基層官僚政策執(zhí)行過程中的倫理準(zhǔn)則思考

劉宇軒

[摘 要]在公共政策執(zhí)行過程中，基層官僚因其居于政府與公民之間、高中層管理者與底層公眾之間的角色，具備了可接觸性特征，能夠在執(zhí)行過程中適度使用自由裁量權(quán)，他們的執(zhí)行結(jié)果也能夠被公眾及時(shí)感知。為了進(jìn)一步規(guī)范基層官僚在政策執(zhí)行過程中的行為選擇，需要制定一定的倫理準(zhǔn)則，而倫理準(zhǔn)則的設(shè)立需要首先確定何為“正確”，然后選擇恰當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)加以支撐，再提出倫理準(zhǔn)則的設(shè)計(jì)原則，包括共識(shí)性、可驗(yàn)證性及遵從性、困境選擇的法外爭(zhēng)議仲裁等。由此，基層官僚政策的倫理準(zhǔn)則具體包含四個(gè)方面的內(nèi)容，即秉承憲法精神、強(qiáng)化公民中心觀念；遵從利他主義，平衡個(gè)體群體沖突；恪守誠(chéng)信底線，建構(gòu)和諧政府公民關(guān)系；尊重生態(tài)發(fā)展，倡導(dǎo)資源可持續(xù)性。

[關(guān)鍵詞]基層官僚；政策執(zhí)行；倫理準(zhǔn)則

[中圖分類號(hào)]C93-3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）10 — 0042 — 03

公共政策執(zhí)行是否能夠達(dá)成政策目標(biāo)直接取決于政策執(zhí)行主體在制定過程中的心理過程、行為選擇和政策理解程度。其中，基層官僚是其中最為直接的一個(gè)類別，公共行政學(xué)家很早就開始關(guān)注基層官僚在政策執(zhí)行中的作用，就像利普斯基所說，“政策最終將由位于基層的官僚去執(zhí)行”〔1〕。從政治學(xué)意義上來講，基層官僚是指公共事務(wù)部門中負(fù)責(zé)實(shí)際處理運(yùn)用法律法規(guī)而進(jìn)行具體行政行為的基層公務(wù)人員，因此類似基層民警、消防員、基層稅務(wù)人員、公立學(xué)校的老師、部分社區(qū)管理人員、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員等與公民直接打交道的公務(wù)員或事業(yè)單位編制人員將會(huì)成為公共政策執(zhí)行頂層設(shè)計(jì)最直接的傳達(dá)者以及政策執(zhí)行不可或缺的組成部分。為了避免庸政懶政，消除貪腐的痼疾，“要重視政策執(zhí)行的道德規(guī)范的確立”〔2〕基層官僚都應(yīng)該有自己的倫理準(zhǔn)則，從內(nèi)在動(dòng)機(jī)和外部規(guī)范等不同層面消解可能存在的行為失范。事實(shí)上，倫理準(zhǔn)則帶有很強(qiáng)的引導(dǎo)性，它是在處理任何人、任何社會(huì)的相互關(guān)系時(shí)應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)，起著指導(dǎo)人們行為的作用，包含情感、意志、價(jià)值選擇等，是符合最基本道德標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則。為了厘清基層官僚政策執(zhí)行過程中的倫理標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步思考的是：基層官僚與高層管理者以及中層官僚在政策執(zhí)行的倫理原則方面無差別存在？設(shè)計(jì)倫理原則的理據(jù)是什么？我們?nèi)绾尾拍苁惯@些倫理原則成為基層官僚執(zhí)行公共政策的依據(jù)？

一、基層官僚對(duì)政策執(zhí)行過程的影響

在公共政策執(zhí)行過程中，基層官僚是主要的執(zhí)行主體，他們是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的關(guān)鍵。與中層官僚和高層領(lǐng)導(dǎo)者相比，他們常被稱作“政策的臉面”〔3〕，因?yàn)橹苯咏佑|政策目標(biāo)群體，他們行為的影響力具有直接性，如何適度使用手上的自由裁量權(quán)成為他們需要審慎對(duì)待的問題；他們的行為結(jié)果能夠直接被公眾感知，會(huì)對(duì)來自社會(huì)層面的公眾評(píng)估的態(tài)度、參與程度和評(píng)估結(jié)果造成直接的影響。具體而言，至少包含如下三個(gè)方面：

