太空治理與中國的參與戰(zhàn)略

〔提 要〕太空治理議題涉及太空資源利用、太空環(huán)境治理、太空安全以及太空安全化四大問題。太空問題的逐漸增多使得太空治理日益迫切，而太空科技發(fā)展日新月異、具體規(guī)范相對不足、大國博弈日趨激烈等原因，造成現(xiàn)有太空制度陷入治理困境。新的太空制度構建需考慮太空領域的權力結構、博弈類型、議題差異等因素。分層治理模式比較契合未來太空治理，即在太空安全、安全化等議題上以大國協(xié)調為主，在太空資源利用、太空環(huán)境治理等議題上，由大國發(fā)揮負責任的領導作用，并調動中小國家積極參與。中國是太空大國，也是太空治理的重要角色，應積極參與太空治理，推動太空制度改革，促進太空和平利用。

〔關 鍵 詞〕太空安全、太空治理、分層治理

〔作者簡介〕凌勝利，外交學院國際關系研究所講師

〔中圖分類號〕DF991

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）3期0111-15

太空在科技、軍事、經濟等方面具有重要價值，許多國家已將太空列為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，人類在太空領域的競爭日益激烈。太空問題也因此增多，使得太空治理陷入困境，構建新的太空制度、推動太空治理提升至關重要。

一、太空治理的主要議題

太空問題是指由于人類對太空資源的研究、開發(fā)、利用等而帶來的外部性問題。隨著人類太空活動的不斷增多，太空問題也相應增加，目前表現(xiàn)最突出的是太空安全問題。對太空問題進行較為細致的區(qū)分對于促進太空合作、加強太空治理大有裨益。目前的太空治理主要涉及太空資源利用、太空環(huán)境、太空安全、太空安全化四大問題。

第一，太空資源利用問題。太空資源利用主要涉及所有國家平等和平利用太空的權利。太空是人類的共同財富，盡管目前對其進行的探索、開發(fā)和利用程度不高，但圍繞太空資源利用產生的問題卻不少，既包括對太空稀缺資源的競爭，也包括圍繞太空資源研究、開發(fā)等引發(fā)的相關法律問題。一是太空頻譜資源有限，各國競相爭奪。無線電頻譜資源理論上是無窮無盡的，但限于科技發(fā)展水平，人類目前所能利用的頻譜資源相對有限。二是隨著衛(wèi)星數(shù)目的不斷增加，衛(wèi)星頻譜將逐漸耗盡，信號干擾的可能性增加，容易引發(fā)各國矛盾。軌道資源緊張，“搶軌”成為安全隱患。太空雖然浩瀚無邊，但容納衛(wèi)星的數(shù)量終究有限，不同高度的軌道又各具優(yōu)勢。由于同步軌道具有唯一性，同步衛(wèi)星的“定點”已成為稀缺資源，各國競爭激烈。三是太空知識產權保護是目前太空資源開發(fā)中最突出的法律問題。由于太空科研投入較高，無論是國家還是私人的知識產權都應得到保護，才能激勵人類太空研發(fā)的進步。但知識產權保護具有嚴格的地域性（主權）原則與外層空間非主權屬性形成沖突，對兩者進行調和并非易事。

第二，太空環(huán)境問題。目前，人類活動對太空環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是太空碎片。太空碎片是太空環(huán)境的主要污染源，其不斷增多威脅太空安全。太空碎片問題屬于全球公域問題，需要通過國際合作進行治理。二是太空核污染。國際社會已對核不擴散達成共識，但在太空核污染控制方面尚未取得一致，更未見與其相關的治理行動，這可能與太空核污染的危害性并未引起國際社會重視有關。三是太空生物污染。人類積極利用太空所具有的高真空、微重力、光輻射和重粒子輻射較強等有利條件進行生物實驗，培養(yǎng)新的生物物種，同時增加了太空生物污染的可能性?？偠灾窄h(huán)境污染具有一定的特殊性：表現(xiàn)形態(tài)具有特殊性，其發(fā)現(xiàn)和治理都需要較高的科技水平支撐；對象具有特殊性，即近地軌道或靜止軌道及以外部分，該區(qū)域屬于人類共同財產，不屬于任何國家的主權管轄范圍；主體及歸責的特殊性。正因如此，太空環(huán)境治理的國際合作尤為必要，相關的制度規(guī)范建設也應是題中之義。

