國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)履職能力提升探析

張仙鳳　項贈

[摘 要]人民政協(xié)作為我國政治系統(tǒng)的客觀存在，其性質(zhì)和特點與現(xiàn)代治理理念高度契合，自然成為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。在日益多元的現(xiàn)代社會，人民政協(xié)的國家治理價值更加凸顯，由此決定提升人民政協(xié)履職能力是國家治理現(xiàn)代化的邏輯必然。在推進國家治理現(xiàn)代化語境下提升人民政協(xié)履職能力還面臨法律保障、界別結(jié)構(gòu)和主體素質(zhì)等現(xiàn)實困境，為此，健全人民政協(xié)的法律保障，優(yōu)化人民政協(xié)的界別結(jié)構(gòu)，完善政協(xié)委員的進退機制是提升人民政協(xié)履職能力的實踐路徑。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié)；國家治理現(xiàn)代化；履職能力

[中圖分類號]D627 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）10 — 0045 — 03

人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分。作為社會主義民主形式，人民政協(xié)具有團結(jié)各方、凝聚共識的重要功能。在經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化的今天，人民政協(xié)的國家治理價值更加凸顯。人民政協(xié)國家治理價值的實現(xiàn)須以人民政協(xié)履職能力的提升為前提。對此，如何提升人民政協(xié)的履職能力是新時期推進國家治理現(xiàn)代化亟待解決的重要課題。

一、提升人民政協(xié)履職能力是國家治理現(xiàn)代化的邏輯必然

（一）人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分

從歷時性考察的角度看，人民政協(xié)作為一個重要的政治組織，在65年的發(fā)展歷程中，為建立新中國、建設新中國、探索改革路、實現(xiàn)“中國夢”做出歷史性貢獻，在國家與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)與銜接中發(fā)揮著不可或缺的治理功能。從共時性比較的角度看，人民政協(xié)作為我國政治領(lǐng)域的一個客觀的歷史存在，無論從治理主體、治理結(jié)構(gòu)，還是治理功能來看，都是國家治理體系的重要組成部分。

其一，人民政協(xié)是國家治理體系的重要主體之一。治理與統(tǒng)治或管理的區(qū)別之一就是權(quán)力主體不同。統(tǒng)治和管理的權(quán)力主體都是單一的，均為政府或國家權(quán)力機關(guān)。而治理的主體則是多元的，除政府或國家權(quán)力機關(guān)外，還包括社會組織、團體等。人民政協(xié)作為“一個介乎國家與社會之間的政治組織”，并且是一個涵蓋各民主黨派、無黨派及其他社會各界的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，因此，從治理的主體多元化來看，人民政協(xié)無疑是國家治理體系的重要主體之一。

其二，人民政協(xié)是國家治理體系的重要內(nèi)容。從結(jié)構(gòu)主義視角來看，國家治理體系是一個系統(tǒng)，內(nèi)含國家治理結(jié)構(gòu)。就國家治理的橫向結(jié)構(gòu)而言，人民政協(xié)與黨委、人大、政府構(gòu)成了大家熟知的“四大班子”，雖然人民政協(xié)的地位和權(quán)力與其他機構(gòu)差別較大，但卻是一個不容回避的客觀存在；就國家治理的縱向結(jié)構(gòu)而言，人民政協(xié)也擁有完整的垂直的組織體系，上有全國委員會，下有地方委員會。所以，從國家治理體系的結(jié)構(gòu)看，人民政協(xié)是其重要內(nèi)容。

其三，人民政協(xié)承擔著國家治理體系的部分重要功能。從功能視角來看，國家治理體系應是一個功能健全的系統(tǒng)，受其結(jié)構(gòu)的制約。人民政協(xié)是國家治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，必然承擔著相應的治理功能。無論從實然，還是應然角度看，都無法否認人民政協(xié)的治理功能，比如參政議政、團結(jié)各方、凝聚共識等功能。因此，從國家治理體系的功能看，人民政協(xié)承擔著國家治理體系的部分重要功能。