一是基層官僚的可接觸性影響公眾的政策認(rèn)知。一項(xiàng)具體的公共政策一經(jīng)頒布便進(jìn)入政策執(zhí)行過程，政策執(zhí)行的效果需要官僚和目標(biāo)群體構(gòu)成的執(zhí)行主體共同完成，他們構(gòu)成了一個(gè)政策共同體，其中，能夠進(jìn)行直接接觸的是基層官僚以及與政策相關(guān)的社會(huì)公眾，對(duì)于人口眾多的中國(guó)而言更為如此?；鶎庸倭艑?duì)于他們而言如同政府，他們并不關(guān)心政府的組織構(gòu)成，而是將基層官僚視為其心中的政府，他們的政策認(rèn)知一部分來自相關(guān)的大眾媒體和政府報(bào)告，更多的則來自基層官僚的宣傳和執(zhí)行過程中的解釋。因此，基層官僚的可接觸性決定了公眾政策認(rèn)知的來源。

二是基層官僚的自由裁量權(quán)影響公眾的政策遵從。為了使基層官僚更好地執(zhí)行公共政策，高層領(lǐng)導(dǎo)和中層官僚往往會(huì)更多的授權(quán)給他們，即“自由裁量權(quán)”，也就是說，基層官僚在執(zhí)行政策的時(shí)候可以由個(gè)人做出一組選擇〔4〕，他們具有在政策執(zhí)行中進(jìn)行政策再制定的權(quán)力，且公眾并不具備可以退出政策執(zhí)行程序的權(quán)力，這種靈活的授權(quán)在為基層官僚提供解決政策執(zhí)行中的沖突的同時(shí)，也預(yù)設(shè)了潛在的權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。如果基層官僚濫用自己的自由裁量權(quán)就會(huì)從心理層面消減公眾政策遵從的動(dòng)機(jī)，而可能存在的群集性效應(yīng)會(huì)將這種不遵從的情緒蔓延。因此，適度在基層官僚的政策執(zhí)行中是一個(gè)需要重視的問題?！敖?jīng)法定程序進(jìn)入行政體系中的公職人員，一經(jīng)確立行政職務(wù)關(guān)系，……必須合理使用自由裁量權(quán)，避免行政適當(dāng)?！薄?〕

三是基層官僚行為結(jié)果的可感知性影響公眾的政策評(píng)估。影響公共政策執(zhí)行效果的因素是多重的，一般情況下，公眾只能接收到最終的政策效果信息，但是基層官僚的執(zhí)行效果卻是他們能夠直接感知的，盡管二者并不一定呈現(xiàn)一致性，但對(duì)于公眾而言，他們能夠感知的才是最為重要的。一項(xiàng)具體政策是否實(shí)現(xiàn)了最初的意圖，需要通過政策評(píng)估才能得出結(jié)論，公眾恰恰是政策評(píng)估不可獲取的主體，公眾的滿意度以及社會(huì)問題與沖突的解決程度是政策評(píng)估賴以進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)。公眾是否會(huì)參與政策評(píng)估過程、是否會(huì)主動(dòng)表達(dá)自己對(duì)政策全過程的意見、是否會(huì)進(jìn)行真實(shí)的反饋等并不確定，需要一定的動(dòng)力來激勵(lì)其持續(xù)性政策評(píng)估行為的發(fā)生，基層官僚的執(zhí)行行為在一定程度上對(duì)公眾的后續(xù)評(píng)估行為選擇產(chǎn)生了影響。

二、基層官僚政策執(zhí)行倫理準(zhǔn)則確定的前提

在基層官僚執(zhí)行政策的過程中，不難發(fā)現(xiàn)，安于現(xiàn)狀、不求有功但求無過、庸政懶政、權(quán)力尋租、腐敗貪污等不同程度的行為失范情況，盡管在公共管理以及公共服務(wù)供給中，我國(guó)具有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)對(duì)基層官僚的政策執(zhí)行行為進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，中層官僚和高層管理者也多采用控制性的管理手段，但基層官僚的特質(zhì)就決定了他們需要一定的倫理原則賴以遵循。由是，確定基層官僚在政策執(zhí)行中的倫理原則就需要明確三個(gè)前提：

