進行全面停戰(zhàn)談判，達成協(xié)議可能意味著他們獲得了這些少數(shù)民族的信任，這種關(guān)系可以影響多個部落選票的去向。

美國智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）東南亞項目副主任默里·希伯特 （Murray Hiebert）對《財經(jīng)》記者表示，憲法仍然規(guī)定了軍方具有不可撼動的權(quán)力，因此期望本次選舉能給緬甸的政治體制帶來翻天覆地的變化是不現(xiàn)實的，現(xiàn)在唯能爭取的是保證競選過程的公正，例如是否保證大多數(shù)緬甸人能參與投票，所有候選人能順利開展競選活動，選舉過程公開透明等等。

動能漸失的改革？

2010年大選后，希望融入國際社會的緬甸政府釋放出一系列推行政治改革的信號，包括更新和電子化所有選民信息，向公民社會組織和國際選舉支持機構(gòu)咨詢選舉的規(guī)范和綱領(lǐng)，邀請國際觀察員列席地方選舉，改革提前選舉規(guī)則，以及降低候選人的參選費用等等。

這些改革使政治環(huán)境得到改善并向有利于選舉的方向發(fā)展。國際危機組織今年4月發(fā)布的評估報告稱，與2010年相比，緬甸的公民和媒體言論自由浮現(xiàn)，大眾媒體上開始出現(xiàn)些許對選情的討論，反對黨開展競選活動也受到保障。

2011年上任伊始，總統(tǒng)吳登盛任命了七人組成的聯(lián)邦選舉委員會，負(fù)責(zé)在技術(shù)層面規(guī)范選舉。委員會于2014年在三個城鎮(zhèn)舉行實驗性質(zhì)的選舉，測試選民登記、輿論監(jiān)督、投票過程等方面的程序公正性。列席選舉的大部分公民組織和國際觀察機構(gòu)肯定了測試結(jié)果。

普林斯頓大學(xué)的杰夫·費舍爾（Jeff Fischer）等人研究指出，緬甸希望推行如印尼、臺灣或韓國那樣的漸進式民主改革，避免出現(xiàn)中東國家在“阿拉伯之春”后遭遇的充滿騷亂和動蕩的轉(zhuǎn)型。

盡管美國及歐盟成員國在過去五年注入大量的人力物力幫助推進民主進程，但改革中的痼疾和現(xiàn)實政治環(huán)境還是讓最初疾馳的列車慢慢減速下來。

聯(lián)邦選舉委員會一方面接受外國機構(gòu)提供的資金和技術(shù)支持，另一方面受執(zhí)政黨鞏發(fā)黨的影響很大。包括國際危機組織、美國卡特中心在內(nèi)的多家國際NGO認(rèn)為，選舉委員會在很多關(guān)鍵問題上還缺乏透明度和規(guī)范。

首先是選舉的包容性。據(jù)2014年人口普查數(shù)據(jù)，緬甸由占總?cè)丝诖蠹s68%左右的緬甸族和超過100個少數(shù)民族組成，接近90%的人口信奉小乘佛教。雖然在民族和宗教上具有多樣性，但是不同的派別彼此排斥、互不融合。

自1962年軍政府統(tǒng)治緬甸以來，宗教自由被嚴(yán)格限制，政治轉(zhuǎn)型后有所放開，但卻引起佛教民粹主義者的強烈抵抗。2012年以來，激進的佛教組織“969運動”和“Mabatha”煽動民眾和政府排斥當(dāng)?shù)氐哪滤沽?，聲稱要在政治轉(zhuǎn)型中保護和促進佛教的價值觀和傳統(tǒng)。

這樣的民粹情緒得到政府的背書。據(jù)《紐約時報》報道，6月份在選舉委員會公布的投票者名單中，大約50萬名羅興亞穆斯林被剝奪了投票權(quán)，成為“隱形公民”。羅興亞穆斯林在緬甸沒有正式的公民身份，持有的是臨時身份證，政府本打算給他們更換正式身份證，但在佛教民粹運動的鼓動下，收回了決定，并不承認(rèn)持臨時身份證居民的投票權(quán)。

另一個讓深入緬甸觀察的組織感到擔(dān)憂的是選舉期間的安全問題。8月12日深夜，執(zhí)政黨發(fā)生內(nèi)訌，武裝警察包圍了該黨總部，并強迫黨首瑞曼去職。據(jù)悉，總統(tǒng)吳登盛在背后支持了此次行動，這可能是他第三次試圖罷免“不太聽話”并同樣有意競選總統(tǒng)的瑞曼。

美國外交關(guān)系委員會的東南亞問題專家科蘭滋克（Joshua Kurlantzick）對《財經(jīng)》記者說，瑞曼在黨內(nèi)遭到罷免和驅(qū)逐這件事本身并不意味著緬甸的改革前景黯淡，問題在于罷免他所采取的暴力方式。

