三十年來中國(guó)政商關(guān)系演變史

一部當(dāng)代中國(guó)公司史、甚至整部當(dāng)代中國(guó)改革史，在很大程度上，就是政商關(guān)系史。政府與企業(yè)、權(quán)力與資本的關(guān)系，既是改革的基礎(chǔ)，又是改革的對(duì)象，還是改革的結(jié)果。甚至可以說，所謂改革史，就是政府在找尋與探求自己權(quán)力邊界的歷史。

改革開放前“體制下放”的改革嘗試

“改開搞”（改革、開放、搞活）之前，中國(guó)特色的政商關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。建國(guó)后，中國(guó)集全國(guó)之力推進(jìn)工業(yè)化，政府在資源配置方面起到絕對(duì)的主導(dǎo)地位。“商”方面，除了“國(guó)營(yíng)企業(yè)”之外，就是“集體企業(yè)”，政府對(duì)所有經(jīng)濟(jì)部門下達(dá)指標(biāo)、提供生產(chǎn)資料，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)并沒有生存空間。

在這期間，在中央與地方關(guān)系上，出現(xiàn)過兩次以放權(quán)為標(biāo)志的改革嘗試。第一次是1958年的“體制下放”，一些中央部屬企業(yè)被下放給地方，但次年為了應(yīng)對(duì)“大躍進(jìn)”造成的經(jīng)濟(jì)困境而被收回。第二次是1970年的再度“下放”，工業(yè)、交通等主要“條條”上的2600多家央企及事業(yè)單位，連同其財(cái)權(quán)、物權(quán)、計(jì)劃管理權(quán)、勞動(dòng)工資權(quán)等，下放地方。

這兩次低力度的改革，絲毫沒有觸及政商關(guān)系的核心，僅僅是將企業(yè)的“婆婆”，從中央換成了地方，婆媳關(guān)系的核心沒有改變。

市場(chǎng)機(jī)制第一次撕開計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大網(wǎng)

1978年，鄧小平的故鄉(xiāng)四川開始“擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，首批參加的企業(yè)是5家。

1980年，試點(diǎn)企業(yè)達(dá)到6600多家;1984年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，擴(kuò)大了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃?rùn)?quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、產(chǎn)品價(jià)格權(quán)、資金使用權(quán)和人事勞動(dòng)權(quán)等10項(xiàng)權(quán)利，放權(quán)讓利的改革從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面實(shí)行。

“放權(quán)讓利”，意義不可小覷，這是市場(chǎng)機(jī)制第一次開始撕開計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大網(wǎng)，尤其是撕開僵化的教條主義的大網(wǎng)。“政”開始變了，“商”也同樣開始變了。

首次大規(guī)模以契約方式規(guī)范政商關(guān)系

1983年開始推行“利改稅”，試圖明確政、商的利益分成?！袄亩悺?，就是將國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)確定一個(gè)比例，和稅合并，采取利稅合一的方式，上繳財(cái)政，此外的其他利潤(rùn)則屬于企業(yè)。

松綁的結(jié)果，是企業(yè)的活力得到了進(jìn)一步的釋放，政商關(guān)系從“父子”式命令服從關(guān)系，轉(zhuǎn)換到“父子”式談判關(guān)系。

1986年開始，國(guó)有企業(yè)開始實(shí)行勞動(dòng)合同制。1987年3月的《政府工作報(bào)告》，將實(shí)行多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，作為調(diào)整政企關(guān)系的主要形式。承包制的原則，是“包死基數(shù)、確保上繳、超收多留、欠收自補(bǔ)”，以經(jīng)營(yíng)合同的形式，規(guī)范政府與企業(yè)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。自晚清開始中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程以來，一個(gè)多世紀(jì)中，這是第一次大規(guī)模的以契約方式試圖規(guī)范政、商之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

但是，承包制下，政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管的動(dòng)力不足，容易導(dǎo)致失職;經(jīng)營(yíng)者短期行為嚴(yán)重，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，承包制迅速顯出疲態(tài)。1990年，第一期承包制到期以后，雖然政府與大多數(shù)國(guó)有企業(yè)仍維持了承包制的形式，但多數(shù)改成“一年一定”的滾動(dòng)式承包。