首先，倫理思考一經(jīng)啟動(dòng)，首要的不可避免的問題則是“做正確的事情”。那么，何為“正確”呢？這并不是一個(gè)可以一言以蔽之的問題，重點(diǎn)需要解決的問題就是帶有歷史色彩的我們的社會(huì)情景。盡管倫理相對(duì)主義者的觀點(diǎn)并不完全正確，但可以給我們啟迪的是不同的社會(huì)共同體中需要不同的倫理準(zhǔn)則對(duì)基層官僚的政策執(zhí)行行為進(jìn)行規(guī)范。就中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)文化背景而言，基層官僚首先需要認(rèn)知的正確就是自我角色認(rèn)知以及忠誠(chéng)于公共服務(wù)的對(duì)象。無論倫理原則如何確定，基層官僚都是從屬于他們所供職的國(guó)家，是公共政策的代言人、是公共政策與普通公民之間的鏈接，事實(shí)上，根據(jù)公共行政的精神，他們自己也是公民中的一份子，是愛國(guó)主義、樂善好施、誠(chéng)實(shí)、利他精神的承載者，“身為公民、成為公民、為公民服務(wù)”是他們的正確行為指針。

其次，如果確定何為正確是確定基層官僚政策執(zhí)行的倫理原則的元原則，那么，選擇適當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)就是進(jìn)行原則設(shè)計(jì)的基石。今天的中國(guó)社會(huì)彌漫的功利主義思潮顯然并不能直接成為倫理原則設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。究其原因，基層官僚政策執(zhí)行的目標(biāo)導(dǎo)向容易導(dǎo)致執(zhí)行行為的偏離，嚴(yán)重時(shí)便會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租，這無疑是受到了功利主義方法論的影響；GDP至上的工作作風(fēng)在一定程度上是受到功利主義效用計(jì)算的影響。然而，基層官僚的政策執(zhí)行的倫理原則理應(yīng)包含那些無法進(jìn)行效用計(jì)算的指標(biāo)，如蘊(yùn)含著公平、正義、平等分配原則等在內(nèi)的設(shè)計(jì)，包括對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷、執(zhí)行過程中的公眾參與程度、基層官僚對(duì)政策內(nèi)容和執(zhí)行狀況的即時(shí)反饋、公眾能夠體驗(yàn)到的政策民主狀況等。因此，動(dòng)機(jī)理論更適合轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)。也就是說，在設(shè)計(jì)基層官僚的倫理原則是將他們執(zhí)行的主觀動(dòng)機(jī)作為確定行為正當(dāng)性的主要考量，與此同時(shí)，將結(jié)果功利主義與之融合，在起點(diǎn)和終點(diǎn)之間進(jìn)行鏈接，尋求程序正義與結(jié)果正義的一致性。

再次，基層官僚政策執(zhí)行的倫理原則至少應(yīng)該符合以下幾方面的要素：（1）多元主體共識(shí)的達(dá)成?；鶎庸倭旁谡邎?zhí)行過程中需要遵循的倫理原則應(yīng)該能夠在政策執(zhí)行所涉及的不同主體之間形成共識(shí)，包括高層管理者、中層官僚、社會(huì)組織、目標(biāo)群體、普通公眾以及基層官僚自身。然而要在這些多元主體之間達(dá)成共識(shí)并不是一件簡(jiǎn)單的事情，需要在政策執(zhí)行引入審議民主，讓多元主體進(jìn)行對(duì)話，然后在討論、對(duì)話、妥協(xié)的基礎(chǔ)上構(gòu)建出政策認(rèn)知的共識(shí)。（2）驗(yàn)證可接受性和可遵從性。基層官僚政策執(zhí)行的倫理原則應(yīng)該是能夠進(jìn)行驗(yàn)證的，是基層官僚在執(zhí)行過程中有據(jù)可循的，他們通過理解和解讀這些倫理原則能夠制定出具有倫理規(guī)范的政策執(zhí)行計(jì)劃，然后根據(jù)計(jì)劃行事。如果基層官僚政策執(zhí)行的倫理原則是不可驗(yàn)證的，那么就無法證明其可行性，沒有明確可行性的行為準(zhǔn)則難以起到指導(dǎo)行為的作用，基層官僚更不會(huì)在執(zhí)行中遵從這樣的原則。（3）困境選擇的法外爭(zhēng)議仲裁。與倫理問題相伴而生的各種各樣的道德選擇困境，如海因茨困境就曾一度成為人們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。對(duì)基層官僚而言，他們?cè)谡邎?zhí)行中也會(huì)遭遇各種困境，比如在城市建設(shè)過程中如何兼顧即將失利群體的利益與政策執(zhí)行的效能，是堅(jiān)持自己的執(zhí)行績(jī)效還是維護(hù)弱勢(shì)群體的利益訴求，是根據(jù)具體情境進(jìn)行自由裁量還是按照?qǐng)?zhí)行前制定的計(jì)劃行動(dòng)等都是基層官僚經(jīng)常遇到的問題，因此，相關(guān)倫理原則應(yīng)該預(yù)設(shè)法外爭(zhēng)議仲裁，而仲裁主體應(yīng)該由相對(duì)獨(dú)立的多元主體構(gòu)成的組織機(jī)構(gòu)組成。