（二）提升人民政協(xié)履職能力是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求

承前所知，人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分。國家治理現(xiàn)代化又是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在統(tǒng)一。因此，從國家治理現(xiàn)代化的角度審視人民政協(xié)，就必定繞不開人民政協(xié)、國家治理體系與國家治理能力三者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

首先，國家治理能力現(xiàn)代化的基礎是國家治理體系的現(xiàn)代化?！皣抑卫眢w系與治理能力是一個有機整體，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。”〔2〕（P6）。國家治理能力現(xiàn)代化的基礎是國家治理體系的現(xiàn)代化，國家治理能力現(xiàn)代化自然離不開國家治理體系的各個組成部分。其次，國家治理體系現(xiàn)代化的基礎是其組成部分功能的充分發(fā)揮。從系統(tǒng)論的角度看，國家治理體系是一個系統(tǒng)，由各個相互聯(lián)系的部分組成。因此，國家治理體系的現(xiàn)代化有賴于構(gòu)成其體系的各個有機組成部分功能的充分發(fā)揮。最后，人民政協(xié)功能充分發(fā)揮的基礎是人民政協(xié)履職能力的提升。提升人民政協(xié)的履職能力是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。國家治理體系現(xiàn)代化的基礎是其組成部分功能的充分發(fā)揮，人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，這必然要求人民政協(xié)充分發(fā)揮其功能。因此，提升人民政協(xié)履職能力是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)履職能力提升的現(xiàn)實困境

（一）不盡完備的法律保障

人民政協(xié)的履職權(quán)能既需法律確認，也需法律保障。從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，人民政協(xié)在這兩方面都存在亟待改進的地方。

一方面，人民政協(xié)的政治地位與其法律地位不相符。人民政協(xié)在我國社會生活中具有重要的政治地位?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》（以下簡稱《章程》）明確規(guī)定，“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式?！薄?〕然而，具有如此重要政治地位的人民政協(xié)，其法律地位的表述卻較為簡單。只有《憲法》在序言中對其存在的合法性進行了基本規(guī)定，即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”〔4〕。政協(xié)委員的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的建議或意見采納與否，一定程度上受制于權(quán)力機關(guān)和領(lǐng)導機關(guān)接受批評和建議的自覺性的強弱，其結(jié)果會挫傷一部分政協(xié)委員履職的積極性。

另一方面，人民政協(xié)委員履行職責的法律保障不健全?！墩f(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、《章程》以及《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見（摘要）》等明確指出人民政協(xié)委員有批評和建議的權(quán)利、發(fā)表意見和參加討論的權(quán)利、檢舉揭發(fā)、參與調(diào)查和檢查等一些權(quán)利，并強調(diào)政協(xié)委員的權(quán)利應當受到保護和維護。但對于如何保護和維護政協(xié)委員的權(quán)利卻沒有具體規(guī)定。政協(xié)委員的權(quán)利是一種政治權(quán)利，政協(xié)委員的行為是一種公共組織行為，單是《章程》等規(guī)范內(nèi)部行為的規(guī)章制度無法實現(xiàn)對政協(xié)委員權(quán)利的保護。

（二）不盡合理的界別結(jié)構(gòu)

界別是人民政協(xié)的基本組成單位，是影響人民政協(xié)履職能力的結(jié)構(gòu)性因素。從國家治理現(xiàn)代化視域來看，人民政協(xié)的界別設置存在一些結(jié)構(gòu)性問題直接影響其履職能力的發(fā)揮。

第一，界別設置的包容性有待增強。中國人民政治協(xié)商會議雖然囊括了民主黨派、無黨派人士和一些主要界別，但一些在國家政治、經(jīng)濟、文化和社會生活動中起重要作用的階層和群體并未與時俱進地設置相應界別。以法律界人士為例，國家治理現(xiàn)代化過程中需要大量的法律界人士獻計獻策，然而，在政協(xié)第十二屆全國委員會中，法律界人士一共只有14名，且零散的分散在各個界別中，不利于提出針對性的法律意見和建議。