第三，太空安全問題。由于太空獨有的地緣價值，國家間太空競爭日趨激烈，各國衛(wèi)星被廣泛用于軍事目的，用來支持與加強本國的軍事作戰(zhàn)能力，太空軍事化與武器化成為太空安全的最大威脅。一般而言，太空軍事化包括兩個層面：為軍事目的加大對人造地球衛(wèi)星的利用，從而支持和增強以地球（包括陸地、海洋和大氣層）為基地的武器系統(tǒng)和地面部隊效能；外空武器的發(fā)展，即指以外空為基地的武器系統(tǒng)的發(fā)展。國際社會對太空武器化的定義尚存爭論。1984年，中國政府首先明確提出了太空武器的定義；2006年，在中國和俄羅斯向裁軍談判會議提交的《關于防止外空武器化法律文書的定義問題》工作文件中，將太空武器界定為“基于任何物理原理，經過專門制造或改造，用來消滅、損害或干擾位于外空、地球表面或大氣層物體的正常功能，以及用來消滅人口和對人類生存至關重要的生物圈組成部分或對其造成損害的任何裝置?！?但這一概念并未獲得西方國家認可。目前的太空武器一般是指反導彈武器和反衛(wèi)星武器。太空武器化的發(fā)展損害了太空和平利用的原則，加劇了太空治理的難度。

太空安全治理的困難之處不僅在于太空的軍事利用已成為普遍現(xiàn)實，而且現(xiàn)行國際空間法并不完全禁止太空的軍事利用。推動太空非武器化首先要明確“太空非武器化”的內涵，界定太空武器的范圍。迄今為止，除了在太空使用核動力和部署大規(guī)模殺傷性武器已經由國際條約加以禁止之外，國際社會尚未以法律文件明確界定太空武器的范圍。在對太空武器進行定義時，還需明確其判斷標準——武器的使用目的還是其具有的功能。由于許多太空裝置具有軍備軍民兩用的屬性，很難完全將軍事利用清除出太空裝置，主觀目的論似乎更符合實際和空間技術的發(fā)展趨勢。針對日益嚴重的太空安全問題，加強國際合作已成為當務之急，需要制定較為一致的概念規(guī)范和相應的執(zhí)行措施，同時關注太空軍事能力的發(fā)展趨勢。

第四，太空安全化問題。將太空安全問題與太空安全化問題進行區(qū)分，主要出于兩者存在顯著差異的考量。太空安全問題是指由于人類太空活動不可避免地引發(fā)的安全問題，具有客觀性和絕對性；而太空安全化問題是指各國出于戰(zhàn)略、政策需要或輿論炒作，將本不屬于安全的問題通過政治化操作轉變?yōu)榘踩珕栴}，具有較強的主觀性和相對性。冷戰(zhàn)后，各國太空競爭逐漸加劇，推動了太空“安全化”趨勢，也使太空安全問題更趨嚴重。