私營(yíng)企業(yè)開始登堂入室

1984年，中共十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出個(gè)體經(jīng)濟(jì)“是和社會(huì)主義公有制相聯(lián)系的，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必要的有益的補(bǔ)充”;“堅(jiān)持多種經(jīng)濟(jì)形式和經(jīng)營(yíng)方式的共同發(fā)展，是我們長(zhǎng)期的方針，是社會(huì)主義前進(jìn)的需要”;“利用外資，吸引外商來我國(guó)舉辦合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和獨(dú)資企業(yè)，也是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必要的有益的補(bǔ)充。”

這一年，誕生了大量民營(yíng)公司，其中有不少日后的重量級(jí)企業(yè)，因此，被普遍稱為中國(guó)現(xiàn)代公司元年。

對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)地位的認(rèn)可，也寫進(jìn)了1988年修訂的憲法，并在此后的中共全會(huì)上不斷被強(qiáng)調(diào)，私營(yíng)企業(yè)開始登堂入室，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要的作用。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革并不順利

東方風(fēng)來滿眼春。1992年，鄧小平南巡講話拉動(dòng)全國(guó)改革提。

作為主流和主力的國(guó)企，改革的目標(biāo)修訂為建立現(xiàn)代企業(yè)制度。而對(duì)數(shù)量眾多的國(guó)有中小型企業(yè)，特別是國(guó)有小型企業(yè)，實(shí)施放開搞活，允許其以不同改制形式轉(zhuǎn)變?yōu)榉菄?guó)有企業(yè)。

“轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，已經(jīng)觸及到了政商關(guān)系的核心：政商關(guān)系的焦點(diǎn)，不僅僅是利益如何分配，而是如何清晰劃定政府的權(quán)力邊界。實(shí)踐表明，這一輪涉及深水區(qū)的改革進(jìn)展并不順利：

一方面是“慢”，在百戶試點(diǎn)企業(yè)中，80%以上選擇了國(guó)有獨(dú)資公司的形式;大多數(shù)試點(diǎn)企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)極不規(guī)范;組建全行業(yè)性的控股公司使下屬企業(yè)的自主權(quán)被上收，造成嚴(yán)重的行業(yè)性壟斷;企業(yè)辦社會(huì)包袱、富余人員包袱沒有解除;政府機(jī)構(gòu)改革不徹底，政府仍然用管理國(guó)有企業(yè)的老辦法管理改制后的企業(yè)。

另一方面是“亂”，在這個(gè)過程中，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

政商關(guān)系走到了涉及根本的瓶頸

2003年國(guó)資委的出現(xiàn)，應(yīng)該是圍繞國(guó)有企業(yè)的政商關(guān)系發(fā)展的標(biāo)志之一。國(guó)資委的設(shè)立，就是為了解決由于出資人缺位而導(dǎo)致的國(guó)有企業(yè)多頭管理但卻無人負(fù)責(zé)的問題。

競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的大量原國(guó)有企業(yè)，通過各種形式，轉(zhuǎn)為私營(yíng)企業(yè)或混合型的股份制企業(yè)。其中，國(guó)企管理層收購（MBO）引起輿論的激烈爭(zhēng)辯，一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)心在當(dāng)前法律缺位條件下所進(jìn)行的“國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化”的產(chǎn)權(quán)改革，無法避免國(guó)有資產(chǎn)流入到私人口袋的命運(yùn)。這場(chǎng)引人矚目的爭(zhēng)議，反映了政商關(guān)系已經(jīng)走到了涉及根本的瓶頸。

改革35年，從1984年的“公司元年”開始算，也有30年的歷史，中國(guó)的政商關(guān)系，卻依然停留在叢林時(shí)代，直接表現(xiàn)為反腐敗的形勢(shì)極其嚴(yán)峻。其實(shí)，在腐敗與反腐敗的拉鋸戰(zhàn)背后，是“政治制度化”的缺位在政商關(guān)系中的體現(xiàn)。

下一輪改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)猶在，這也正是中共十八屆三中、四中全會(huì)備受期待的原因所在。

（《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2015.1.4）