三、基層官僚政策執(zhí)行倫理的構(gòu)成

基于以上的諸多考量，基層官僚政策執(zhí)行的倫理準(zhǔn)則可以進(jìn)行一個(gè)基本界定，即憲法精神、利他主義、誠(chéng)信原則以及生態(tài)發(fā)展等。當(dāng)然，值得注意的是，基層官僚在政策執(zhí)行中的倫理原則如果要真正體現(xiàn)在其行為與結(jié)果上，需要“在外在監(jiān)督和內(nèi)在修養(yǎng)綜合作用下才能養(yǎng)成”〔6〕。

其一，秉承憲法精神，強(qiáng)化公民中心理念。從某種程度上來說，基層官僚并不能像某些學(xué)者所說的那樣保持價(jià)值中立，不能“不管這種政策是否符合自己的倫理判斷和道德標(biāo)準(zhǔn)，行政官員的道德僅存在于對(duì)上級(jí)權(quán)威的服從之中”〔7〕，基層官僚在政策執(zhí)行過程中首先需要理解透徹并秉承憲法精神，誠(chéng)如十八大之后所指定的公務(wù)員任職前向《憲法》宣誓的新政一樣，通過儀式和風(fēng)俗將憲法精神植入基層官僚心中，將之內(nèi)化于其心而外顯于其形。負(fù)有憲法精神的基層官僚在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)以公民為中心，他們能夠理解公民是公共權(quán)力的授予者，公民的主體地位不可忽視，憲法中同時(shí)還孕育了平等的觀念，沒有任何一個(gè)人的利益是可以被隨意犧牲的，由此，基層官僚就不會(huì)隨意而任性地使用他們的自由裁量權(quán)，在使用自由裁量權(quán)時(shí)也會(huì)審慎衡效果、公平、經(jīng)濟(jì)以及效能等不同方面。此外，存在應(yīng)然性和規(guī)范性的憲法精神也有來自不同文化背景的共識(shí)性支撐，任何政治共同體都需要憲法作為元程序，即便功利主義者或享樂主義者也無法否認(rèn)這一點(diǎn)。

其二，遵從利他主義，平衡個(gè)體群體沖突。基層官僚政策執(zhí)行中需要摒棄自己的利益，因?yàn)榛鶎庸倭派砩系亩嘀厣鐣?huì)角色是很明顯的，他們常常會(huì)迷惑于自己的社會(huì)角色，而難以明確界定自己工作角色的邊界，自我利益的追逐在政策執(zhí)行中就表現(xiàn)得較為明顯，想要避免這一點(diǎn)，就需要將利他主義的思維方式作為自己的行為依據(jù)，褪去利己色彩，嚴(yán)格發(fā)揮作為“公共人”和“行政人”的功能。這樣，當(dāng)在執(zhí)行某一項(xiàng)具體政策時(shí)，面對(duì)潛在的利益獲取者和利益受損者出現(xiàn)沖突的時(shí)候，就會(huì)將自己的工作重點(diǎn)放在平衡他者的利益沖突中，而不是成為爭(zhēng)奪利益的一方。這一點(diǎn)在康德等人的動(dòng)機(jī)理論中是可以找到足夠的理據(jù)的，基層官僚帶著公共善的動(dòng)機(jī)去執(zhí)行政策，如果對(duì)任何一個(gè)人、群體或組織造成傷害，他們都會(huì)重新思考如何進(jìn)行自由裁量，實(shí)現(xiàn)公共善。動(dòng)機(jī)和結(jié)果總是存在一定聯(lián)接的。