目前，太空安全化主要有如下三種表現(xiàn)：一是夸大太空軍事價值，即認為太空具有重要的軍事價值，是海陸空之外的第四戰(zhàn)場。太空軍事利用存在先入優(yōu)勢，優(yōu)先進入者可大大拓展本國的戰(zhàn)略空間，還可利用太空優(yōu)勢取得國際競爭的主動權。太空具有一定的軍事價值，但并未成為軍事競爭的決定性力量。人類對太空的利用是多方面的，不能因過分注重其軍事價值而影響在其他領域的太空合作。二是渲染太空威懾，太空威懾是指以強大的太空實力為后盾，通過威脅使用或實際有限使用太空實力震懾和遏制對手。許多國家未雨綢繆地對太空威懾展開研究，加劇了人們對太空安全的擔憂，導致大國間太空競爭更加激烈。事實上，太空威懾能否成功取決于太空實力和威懾的可信度。就目前形勢來看，太空威懾還難以形成，也不應對此進行過分渲染而加劇太空軍事化、武器化。三是炒作太空戰(zhàn)。太空軍事化、武器化趨勢的加強也增加了太空戰(zhàn)的可能性。太空戰(zhàn)是運用或針對太空軍事力量實施進攻和防御的作戰(zhàn)行動。不過當前的太空戰(zhàn)還停留在理論階段，但過多地對這種未來的不確定性問題予以關注，加劇了各國的太空安全擔憂，使得太空的安全競爭加劇，太空互信下降，太空合作變得更為困難。

針對太空安全化問題，各國應該在戰(zhàn)略和政策上對太空軍事、安全價值不過分宣傳，不謀求基于軍事目的的太空武器，同時也對具有現(xiàn)實功能的太空武器進行限制。對太空安全化進行降溫，有可能營造較好的太空非武器化氛圍，進而推動各國在太空安全上的合作，促進太空治理的有效性提升。

二、太空治理的困境

近半個多世紀以來，人類的太空探索事業(yè)取得了快速發(fā)展，在此過程中也形成了一系列太空治理制度。目前太空國際制度最為典型代表是冷戰(zhàn)時期形成的處理太空事務的五個國際條約，即1967年的《外層空間條約》、1968年的《營救協(xié)定》、1972年的《責任公約》、1976年的《登記公約》和1984年的《月球協(xié)定》，強調要把太空作為“全球公地”，要以國際合作來確保太空安全，但它們是以軟法形式出現(xiàn)，對國際太空行動體沒有強制性約束，未能對太空問題形成有效治理。冷戰(zhàn)后，國際格局發(fā)生了重大變革，國際太空制度也需調整轉型。大國太空角逐激烈、太空安全更為復雜多變、美國太空單邊主義有所加強，暴露出冷戰(zhàn)時期達成的太空制度的缺陷。此外，太空商業(yè)活動增多、太空參與行為體呈現(xiàn)多元化趨勢，導致此前以主權國家為中心，主要關注太空安全議題的太空制度面臨新的挑戰(zhàn)，太空制度的不足日益凸顯，主要表現(xiàn)在四個方面：

一是現(xiàn)有太空制度與太空活動日益脫節(jié)。由于太空活動的迅速發(fā)展，冷戰(zhàn)時期制定的相關太空制度已難以適應目前太空活動管理的需要。二是具體規(guī)范存在內在不足，相關概念不甚清晰。如空間物體、太空責任的“過錯”和“重大過失”的區(qū)分，就連對太空安全構成重大挑戰(zhàn)的太空軍事化、太空武器等概念也缺乏共識。三是國家間太空競爭加劇，太空制度權威性下降、制約性不足。太空制度的形成很大程度上是冷戰(zhàn)時期美蘇妥協(xié)的結果，參與國家有限，關注領域相對狹窄。冷戰(zhàn)后太空活動的參與主體日益增多，太空活動范圍拓展，太空制度的權威性逐漸下降。加之大國太空競爭加劇，太空軍事化、武器化日益明顯，太空制度的制約性明顯不足。四是各種太空制度并存，制度呈現(xiàn)復雜化、碎片化。目前的太空制度間存在重疊甚至相互抵觸的現(xiàn)象，各國紛紛提出基于自身利益的太空制度構想，進而可能導致制度失靈。太空問題的高科技性、不確定性也容易使得各種專門性制度缺乏互動，機制割裂，導致太空制度碎片化。