第二，界別之間存在相互交叉重疊。人民政協(xié)的界別是“根據(jù)參加人民政協(xié)的各黨派、各團體和各組界別的實際情況而組成的?！薄?〕（P301）界別相互交叉重疊不利于資源整合。比如主要由經(jīng)濟界人士組成的民主建國會與非公有制企業(yè)、非公有制經(jīng)濟人士組成的全國工商聯(lián)和由工業(yè)界人士、經(jīng)濟學家和國有企業(yè)領(lǐng)導干部為主組成的經(jīng)濟界人士或多或少都存在一些交叉和重疊。

第三，界別內(nèi)部結(jié)構(gòu)尚未優(yōu)化細化?！墩鲁獭芬?guī)定，各級政協(xié)委員除應熱愛祖國，擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導事業(yè)和社會主義事業(yè)，維護民族團結(jié)和國家統(tǒng)一，遵守國家的憲法和法律外，還應在本屆別中要有代表性、有社會影響和參政議政能力。然而，在實際的運作過程中，政協(xié)更加重視委員的社會影響力，并將社會影響力標準等同于代表性標準，忽視界別所代表領(lǐng)域或行業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)由此導致政協(xié)委員的領(lǐng)域或行業(yè)代表性無法充分彰顯。

（三）參差不齊的委員素質(zhì)

政協(xié)委員是人民政協(xié)的履職主體，政協(xié)委員隊伍的素質(zhì)直接關(guān)系人民政協(xié)履職能力的提升。政協(xié)委員隊伍素質(zhì)的把控涉及三個關(guān)口，即入口關(guān)、管理關(guān)和出口關(guān)。在國家治理能力現(xiàn)代化語境下審視政協(xié)委員隊伍的素質(zhì)，三個關(guān)口都存在亟待完善之處。

一是入口關(guān)不嚴。《章程》規(guī)定了政協(xié)委員的基本條件及產(chǎn)生程序。一方面，政協(xié)委員的準入條件原則性強，彈性大，缺乏統(tǒng)一標準，在具體推薦中又較為重視委員的社會影響力，用社會影響力來衡量其代表性，對參政議政能力的要求卻不高，這就導致一些雖具有較大社會影響，而參政議政能力不強、政治責任感較弱、沒有參政議政精力的人成為推薦候選人。另一方面，政協(xié)委員的產(chǎn)生一般采取自上而下的協(xié)商推薦，缺乏自下而上的提名推薦和投票選舉過程，沒有尊重候選人意見。一些政協(xié)委員不知道自己是如何當上委員的，人民群眾也沒有選擇自己界別代表的機會。因此，入口關(guān)不嚴是影響人民政協(xié)履職能力提升的一個重要環(huán)節(jié)。

二是管理關(guān)不實。加強對政協(xié)委員的學習培訓、激勵約束和考核等管理工作是提升人民政協(xié)履職能力的關(guān)鍵一環(huán)。政協(xié)委員不僅是榮譽和稱號，更是責任和擔當。政協(xié)委員作為各界的優(yōu)秀分子，除了具有代表性和影響外，還需具備參政議政能力。政協(xié)委員雖然是各界精英，但履職意識和能力不會自然生成，還需相關(guān)部門加強培訓和管理。

三是出口關(guān)不通。關(guān)于政協(xié)委員退出政協(xié)，《章程》對嚴重違反章程或決議的行為作出最低限度規(guī)定，卻沒有對未盡履職義務的政協(xié)委員做出明確的退出規(guī)定。事實上，各級政協(xié)中只享受政協(xié)委員榮譽，而沒有進行參政議政的委員屢見不鮮，這部分人應盡快退出政協(xié)，以騰出位置給那些更能代表各界人民群眾訴求和利益的、有較大社會影響的、能積極參政議政的社會人士。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)履職能力提升的實踐路徑