美國卡特中心也在近期的一份報告中抱怨說，緬甸政府計劃雇傭數(shù)萬名協(xié)警在投票日前后加強安保，這些人如何招募、派遣、權(quán)力大小，是僅僅維持治安還是會在關(guān)鍵的議席上不惜使用武力左右選舉結(jié)果，針對這些問題的決策過程完全不透明，讓他們無法評估。

2015年7月，隨著大選臨近，政府宣布“基于人道主義原則和出于民族和解”釋放了近7000名囚犯。一些西方媒體評論說，這是政府應(yīng)對外界對其改革進程不滿時的慣用做法。和所有民主轉(zhuǎn)型一樣，他們在前進、后退、再前進的路途上艱難挺進。

演變中的外交關(guān)系

緬甸位于全球人口最多的國家印度和中國之間，也是這兩個國家連接到東南亞的樞紐，具有重要的地緣戰(zhàn)略意義。縱觀緬甸近代歷史，國內(nèi)政局的主要變化也伴隨著與美國、俄羅斯、中國和印度等大國關(guān)系的起伏。

在冷戰(zhàn)期間，美國CIA特工就把仰光作為一個前哨站，收集中國和前蘇聯(lián)的政治情報。當(dāng)時，緬甸還是世界上制造和出口海洛因最多的國家，毒品主要銷往歐美市場，幫助緬甸打擊毒品交易是當(dāng)時美緬關(guān)系的核心內(nèi)容之一。

1988年，以蘇貌為首的軍政府在緬甸長年的分裂和內(nèi)戰(zhàn)中發(fā)動軍事政變，接管政權(quán)。在1990年5月舉行的大選中，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟出乎意料勝選，但軍政府拒絕交出權(quán)力，否認(rèn)選舉結(jié)果。

這一舉動激怒了美國，再加上昂山素季和民盟的支持者對華盛頓進行大量游說，1997年美國開始對緬甸實行嚴(yán)厲的經(jīng)濟制裁：禁止美國在該國的所有投資，關(guān)閉旅游入境的通道，并撤走人道主義援助。

被美國完全孤立的緬甸軍政府只能向中國尋求經(jīng)濟援助。從冷戰(zhàn)結(jié)束到克林頓政府末期，中國與緬甸的政治和經(jīng)濟關(guān)系日益密切。緬甸將豐富的油氣、林木、水力資源出口到中國，中國則援建了一些基礎(chǔ)設(shè)施和提供人員培訓(xùn)項目。

中國一直尋求擺脫對馬六甲海峽的嚴(yán)重依賴，如果能經(jīng)過緬甸，從孟加拉灣連接印度洋，不僅縮短了貨運路程，還避免了南海航線的不確定性。在中國與東南亞國家的互聯(lián)互通計劃中，與云南接壤的緬甸也是一個重要樞紐。

一直到2002年，美國要求恢復(fù)與緬甸外交關(guān)系的唯一條件就是承認(rèn)1990年大選的結(jié)果?！?·11”事件后，東南亞地區(qū)成為美國的反恐前線，緬甸政府逐漸在反恐問題上與美國接觸，同時也開始與軟禁中的昂山素季秘密談判。

2008年，軍政府經(jīng)過全民公決通過新憲法，同意進行多黨制選舉。希伯特對《財經(jīng)》記者表示，這被視為奧巴馬在第一屆任期最重要的外交成果之一。

隨后，美國等西方國家逐漸解除了對緬甸的經(jīng)濟制裁，并在促進緬甸民主化的進程上投入大量資金和人力。據(jù)緬甸《伊洛瓦底報》報道，美國、英國、澳大利亞及歐盟等國家和組織通過國際非政府組織、公民社會團體等機構(gòu)向緬甸注入了至少3000萬美元。

希伯特對《財經(jīng)》記者表示，雖然現(xiàn)在軍方在政府里的強勢地位對美緬關(guān)系進一步深化構(gòu)成限制，但是即便以現(xiàn)在的改革進程往前推進，美國仍然不會放棄與緬方密切接觸的政策。

6月份修憲的努力以失敗告終，但一些新的勢頭讓在野黨派看到希望。

一方面是隨著緬甸政局朝著更開放的方向演變，總統(tǒng)、執(zhí)政黨和軍方的政治立場、權(quán)力重心和合法性也在變化，內(nèi)部開始出現(xiàn)分裂和矛盾。據(jù)路透社報道，鞏發(fā)黨黨首瑞曼被罷免當(dāng)日，正計劃宣布一項加快向民主社會轉(zhuǎn)型的計劃。此外在修憲投票中，支持率達到了68%，與門檻規(guī)定的75%正在接近。

另一方面，雖然昂山素季依然無望總統(tǒng)寶座，但目前僅持有43個席位的民盟很可能在本次選舉中大幅增加議席，即便不能一舉成為多數(shù)黨，其影響力會有所增加。

正像喬治敦大學(xué)資深緬甸問題專家大衛(wèi)·斯坦伯格（David Steinburg）所說，緬甸需要的是更多的耐心。