其三，恪守誠(chéng)信底線，建構(gòu)和諧政府公民關(guān)系。誠(chéng)信也是符合上文提到的共識(shí)、可檢驗(yàn)、可遵從等原則的倫理內(nèi)容，對(duì)于結(jié)果倫理論者來講，基層官僚在政策執(zhí)行過程中的誠(chéng)信品質(zhì)從短期或長(zhǎng)期來看都可以帶來良善的結(jié)果，它也是美德論、動(dòng)機(jī)論，甚至某些宗教元教旨主義者也篤信的品質(zhì)。誠(chéng)信原則可以引導(dǎo)基層官僚不會(huì)突破底線選擇執(zhí)行行為，進(jìn)而避免選擇性執(zhí)行、過濾性執(zhí)行、回避性執(zhí)行的觀念諸多政策執(zhí)行的偏差行為，當(dāng)然，需要厘清的基準(zhǔn)線是對(duì)誰誠(chéng)信，對(duì)于處于國(guó)家與社會(huì)之間的基層官僚來講，他們首先要忠誠(chéng)于自己的國(guó)家，愛國(guó)主義情懷是選擇基層官僚進(jìn)行政策執(zhí)行的必備情懷，因?yàn)樗麄兪潜徽蛡颍韲?guó)家的政策執(zhí)行主體；其次需要對(duì)自己誠(chéng)信，忠誠(chéng)于自己的道德觀念；再次需要對(duì)他們政策執(zhí)行的客體，即目標(biāo)群體誠(chéng)信，真誠(chéng)地對(duì)待每一個(gè)個(gè)體，保護(hù)他們的利益訴求，盡最大可能地在政策許可范圍內(nèi)謀求目標(biāo)群體利益的實(shí)現(xiàn)。因此，誠(chéng)信成為基層官僚道德原則的組成部分，意味著“對(duì)公眾做到信守承諾，說出的就一定能照辦，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)老百姓的利益，堅(jiān)決不讓公眾對(duì)政府失去了信任和信心，使得公共政策執(zhí)行處于被動(dòng)、左右為難的境地。”〔8〕

其四，尊重生態(tài)發(fā)展，倡導(dǎo)資源可持續(xù)性。無論政策文本的內(nèi)容如何，基層官僚都必須將生態(tài)觀置于第一要義，尤其是對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)而言，資源短缺以及環(huán)境污染已經(jīng)成為無法輕視的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾經(jīng)犧牲和忽視的那些環(huán)境和資源問題嚴(yán)重影響了生態(tài)發(fā)展，本土資源的使用要想長(zhǎng)久地持續(xù)下去就必須徹底轉(zhuǎn)變政策執(zhí)行者的觀念，基層官僚作為直接與資源使用者接觸的群體理應(yīng)將生態(tài)觀放在首位。如果用倫理原則創(chuàng)設(shè)的理據(jù)來思考這個(gè)問題，生態(tài)發(fā)展是全球共同關(guān)注的核心，具備共識(shí)性特征；可驗(yàn)證性雖然不能在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)，但是可以通過學(xué)理性的研究進(jìn)行預(yù)測(cè)，到目前為止學(xué)界的共識(shí)依然達(dá)成：生態(tài)是人類賴以生存的環(huán)境，善待生態(tài)就是善待自己的一種表現(xiàn)，善待生態(tài)才能保持人類有持續(xù)性的資源可以使用。可遵從性具有一定的復(fù)雜性，基層官僚在其中至關(guān)重要，在政策執(zhí)行中他們?nèi)绻軌驅(qū)?duì)生態(tài)的尊重體現(xiàn)出來，并抓住恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)使用自由裁量權(quán)，就能起到保護(hù)生態(tài)的作用，因?yàn)樗麄兣c公眾的近距離直接接觸，更能影響公眾的政策遵從，更能影響政策執(zhí)行的效果。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔3〕Lipsky， M.， Street-level Bureaucracy； Dilemmas of the Individual in Public Services， Russell Sage Foundation， New York， 1980.

〔2〕郭漸強(qiáng).論對(duì)政策執(zhí)行的道德約束〔J〕.湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)，1997，（04）.

〔4〕葉娟麗，馬駿.公共行政中的街頭官僚理論〔J〕.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，（05）.

〔5〕金太軍.公民行政的民主和責(zé)任取向分析〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，2000，（05）.

〔6〕張康之.公共行政中的哲學(xué)與倫理〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：209.

〔7〕Ralph Clark Chandler， A guide to Ethics for Public Servants〔M〕. San Francisco： Jossy Bass， 1990： 609-610.

〔8〕段曉紅.公共政策執(zhí)行中的倫理問題研究〔D〕.云南師范大學(xué)，2013.〔責(zé)任編輯：張平凡〕