總而言之，現(xiàn)有太空制度已無法適應不斷增加的太空問題治理的需要。構建新的太空制度存在共同利益基礎薄弱、外部強制力不足、基本理念和道義準則存異和權力分配結構失衡等困境。太空制度的不足限制了太空合作，也導致太空治理陷入困境?！爸卫砝Ь场币脖环Q作“制度困境”，可簡單地理解為制度失靈。治理困境形成的原因錯綜復雜，涉及制度構建與權力結構不相匹配、制度本身規(guī)范不足、制度價值有所欠缺、制度民主赤字嚴重等多方面。目前，太空治理也陷入了治理困境，難以對太空軍事化、武器化進行有效治理。太空治理困境顯著地體現(xiàn)在幾個方面：一是由于一些大國在太空領域推行單邊主義，大國協(xié)調在太空領域難以實現(xiàn)。由于太空領域的共有利益不足，科技優(yōu)勢、先入優(yōu)勢使得太空領域權力結構呈現(xiàn)等級化狀態(tài)。美國憑借優(yōu)勢不斷推行單邊主義，中俄聯(lián)手采取反制措施，歐盟不斷倡議推約，私人公司逐漸興起，導致太空領域多方角力，各種太空制度難以執(zhí)行。二是太空制度錯綜復雜，制度競爭現(xiàn)象不斷增加。太空領域并非缺乏治理制度，而是各種制度并存，制度之間出現(xiàn)了競爭現(xiàn)象，對太空國際合作產生了不良影響。制度復雜化有利于強國地位的鞏固與強化，進而進一步加劇了太空領域的權力結構失衡，使得大國協(xié)調難以實現(xiàn)，中小國家利益未能得到維護和改善。三是太空問題日益增多，太空競爭日趨激烈，太空治理有效性不足，太空制度失靈加劇，比如對太空商業(yè)活動的制度管理就相對混亂。

太空治理困境形成的原因錯綜復雜，主要表現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)范與經驗之間存在鴻溝。對于所有的國際制度而言，規(guī)范與經驗之間總是或多或少地存在鴻溝，有效的全球治理需要將正當性、合法性和效率三者聯(lián)系起來。在太空治理領域，宣稱主權國家平等參與太空利用的規(guī)范與大國政治、霸權政治的太空現(xiàn)實之間的鴻溝日益加大，導致太空制度與太空權力結構越來越難以匹配，治理難度逐漸加大，治理困境日益顯著。二是美國的不合作態(tài)度導致太空制度失靈。美國是目前太空領域的霸主，太空治理缺乏美國的支持與合作將難以開展。不過美國并不想被太空制度束縛，而是不斷推行單邊主義以鞏固強化太空優(yōu)勢。雖然奧巴馬政府放棄了小布什政府時期的太空單邊主義政策，但有效控制太空的戰(zhàn)略目標并未改變。中、俄、歐盟采取不同的策略想將美國拉入太空治理合作軌道，但成效不大。展望未來，只要美國對太空治理依然采取不合作態(tài)度，太空治理困境會繼續(xù)延續(xù)。三是太空武器化、安全化趨勢增強使得太空治理難度加大。太空屬于全球公地，全球公地的安全化加劇了公地悲劇的可能性。太空的安全化使得合作空間縮小并有可能產生負面外溢效應，影響整個太空領域的合作，使得原本能夠進行太空國際合作的議題因對安全的擔憂而難度加大。

太空治理困境的存在加劇了太空合作的難度，弱化了太空制度的有效性，增加了新的太空制度的構建難度。為了緩解或消除太空治理困境，對太空制度進行改革并推行適宜的太空治理模式不可或缺。