（一）健全人民政協(xié)的法律保障

國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是國家治理的民主化和法治化。人民政協(xié)是非權(quán)力性質(zhì)的機構(gòu)，同中國共產(chǎn)黨、人民代表大會和人民政府相比，它沒有領(lǐng)導權(quán)、沒有立法權(quán)、也沒有行政權(quán)，它只是一個協(xié)商、監(jiān)督、參政、議政的機構(gòu)，但這并不代表不需要法律地位和法律保障。這是因為政協(xié)委員的權(quán)利是一種政治權(quán)利，政協(xié)委員的行為是一種公共組織行為，應當有法律對其進行規(guī)范和保護。

1.制定中國人民政治協(xié)商會議組織法，規(guī)范人民政協(xié)的組織結(jié)構(gòu)和活動原則

隨著人民政協(xié)地位的提升，人民政協(xié)已經(jīng)發(fā)展成為具有完整組織體系，且職能作用范圍涵蓋政府等多部門、多領(lǐng)域，現(xiàn)有的政協(xié)章程無法確保政協(xié)工作的有效開展，亟需制定政協(xié)組織法，以明確人民政協(xié)的職能、組織結(jié)構(gòu)及工作內(nèi)容等，充分發(fā)揮人民政協(xié)的國家治理職能，提高人民政協(xié)的履職能力。

2.制定人民政協(xié)委員代表法，保障政協(xié)委員在履行職責過程中的權(quán)利和權(quán)益

政協(xié)委員的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政行為已經(jīng)超過個人行為，是一種公共組織行為，是其政治權(quán)利的行使。這種政治權(quán)利來源于公民權(quán)利，但又不同于一般的公民權(quán)利。政協(xié)委員代表各黨派、各團體和各族各界群體行使其相應權(quán)利，應使這種權(quán)利有法可依，保證政協(xié)委員在政協(xié)會議上的言論不受法律追究，規(guī)范政協(xié)委員對相關(guān)單位和人士的批評和檢舉過程，對政協(xié)委員履行職責予以保護。

（二）優(yōu)化人民政協(xié)的界別結(jié)構(gòu)

1.根據(jù)社會階層或群體的變化適時增減界別

界別設置應擴大團結(jié)面，增強包容性。人民政協(xié)既是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，又是中國人民的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。這種二重性決定了人民政協(xié)在保證民主黨派和無黨派人士基本界別的同時，應盡量擴大界別所代表的不同社會階層。設置新界別需要特別謹慎，只有在保證界別主體穩(wěn)定的基礎上，在適當微調(diào)之后也無法囊括，但在社會生活中起重要作用的階層和群體才可以增設。

2.合并交叉重疊界別或改變界別委員側(cè)重點

針對交叉重疊的界別，可以采取以下兩種方式予以優(yōu)化：一是各民主黨派和各人民團體的界別基本保持不變，將委員人數(shù)較少的界別合并到其他相似界別，如將界別委員人數(shù)較少的共產(chǎn)主義青年團與青年聯(lián)合會合并。二是各民主黨派和各人民團體的界別基本保持不變，改變交叉界別的委員側(cè)重點，如將中華全國工商聯(lián)合會以非公有制經(jīng)濟人士為主，經(jīng)濟界以公有制經(jīng)濟人士為主，這樣可以照顧到不同經(jīng)濟領(lǐng)域。

3.以增強代表性為目標，細化界別內(nèi)部結(jié)構(gòu)

一方面，在繼承界別設置歷史和參考我國政治、經(jīng)濟體制現(xiàn)狀的基礎上，設置界別時應盡量反映各界別所代表領(lǐng)域的多樣性和復雜性；另一方面，在選擇各界別社會精英的同時，注重草根階層的適當增加。政協(xié)應在反映公眾訴求，特別是普通大眾訴求方面建立相應機制，吸納適當?shù)钠胀ù蟊姵蔀檎f(xié)委員，使政協(xié)真正成為人民政治參與的有序渠道。