三、未來太空治理的制度構建

鑒于現(xiàn)有太空制度存在的種種弊端，冷戰(zhàn)時期確立的太空制度已無法約束當前破壞國際戰(zhàn)略穩(wěn)定與平衡的太空武器化等太空問題。構建有效的太空制度已引起廣泛關注和討論。有學者建議采取漸進方式，如利用第二軌道外交，取得有關太空術語的共識，為制定新的太空條約確立基礎等。也有學者就未來太空制度的類型和構建路徑進行了探討，認為太空制度更多地是一種內向型國際安全制度，意在協(xié)調和控制機制內部成員國之間的可能沖突，或更進一步尋求建立一個利益共同體，太空制度的最初構建主要基于“共同厭惡”的利益。不過從深層次看，構建何種類型的太空制度才能契合目前以及未來一段時期的太空治理，需要考慮太空領域的權力結構、博弈類型、國家偏好等因素。

一是太空權力結構制約太空制度的發(fā)展。太空制度的形成、發(fā)展與運轉與太空權力結構密切相關。冷戰(zhàn)時期，太空格局主要是一種兩極格局，太空制度主要取決于美蘇的態(tài)度。冷戰(zhàn)后，太空格局呈現(xiàn)“一超多強”的態(tài)勢，大國博弈更加錯綜復雜，太空制度構建難以達成共識。由于部分太空資源的有限性、太空競爭的先發(fā)優(yōu)勢，使得權力在太空制度中至關重要，形成了一種“性別博弈”，其合作成敗與否與交易成本等關系不大，與權力則密切相關。在目前的太空權力格局當中，與美國相比，其他國家望塵莫及。美國獨領風騷的太空權力意味美國的態(tài)度深刻地影響著太空制度。美國不愿意犧牲其技術性級差空租，太空安全機制成長所需的權力分配結構認同很難達成，這正是當前太空安全制度成長緩慢的根本原因。

二是太空領域的博弈類型影響太空制度的類型選擇。國際合作主要存在協(xié)調與協(xié)作兩種類型。協(xié)調型博弈的關鍵問題是共同規(guī)避困境，即行為體必須通過接受或同意一系列的規(guī)則或管理來協(xié)調它們的政策，以避免雙方都不愿看到的后果。解決協(xié)調性問題的國際制度不需要對行為體的制度遵守行為進行集中化的監(jiān)管和硬性的約束，制度的運行可以通過自我管制和自我約束的力量來實現(xiàn)。換言之，在協(xié)調型制度中，成員國遵守制度總是一種有利的選擇，它可以通過各個行為體的內在動力來推動制度的自我實施，這就使得協(xié)調型制度不需要在成員國之間建立有法律約束力的權利與義務關系，故而選擇非正式的制度形式目前的太空博弈主要是協(xié)調博弈，各國存在規(guī)避損失的共同利益，如太空碎片、太空環(huán)境污染等問題。因而太空制度構建不必一開始就追求約束性較高、制度化水平較高的正式制度，通過大國溝通、相互克制形成的非正式制度更契合太空治理的需要。

三是價值觀念影響著太空制度的構建。太空資源利用觀、安全觀等都影響著太空制度的構建，不同國家對此持相異的國家偏好。太空作為人類的共同財產，允許任何國家都能夠平等利用。但現(xiàn)實情況是，一些國家由于太空科技落后，資金不足等原因并未獲得相應的太空資源。而一些太空資源由于相對有限而促使國家謀求先發(fā)優(yōu)勢，由此導致太空資源的平等利用難以落實。太空制度構建一要體現(xiàn)公平正義的觀念。所有國家都應該平等享用太空資源。盡管一些國家目前因為各種原因無法參與太空資源利用，但不應因此剝奪這些國家利用太空資源的權利。因而在太空制度構建中需要增加發(fā)展中國家的參與權和發(fā)言權，加強聯(lián)合國等多邊組織在太空制度中的作用，限制大國在太空治理中的霸權主義和單邊主義。二要提倡太空新安全觀。太空安全并非“零和博弈”，并且面臨風險社會的共同威脅，因而應該提倡和引導太空新安全觀來處理太空安全問題。不過鑒于太空參與成員的廣泛性和復雜性，太空安全領域引發(fā)合作所需要的共同的理念或道義準則將一時難以形成，這對太空安全外交努力造成了現(xiàn)實的阻礙作用。

綜上所述，太空領域權力結構的“一超多強”格局還將延續(xù)一段時間，協(xié)調型博弈仍是太空博弈的主要類型，因而太空制度的構建將主要采取大國協(xié)調的非正式制度形式，但在太空低政治問題領域，可以嘗試推進約束性較高的正式制度的構建。未來最為適宜的太空治理模式將呈現(xiàn)為“大國協(xié)調牽引，所有中小國家以及重要的國際組織共同參與，針對不同太空問題進行分層治理的模式”。大國協(xié)調構成了太空治理的主干，有利于提升太空治理的效率，減少集體行動的困境，而積極吸納中小國家和重要國際組織的參與則有利于減少太空治理的民主赤字，推進太空治理的公正性和代表性。在太空資源利用問題、太空環(huán)境問題、太空安全問題和太空安全化問題上采取不同的治理模式，進而形成分層治理模式。

一是針對太空安全問題和太空安全化問題加強大國協(xié)調。太空安全和太空安全化問題是目前太空治理面臨的最為棘手的問題，而大國的態(tài)度則是左右這些問題能否解決的關鍵。在太空安全問題上，中美俄等太空大國在太空武器化、軍事化上分歧嚴重。美國之所以不愿意對其太空武器化進行限制，除了其固守的絕對安全理念外，更具決定性的因素是其在太空權力結構中的優(yōu)越地位，導致其能夠肆無忌憚地進行太空武器研發(fā)，推行太空單邊主義。如同美國在核壟斷時期大肆使用核訛詐一樣，要迫使美國在太空安全上進行合作，其他大國需要具備一定的對美太空制約能力才行。以實力促合作是大國協(xié)調的重要路徑。中俄等國可通過太空實力的建設形成對美“不對稱太空威懾”，迫使美國意識到太空軍備競賽的嚴重性，進而在太空安全、安全化問題上不再一意孤行。此外，還可以通過議題聯(lián)系的方式加強大國太空治理的協(xié)調，通過多次博弈的方式來推進大國太空治理合作。盡管大國協(xié)調面臨著重重困難，但美國太空霸權并不能一直延續(xù)。

二是在太空環(huán)境治理上各國共同展開務實合作。太空環(huán)境治理應遵循“誰污染、誰治理”的原則，這也就意味著太空大國肩負著主要的太空環(huán)境治理的責任。針對太空環(huán)境治理責任，早在冷戰(zhàn)時期達成的《責任公約》有相應的規(guī)定，不過隨著太空跨國合作的增多以及非主權國家行為體的廣泛參與，導致太空活動的責任主體更為多元化、復雜化。對于太空環(huán)境治理，在主權國家層面應繼續(xù)貫徹國家責任主體原則，而對非主權國家行為主體則可采用國家連帶責任或建立國際保險機制的方式。通過太空環(huán)境治理，大國負責任的態(tài)度能夠提升太空治理制度的權威性，增加中小國家參與太空治理的積極性。在治理過程當中，各太空行為主體的積極參與也能夠增加太空治理的民主性，進而增強太空的有效治理。