（三）完善政協(xié)委員的進退機制

1.將“自我推薦”和“協(xié)商推薦”相結(jié)合，增強推薦的公開性和程序性，把嚴入口關(guān)

入口關(guān)，即政協(xié)委員的產(chǎn)生環(huán)節(jié)。政協(xié)委員的產(chǎn)生環(huán)節(jié)是否嚴格關(guān)系到能否推選出有代表性、有社會影響和參政議政能力的政協(xié)委員，把好政協(xié)委員的入口關(guān)至關(guān)重要。為此，建議在政協(xié)原有協(xié)商推薦機制的基礎上，從兩個方面進行優(yōu)化：一是在原有協(xié)商推薦基礎上，增加自我推薦環(huán)節(jié)，使那些具有較強政治責任感、愿意代表人民群眾利益和訴求的、具有較強參政議政能力的、能夠保證足夠精力參政議政的人才有機會進入政協(xié)。二是增強推薦的公開性和程序性。政協(xié)委員作為人民群眾的代表，各行各界群眾有起碼的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應規(guī)范政協(xié)委員產(chǎn)生的法定程序和方法，切實保證人民的基本權(quán)利。

2.建立學習培訓、激勵制約和述職考核制度，激發(fā)政協(xié)委員的履職動力，夯實管理關(guān)

從以下三方面夯實管理關(guān)。其一，完善政協(xié)委員學習培訓制度?？梢酝ㄟ^專家授課、優(yōu)秀政協(xié)委員傳幫帶、互動交流等多種形式提高政協(xié)委員的履職能力。其二，完善政協(xié)委員激勵制約制度。一方面，通過激勵措施鼓勵委員履好職；另一方面，通過制約措施防止委員濫權(quán)，以此來規(guī)范委員的履職行為。其三，完善政協(xié)委員述職考核制度?；谡f(xié)委員產(chǎn)生于不同界別，應完善政協(xié)委員在本屆別的述職制度。同時，對于政協(xié)委員的履職考核不但要考核其會議活動情況，而且還要考核其會后聯(lián)系界別群眾情況。

3.建立健全政協(xié)委員退出機制，取消“不作為者”和“亂作為者”資格，打通出口關(guān)

通過勸辭、免去和撤銷三種方式，建立健全政協(xié)委員退出機制。針對那些不遵守政協(xié)日常工作條例的，或者不履行委員職責的，經(jīng)勸誡或警示后仍沒有改變的，采用“勸辭”方式。針對那些作風不佳，違反社會公德、職業(yè)道德和家庭美德的，違反黨紀政紀的，受到司法機關(guān)處罰的，可采用“免去”方式。針對那些嚴重違反黨紀政紀、具有違法犯罪行為的，以及嚴重違反《章程》和決議的，可采用“撤銷”方式。將勸辭、免去和撤銷三種渠道制度化，打通政協(xié)委員的出口渠道，促進政協(xié)委員更好地履行其參政議政能力。

由是觀之，人民政協(xié)作為國家治理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，其履職能力的提升不僅取決于自身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和主體素質(zhì)的提高，更取決于在系統(tǒng)中的地位及其保障。因此，提升人民政協(xié)的履職能力，必須立足于國家治理現(xiàn)代化的高度，加強頂層設計，協(xié)調(diào)推進。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 于江，魏崇輝.多元主體協(xié)同治理：國家治理現(xiàn)代化之邏輯理路〔J〕.求實，2015，（04）：65.

〔2〕 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔J〕.前線，2014，（01）：06.

〔3〕中國人民政治協(xié)商會議章程〔EB/OL〕.（2014-03-12）〔2015-07-01〕. http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI131

5980170869872.shtml.

〔4〕中華人民共和國憲法〔EB/OL〕.（2004-03-14）〔2015-07-01〕. http：//www.gov.cn/test/2005-06/14/content_6310_2.htm.

〔5〕 張平夫.人民政協(xié)概論〔M〕.北京：中央編譯出版社，2008.

〔責任編輯：張平凡〕