三是推進太空資源公平利用。太空是人類的共同財富，所有國家都有和平利用太空資源的權利，但同時也應遵守太空非武器化等相關義務。為此，在太空資源利用上應保證中小國家利用太空的基本權利，對具有競爭性的太空資源進行預留分配，謹防太空大國通過先占先用而損害太空后進國家的資源利用權利。這也就意味著需要改革現(xiàn)有的對中小國家太空資源利用不利的太空制度。如在衛(wèi)星頻率和軌道資源利用上，目前主要采用“先申報、先使用”分配形式，西方發(fā)達國家，根據(jù)自身需要，搶先向ITU申報所需要的衛(wèi)星頻率和軌道資源，確立優(yōu)先地位次序，后申報國家應采取措施，保障不對先申報國家的衛(wèi)星產生有害干擾。這實際上加劇了太空資源利用的先發(fā)優(yōu)勢和累積優(yōu)勢，不利于太空資源利用的公平正義實現(xiàn)，也會削弱中小國家參與太空治理的積極性。雖然未來太空治理主要適宜采取大國協(xié)調的方式，但絕對不能忽視其他中小國家的參與及其作用。沒有中小國家的參與和配合，將難以對太空進行有效治理。為了調動中小國家的積極參與，必須對其利益予以一定的保證。對于中小國家而言，利益相關性較高的主要是太空資源利用和太空環(huán)境治理，因而太空治理應該在這兩方面更多注意中小國家的訴求和意見。

總而言之，針對不同的太空問題，太空治理可采用分層治理模式，在安全敏感性相對較低的太空資源利用、太空環(huán)境治理問題上采用大國協(xié)調，中小國家共同參與的模式，而在安全敏感性相對較高的太空安全和太空安全化問題領域主要采用大國協(xié)調的方式，但不同層次間可以保持一定的開放性和流動性。

四、中國參與太空治理的戰(zhàn)略選擇

中國是世界上較早利用太空的國家之一，不僅是最早發(fā)射衛(wèi)星的國家之一，也是世界上第三個實現(xiàn)載人航天的國家。自1956年發(fā)展航天事業(yè)以來，中國在空間技術、空間應用和空間科學等領域已取得了諸多成就，同時也積極參與太空治理。中國參與太空治理的主張主要有以下三個方面：一是主張?zhí)蘸推嚼?，反對太空武器化。中國歷來贊成和平利用外層空間，完全禁止外空武器化，并一直致力于推動太空非武器化。二是倡導營造穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的太空發(fā)展環(huán)境。外空是人類的共同財富，需要各國同心協(xié)力共同維護。人類對外空資源的利用應該基于可持續(xù)發(fā)展原則，避免外空資源的過度開發(fā)和肆意濫用。三是務實推動互利共贏太空國際合作，推進太空公平利用。中國在太空治理方面非常注重與其他國家的合作，不僅加強了與世界主要太空力量的合作，還積極推動地區(qū)太空合作。

中國是太空的重要力量，理應成為太空治理的重要角色，不過現(xiàn)有太空制度主要是冷戰(zhàn)時期由美蘇兩家制定，中國處于“后來者”的角色，需要推動現(xiàn)有太空制度進行漸進性改革。中國的太空治理參與戰(zhàn)略是中國大戰(zhàn)略的重要組成部分，需要在和平發(fā)展的大戰(zhàn)略下統(tǒng)籌制定，同時也是中國參與全球治理的有機構成部分。中國的太空治理參與戰(zhàn)略應在太空分層治理模式的基礎上進行構建，堅持國家利益與國際利益相結合的原則，既需要推動負責任的大國協(xié)調，也應尊重、維護和代表中小國家的太空權益。具體而言，中國的太空治理參與戰(zhàn)略應注意以下幾個方面：

一是加強大國協(xié)調，推進太空多極化。美國的太空霸權治理模式并不適應未來的太空治理，也與其他國家的利益相背。中、俄、歐盟等世界主要太空力量在推動太空格局多極化上存在共同利益，因而可以合作敦促美國放棄太空霸權訴求。為此，中、俄、歐盟既需要在太空制度構建上就太空武器化限制加強合作，也需要發(fā)展一定的太空實力對美構成一定的威懾，進而迫使美國認識到太空合作的重要性。中俄、中歐目前在太空雙邊合作上取得了一定的進展，中國應該推動雙邊合作走向多邊合作，在太空非武器化問題上加強溝通與協(xié)商，促進太空安全問題、太空安全化問題的緩解和解決。

二是積極聯(lián)合中小國家，推進太空制度改革。太空制度改革需要走漸進路線，更多地體現(xiàn)對中小國家權益的維護。現(xiàn)有太空制度存在“民主赤字”問題，使得許多中小國家的太空利益得不到有效維護。相對而言，中小國家是太空資源利用、太空環(huán)境治理的利益相關者，只有他們的參與才能推動這些問題的有效治理，進而有可能產生積極的外溢效應。在現(xiàn)有的太空制度中，中國和廣大中小國家一樣是制度的后來者，面臨著共同的制度后入劣勢，具有推進現(xiàn)有太空制度改革的共同利益。中國可以與中小國家在太空資源利用、太空污染治理問題上展開合作，促進互信，進而有助于在太空安全、安全化問題加強共識，推動太空和平利用的落實。

三是逐漸推進太空治理的地區(qū)合作。中國是亞太地區(qū)的重要太空大國，在推動亞太地區(qū)太空合作方面發(fā)揮了積極作用。亞太地區(qū)的國家日本、韓國、印度等近年來都非常重視太空事業(yè)的發(fā)展，特別是太空軍事利用的增強將可能導致太空軍備競賽，破壞本地區(qū)的戰(zhàn)略穩(wěn)定，不利于本地區(qū)的合作與發(fā)展。之所以會出現(xiàn)這樣的情況，既與本地區(qū)的大國互信水平較低有關，又與太空安全化的趨勢加強密不可分，導致太空的軍事價值過分抬高。加強地區(qū)太空治理的合作，不僅有利于加強本地區(qū)國家在太空和平利用方面的合作，也有助于減少太空軍備競賽、太空安全化。目前，亞太地區(qū)已經成立了亞太空間合作組織，在救災、農業(yè)、交通等太空和平利用領域已進行了一些合作，但該組織目前屬于比較松散的政府間國際組織，權威性和強制性相對較弱，中國作為該組織的東道國可以適時推動該組織展開更多務實合作，進而由低政治領域向高政治領域拓展。

四是加強太空科技的國際合作，推動太空治理的多軌參與。太空兼具科技性、經濟性、軍事性等多種屬性，太空治理應遵循由易到難、以易促難的路徑。在不同的太空問題領域，應鼓勵國家、企業(yè)、個人的多元參與，并在政府間、企業(yè)間、科學家之間建立多軌合作渠道，進而實行太空治理的“多元網狀”合作模式。中國在太空治理方面應鼓勵企業(yè)、科學家的積極參與，進而可能在不同場合為中國太空治理參與戰(zhàn)略爭取話語權。

五、結語

太空問題廣泛而復雜，由于不同太空問題領域的權力結構、博弈類型、國家偏好、參與主體等差異，對太空問題進行治理需要做出必要的議題區(qū)分。目前的太空制度由于科技發(fā)展、格局轉換、主體變遷等原因而逐漸不合時宜，構建有效的太空制度也日益迫切。新的太空制度構建需要采取循序漸進的路線，要積極發(fā)揮國家、科學家、國際組織等多元多軌的作用。分層治理模式的優(yōu)勢在于能夠減少在頗為棘手和極為敏感的太空安全、安全化問題上的集體行動困境，推動大國協(xié)調成為太空合作的典范。與此同時，積極調動中小國家和重要的非國家行為體參與低政治領域的太空治理也有利于增強太空治理的代表性、合法性和有效性。不過新的太空制度構建、太空治理模式的形成也并非易事，大國分歧成為癥結所在，美國態(tài)度至關重要。中國作為太空大國和太空治理的重要角色，在參與太空治理過程中需要協(xié)調好與美俄歐等太空大國的立場，同時也應注重推動與日印韓等地區(qū)太空大國的合作，并且還要積極發(fā)揮中小國家太空利益代言人的作用。

【完稿日期：2015-4-20】

【責任編輯：李 靜】